OBH 1119/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Fogarassy Edit

Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadványában a hetvehelyi körjegyző, a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal és a szentlőrinci rendőrök eljárását kifogásolta. Véleménye szerint a körjegyző - a panaszos férjének munkaügyi jogvitája miatti - személyes rosszindulatból, a vele szemben benyújtott elfogultsági kérelem ellenére, "teljesen értelmetlenül" rendelte el tanúkénti elővezetését egy szabálysértési ügy tárgyalására. A panaszos azt is sérelmezte, hogy a rendőrség nem a határozatban szereplő lakcímén kereste fel, hanem a munkahelyéről vezette elő, ami nagyon megalázó volt számára és felettese előtti lejáratását eredményezte. Kifogásolta továbbá a hatóságok mulasztását a körjegyzőt az eljárásból kizáró határozat késedelmes kézbesítése miatt.
	Mindezekre tekintettel vizsgálatot rendeltem el az ügyben, és kértem a Baranya Megyei Közigazgatási Hivataltól a vonatkozó iratok megküldését.

Érintett alkotmányos jogok:
- jogállamiság, jogbiztonság elve (Alkotmány 2. § (1) bek.);
- tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 57. § (1) bek.);
- jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bek.)

Az ügy jogszabályi háttere:
1968:I. törvény A szabálysértésekről (Sztv.):
8/A. § Sértett az, akinek jogát, vagy jogos érdekét a szabálysértés sérti vagy veszélyezteti. A sértett jogai megilletik azt az államigazgatási feladatot ellátó szervet is, amely a feladatkörébe tartozó érdek oltalmából a feljelentést tette.
29. § (1) Szabálysértés miatt első fokon - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi kerületi jegyző jár el.
(2) Az (1) bekezdésben említett szabálysértési hatóság hatáskörébe utalt ügyekben másodfokon a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője jár el.
38. § (1) A szabálysértés elbírálásában nem vehet részt az elkövető hozzátartozója [60. § (3) bek.], továbbá az, akitől az ügy tárgyilagos, részrehajlás nélküli elbírálása nem várható. A fellebbezési eljárásban, illetőleg a felügyeleti jog gyakorlásában nem vehet részt az sem, aki az ügy első fokú elintézésében részt vett.
(2) A kizárásról hivatalból, az eljáró személy, az elkövető vagy a sértett bejelentésére a kifogásolt személy közvetlen felettese dönt, s egyúttal kijelöli a továbbiakban eljáró személyt is.
42. § (1) A szabálysértési eljárás feljelentés, illetőleg a szabálysértési hatóság részéről eljáró személy észlelése vagy tudomása alapján indul meg.
(2) A feljelentést - ha a jogszabály másképpen nem rendelkezik - bármely szerv vagy személy megteheti.
51. § (1) Ha a szabálysértés tényállása tisztázott, és a nevelőhatás így is elérhető, a szabálysértési hatóság az elkövetővel szemben tárgyalás nélkül figyelmeztetést, elkobzást alkalmazhat, pénzbírságot szabhat ki, kártérítést állapíthat meg.
(2) A tárgyalás nélkül hozott határozat ellen a kézbesítéstől számított nyolc napon belül kifogást tehet, akire nézve a határozat rendelkezést tartalmaz.
(4) Ha a kifogás elkésett, vagy azt nem a jogosult terjesztette elő, az első fokú szabálysértési hatóság a kifogást elutasítja. Ha a szabálysértési hatóság a kifogásnak nem ad helyt, az ügyben harminc napon belül tárgyalást kell tartania.
52. § (1) A szabálysértési hatóság tárgyalást tart, ha az ügy tárgyalás nélkül (51. §) nem intézhető el.
(2) A tárgyaláson a szabálysértési hatóság meghallgatja az elkövetőt, a tanúkat, továbbá - szükség esetén - a szakértőt.
53. § Az elkövető és a sértett érdekében meghatalmazott vagy törvényes képviselője, továbbá hozzátartozója [60. § (3) bek.] a szabálysértési eljárás bármely szakában eljárhat.
54. § (1) A szabálysértési hatóság megjelenésre kötelezheti azt, akinek meghallgatása indokolt [52. § (2) bek.].
(2) Az idézést írásban kell közölni úgy, hogy azt az idézett a meghallgatását megelőzően legalább 8 nappal előbb megkapja. Az idézésben meg kell jelölni, hogy a szabálysértési hatóság az idézett személyt milyen ügyben, milyen minőségben (elkövető, tanú, szakértő) kívánja meghallgatni, s egyúttal figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának következményeire is.
55. § (1) Azt, aki az idézésre nem jelent meg, vagy meghallgatása előtt eltávozott, a szabálysértési hatóság ötventől ötszáz forintig terjedő bírsággal sújthatja -, illetőleg az 54. § (5) bekezdésében meghatározott személyekkel szemben ehelyett fegyelmi intézkedést kezdeményezhet - és az okozott költség megtérítésére kötelezheti. Ez a rendelkezés akkor is irányadó, ha a tanú a vallomást, illetőleg a szakértő a véleményadást indokolatlanul megtagadja.
(2) Ha az elkövető vagy a tanú az ismételt idézésre nem jelent meg, és távolmaradását nem menti ki, a rendőrség útján elő lehet vezetni. Az elővezetés az ügyész jóváhagyásával foganatosítható.
(3) A megidézett távolmaradásának kimentése esetén a szabálysértési hatóság az (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatát hatályon kívül helyezi.
61. § (1) Eljárási költség mindaz a költség, amely az ügyben az eljárás megindításától a büntetés végrehajtásáig - ideértve a felügyeleti intézkedést követő eljárást is - az állam előlegezett, valamint az elkövetőnek és a magánindítvány előterjesztőjének az ügyben felmerült indokolt készkiadása.
(5) Az elkövető és a tanú elővezetésével felmerülő költséget - az eljárás megszüntetése esetén is - az elővezetett viseli.
68. § (1) A szabálysértési hatóságnak az ügy érdemében hozott első fokú határozata ellen az elkövető, valamint a sértett fellebbezhet. Aki kártérítést kért vagy a kárigényét bejelentette, illetőleg akire nézve a határozat rendelkezést tartalmaz, a határozat őt érintő része ellen ugyancsak fellebbezéssel élhet.
(2) Az eljárás során hozott egyéb határozat ellen az érintett személy akkor fellebbezhet, ha a szabálysértési hatóság bírságot (55. és 56. §) szab ki, eljárási költséget állapít meg, vagy a fellebbezést e törvény külön megengedi.
(3) Fellebbezni a határozat kihirdetésekor vagy a kézbesítéstől számított tizenöt napon belül lehet. A fellebbezést az első fokú szabálysértési hatóságnál kell benyújtani. Az első fokú szabálysértési hatóság a fellebbezést és az eljárásban keletkezett összes iratot - a fellebbezési határidő leteltétől számított 8 napon belül - felterjeszti a másodfokú szabálysértési hatósághoz.
(4) A fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van.
69. § (2) A fellebbezett ügyben a másodfokú szabálysértési hatóság rendszerint az iratok alapján dönt. Szükség esetén azonban az érdekelteket megidézheti és meghallgatásuk, valamint az egyéb beszerzett bizonyítékok alapján határoz. A bizonyítás felvételére az első fokú szabálysértési hatóságot is utasíthatja. Az érdemi határozatot harminc napon belül meg kell hozni.
(3) A másodfokú szabálysértési hatóság az első fokú határozatot
a) helybenhagyja;
b) megváltoztatja;
c) hatályon kívül helyezi és az eljárást megszünteti, vagy új eljárást rendel el, illetőleg más megfelelő intézkedést tesz.
(4) A határozat kézbesítése az első fokú szabálysértési hatóság útján történik.

1994:XXXIV. törvény A rendőrségről:
32. § A rendőr a feladatának ellátása során bárkihez kérdést intézhet, felvilágosítást kérhet, ha alaposan feltehető, hogy a megkérdezett olyan közlést tehet, amely a rendőri feladatok teljesítéséhez szükséges. A felvilágosítás kérésének idejére a kérdezett személy feltartóztatható. Akitől a rendőr felvilágosítást kér - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az általa ismert tényekkel, adatokkal kapcsolatos válaszadást nem tagadhatja meg.
34. § (1) A rendőr az elővezetést elrendelő határozatban megjelölt személyt az abban megjelölt helyre kíséri vagy oda útba indítja. 
(3) Az elővezetés elrendelésének törvényességéért az elrendelő a felelős.

3/1995. (III. 1.) BM rendelet A rendőrség szolgálati szabályzatáról:
43. § (1) Elővezetést (Rtv. 34. §) jogszabályban erre felhatalmazott hatóságok határozata alapján lehet foganatosítani, ha az elrendelő határozat tartalmazza:
a) a kibocsátó szerv megjelölését;
b) az elővezetendő személy nevét, születési helyét, idejét, anyja nevét, lakcímadatait;
c) az eljárás alapjául szolgáló cselekményt;
d) az elővezetés elrendelésének okát;
e) az elővezetés helyét, idejét, módját (kíséréssel, útbaindítással);
f) a kibocsátó szerv bélyegzőjét, az elrendelésre jogosult aláírását, továbbá jogszabályban meghatározott esetekben az ügyész jóváhagyását.
44. § (1) Az elővezetési határozatot a rendőr előzetes igazoltatás után ismerteti az elővezetendő személlyel, utána kézbesíti. Rövid úton elrendelt elővezetés esetén a rendőr megnevezi az elrendelő hatóságot, közli az elővezetés okát és helyét.
(3) Az elővezetés költségeinek megtérítésére külön jogszabály rendelkezik.

2/1986. (IV. 21.) BM-IM-PM együttes rendelet az elővezetés és a rendőri kísérés végrehajtásával felmerült költség megtérítéséről:
3. § (1) Ha az eljárásban az elővezetett személyt kötelezik az elővezetés költségének megtérítésére, a költségtérítés mértéke kilométerenként 200 forint, de legalább 3200 forint. A kilométerszám megállapításánál az elővezetett (kísért) személy feltalálásának és a hatóság előtti megjelenés helye között ténylegesen megtett távolságot kell alapul venni.

A vizsgálat megállapításai:
	A panaszos 1997. április 15-én bejelentést tett a hetvehelyi körjegyzőnél a községben szándékosan szabadon engedett kutyák "garázdálkodása" és a köztéri, nyílt árokba kieresztett szennyvízzel kapcsolatos fertőzésveszély miatt. A körjegyző - miután a bejelentésben a szabálysértők nem voltak megjelölve - május 13-án helyszíni szemlét rendelt el a panaszos háza előtt, és felhívta őt a bizonyítékai megjelölésére. 
	Május 14-én a panaszos férje bejelentette, hogy éppen akkor engednek szennyvizet és fekáliát az utcájukban levő árokba az ott lakó elkövetők. A körjegyző azonnal helyszíni szemlét rendelt el, melyre a körzeti megbízott rendőrt is meghívta. Az árokban - az egyik lakó háza előtt - öblítő-fürdővizet találtak, fekáliát nem.
	A körjegyző május 21-én kelt határozatában köztisztasági szabálysértés miatt - tárgyalás nélkül - figyelmeztetésben részesítette az elkövetőt, és a szabálysértési eljárást megszüntette. A panaszos (feljelentő - sértett) kifogást nyújtott be a határozat ellen, ezért a körjegyző július 8-ára tárgyalást tűzött ki, melyre tanúként megidézte a panaszost és férjét is. Ők a tárgyaláson munkahelyi elfoglaltságuk miatt nem jelentek meg, de a panaszos édesanyjának meghatalmazást adtak a képviseletükre, amit azonban a körjegyző nem fogadott el. Ezt követően 500 Ft bírsággal sújtotta az igazolatlanul távol maradt tanúkat, és ismételt idézést küldött július 23-ára. 
	A panaszos és férje a bírságoló határozat ellen fellebbezést, valamint a körjegyzővel szemben elfogultsági kifogást terjesztettek elő a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A hivatal július 28-i határozatában helyt adott a kérelemnek, és elrendelte az I. fokú eljárás lefolytatását, melyre Abaliget község önkormányzatának jegyzőjét jelölte ki.
	A fellebbezést részben megalapozottnak találták, az eljárási bírságot megállapító határozatot - mérlegelési jogkörben - hatályon kívül helyezték, ugyanakkor felhívták a sértettek figyelmét, hogy a tanúkénti idézésre kötelesek megjelenni. A határozatot augusztus 14-én kézbesítették az abaligeti jegyző részére, a hetvehelyi körjegyző augusztus 25-én kapta meg.
	Időközben a panaszos az újabb tárgyalást megelőző napon felkereste a körjegyzőt, hogy vallomást tegyen, de a körjegyző elutasította, mondván "majd, ha valamennyi érdekelt jelen lesz, akkor hallgat meg." A benyújtott elfogultsági kérelemre is tekintettel a panaszos és férje nem jelentek meg a július 23-i tárgyaláson, melyet követően a körjegyző július 28-i határozatában elővezetésüket rendelte el az augusztus 13-ára kitűzött újabb tárgyalásra. Az elővezetést elrendelő határozatokat a Szigetvári Városi Ügyészség jóváhagyta.
	1997. augusztus 13-án a panaszost a munkahelyéről vezették elő a Szigetvári Városi Rendőrkapitányság szentlőrinci rendőrőrsének munkatársai; a panaszos férjét azonban nem találták meg, így elővezetésére nem került sor. A tárgyaláson - a jegyzőkönyv tanúsága szerint - az elővezetett tanún kívül az egyik gyanúsított volt jelen, a másik két feljelentett személy igazoltan kimentette magát. A panaszos tehát nem egyedül jelent meg az érdekeltek közül.
	A panaszos sérelmezte, hogy őt nem a megadott lakcíméről, hanem a munkahelyéről vezették elő a rendőrök, ami komoly kellemetlenséget jelentett a számára. Ez a kifogás nem megalapozott, mert az Sztv. nem szabályozza ugyan részletesen az elővezetés módját, de a 3/1995. BM rendelet pontosan meghatározza az elővezetést elrendelő határozat tartalmi kellékeit (43. § (1) bek. a, - f, pontok). Abban szerepelnie kell - többek között - az elővezetendő személyi adatainak, így lakcímének is, valamint az elővezetés helyének, idejének és módjának (azaz, hogy hova, mikor és hogyan kell elővezetni az adott személyt), de az elővezetés megkezdési helyét nem kell megjelölnie. Elővezetésre jogszerűen kerülhet sor közterületről, vagy bármely olyan épületből, ahová a rendőrség beléphet.
	A panaszost nem érte alkotmányos jogával összefüggő sérelem azért sem, mert a rendőrség megállapította a munkahelyét. Az 1994:XXXIV. törvény alapján a rendőrség feladatának végrehajtása érdekében bárkitől kérhet információt és felvilágosítást, amit a megkérdezett köteles megadni (32. §). Így a rendőrség - a hetvehelyi körzeti megbízott segítségével - tudomást szerezhetett a panaszos munkahelyének címéről.
	A körjegyző magatartása - a feljelentést tevő sértettek megbírságolása, majd a panaszos elővezetésének elrendelése mérlegelési jogkörben - azonban visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa - a hatóságok eljárásainak vizsgálata alapján - kidolgozta a jogállamiságból levezethető tisztességes eljárás elvét, melynek sérelmét jelenti - többek között - a jogszabályok méltánytalan alkalmazása, a hatalommal való visszaélés, önkényesség és az elkerülhető késedelem. Az ombudsman megállapította, hogy "a hatalommal való visszaélés, az önkényes eljárás súlyosan sérti a hatósághoz forduló állampolgár érdekeit, még akkor is, ha formailag az eljárás jogszerűnek tűnik."
	A panaszos kifogásolta azt is, hogy a Megyei Közigazgatási Hivatal határozatát - melyben a hetvehelyi körjegyzőt kizárják és az eljárás lefolytatására az abaligeti jegyzőt jelölik ki - csak az elővezetését követően kapta meg. A július 28-án kelt határozatot csak augusztus 14-én kézbesítették az abaligeti önkormányzathoz, ahonnan augusztus 25-én érkezett meg a hetvehelyi körjegyzőségre. A határozat késedelmes kézbesítésével a megyei közigazgatási hivatal megsértette az ügyfél érdekeit: ha a július 28-án meghozott határozatot időben kézbesítik, nem kerülhetett volna sor a sérelmezett intézkedésre.
	A körjegyző augusztus 13-i határozatával mind az elővezetett panaszost, mind az elő nem vezetett férjét 4000 Ft elővezetési és tárgyalási költség megfizetésére kötelezte, azzal, hogy "a határozat jogerős, ellene fellebbezésnek helye nincs." A határozat ellen az érintettek augusztus 18-án fellebbezést nyújtottak be, amit a Megyei Közigazgatási Hivatalnál 1997. december 11-én bíráltak el.
	A másodfokú hatóság a panaszos férje vonatkozásában hatályon kívül helyezte az I. fokú határozatot, és megszüntette a költségtérítési eljárást. Az indoklásban rámutattak, hogy a panaszos férje arra hivatkozott, hogy őt sehonnan sem vezették elő, a rendőrség pedig nem igazolta vissza az elővezetés megtörténtét, így a 3200 Ft elővezetési költség megtérítésére való kötelezése megalapozatlan volt. A 800 Ft-os tárgyalási költség megállapítása az érintett terhére szintén nem volt jogszerű, ugyanis a tárgyalás költsége nem tekinthető eljárási költségnek, azt minden esetben az állam előlegezi és viseli. Az eljárási költséget megállapító határozat ellen pedig az 1968:I. törvény 68. § (2) bekezdése biztosítja az érintett számára a fellebbezés jogát.
	A panaszos fellebbezésének a másodfokú hatóság csak részben adott helyt: a 3200 Ft-os elővezetési költséget helyben hagyta, a 800 Ft tárgyalási költség megállapítását hatályon kívül helyezte. Az indoklás szerint az elővezetés időpontjában a hetvehelyi körjegyző még nem kapta meg a kizárásáról szóló határozatot, ezért eljárása jogszerű volt. Miután a panaszos is elismerte, hogy elővezették, a 2/1986. (IV. 21.) BM-IM-PM rendelet 3. § (1) alapján indokolt a minimális, 3200 Ft-os elővezetési költség megállapítása. Annak eldöntése, hogy a szabálysértési hatóság kit idéz meg tanúként az ügyben, és a meg nem jelent tanúval szemben - a jogszabályi kereteken belül - milyen szankciókat alkalmaz, a hatóság mérlegelési jogkörébe tartozik.
	A határozatokat december 29-én küldték el a körjegyzőségre, mely 1998. február 3-án szólította fel a panaszost a költség megfizetésére. A panaszos ezt követően, 1998. február 10-i levelében fordult a Hivatalunkhoz.
	Az iratok alapján megállapítható, hogy a hetvehelyi körjegyző több ízben jogszabálysértést követett el: egyrészt az elő nem vezetett férj terhére is megállapította az elővezetési költséget, másrészt jogtalanul szabott ki tárgyalási költséget, harmadrészt törvénysértő módon kizárta a határozata elleni fellebbezés lehetőségét, noha az Sztv. biztosítja azt. A körjegyző eljárása ezért visszásságot okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz fűződő alkotmányos jogokkal, valamint a jogorvoslati joggal összefüggésben. 
	A megyei közigazgatási hivatal a jogsérelmeket - jelentős késedelemmel - rendes jogorvoslati eljárásban orvosolta. Az eljárás több hónapos elhúzódása, a hatóság indokolatlan késedelme azonban sértette a jogállamiságot és a jogbiztonságot, ill. a jogorvoslathoz való jogot. A jogállamiságból eredő jogbiztonság alkotmányos elve megköveteli a jogkövetkezmények előreláthatóságát, a hatóságok eljárásának kiszámíthatóságát, az eljárási garanciák betartását. Az Sztv. 69. § (2) bekezdésében rögzített, 30 napos elbírálási határidő több hónapos túllépése visszásságot eredményezett a jogorvoslati joggal kapcsolatban is.
	Az időmúlásra és a törvénysértések orvoslására tekintettel ajánlást nem teszek, de felhívom a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét az eljárási határidők betartására.
	A vizsgálat során megállapítottam azonban, hogy a megyei közigazgatási hivatal által 1997. júliusában kijelölt abaligeti önkormányzat jegyzője nem folytatta le az első fokú szabálysértési eljárást. A hatóság mulasztása visszásságot okozott a jogállamisággal és a jogbiztonsággal összefüggésben. Súlyosan sérti az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, ha a hatóságok - az eljárási kötelezettségüket megsértve - nem teszik meg a szükséges intézkedéseket a társadalomra veszélyes, jogellenes cselekmények megelőzése és megbüntetése érdekében. Figyelemmel arra, hogy a szabálysértés elévülése miatt az adott ügyben a visszásságot orvosolni már nem lehet, ill. arra a méltányolható körülményre, hogy az 1999-ben kinevezett jelenlegi jegyző nem felelős a mulasztásért, ajánlást nem teszek, de felhívom a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét, hogy a jövőben a rendelkezésére álló eszközökkel akadályozza meg a hasonló jogsértések bekövetkezését.

Budapest, 2000. szeptember 12.

Gönczöl Katalin