OBH 1004/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban V. Gy. csóti lakos vizsgálat megindítását kérte az állampolgári jogok országgyűlési biztosától annak megállapítása érdekében, hogy nem áll-e fenn alkotmányos visszásság bekövetkezésének veszélye akkor, ha egy település polgármestere egyúttal háziorvosi feladatokat is ellát (esetleg több településen is), s emiatt rendkívüli vagy katasztrófahelyzetben nem képes egyidejűleg eleget tenni a polgármesteri tisztségéből fakadó és a háziorvosi munkaköre gyakorlásából származó polgári védelmi feladatoknak.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján 1998 februárjában az ügyben vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás

Panaszos beadványában arról számolt be, hogy lakóhelyén a polgármesteri tisztséget a község háziorvosa látja el, amely álláspontja szerint összeférhetetlenségi problémát vet fel, különösen rendkívüli vagy katasztrófa helyzetekben. Véleménye szerint a polgármester feladataiból eredően a polgári védelem körébe tartozó ügyben "saját településén kénytelen tevékenykedni", ugyanakkor a közeli, más településen élő betegei tekintetében - ugyan ebben a helyzetben - "orvosi esküjéhez híven betegeket, sérülteket kellene ellátnia", hiszen orvosként a polgárvédelmi csoport tagja. Ebből következően szükség esetén nem tud egyidejűleg két településen szolgálatot teljesíteni.

Panaszos azt vélelmezi, hogy a fent elképzelt helyzetben valamelyik feladat ellátása során csorbulhat a polgármesteri tisztséghez vagy az orvosi hivatáshoz elengedhetetlen gondosság, mely kihat a település lakóinak biztonságára. Beadványában javaslatot tesz arra, hogy e kérdéskört - elkerülendő az ebből fakadó "törvénysértést" - az összeférhetetlenség körén belül az országgyűlési biztos vizsgálja meg.

Jogszabályi háttér

1990. évi LXV. törvény
a helyi önkormányzatokról 

33/A. § (1) A polgármester nem lehet: köztársasági elnök; az Alkotmánybíróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa; a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa; az Állami Számvevőszék elnöke, elnökhelyettese és számvevője; a kormány tagja; államtitkár, helyettes államtitkár; a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője és köztisztviselője; az Állami Vagyonügynökség ügyvezető igazgatója és más alkalmazottja; bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó; a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja; közigazgatási szerv olyan köztisztviselője, akinek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak; más önkormányzatnál polgármester, alpolgármester vagy más települési önkormányzat képviselő-testületének tagja; ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve az a közalkalmazott, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja.
(2) A polgármester és hozzátartozója nem lehet tagja, vezető tisztségviselője annak a gazdasági társaságnak, szövetkezetnek, amelynek a helyi önkormányzat, illetőleg a helyi önkormányzat által alapított költségvetési vagy gazdálkodó szervezet tagja.
(3) A főállású polgármester
a) a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt – az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével – nem létesíthet;
b) a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet felügyelő bizottság, igazgatótanács tagja, gazdasági társaság vezető tisztségviselője, szövetkezet tisztségviselője, alapítvány kezelő szervezetének tagja, tisztségviselője.
(4) A polgármester az összeférhetetlenségi okot a megválasztásától, illetve az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított harminc napon belül köteles megszüntetni.
(5) Ha a polgármester a (4) bekezdésben foglalt kötelezettségének nem tesz eleget, bármely képviselő indítványára – a száznál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján – a képviselő-testület megállapítja az összeférhetetlenség alapjául szolgáló körülmények fennállását, és kimondja az összeférhetetlenséget, illetőleg dönthet a hozzájárulás megadásáról, ha e törvény ezt lehetővé teszi.

1996. évi XXXVII. törvény
a polgári védelemről 

10. § (1) A polgármester illetékességi területén irányítja a polgári védelmi feladatok végrehajtását. E jogkörében:
a) a polgári védelmi kötelezettség alatt álló állampolgárt határozattal polgári védelmi szolgálatra kötelezi, illetőleg a területi, települési és munkahelyi polgári védelmi szervezetbe, kiképzésre és gyakorlatra osztja be;
b) a polgári szervek részére elrendeli a polgári védelmi kötelezettségen alapuló települési és munkahelyi polgári védelmi szervezetek megalakítását és az alkalmazás feltételeinek biztosítását;
c) biztosítja a lakosság riasztására szolgáló és a közigazgatási területén lévő, rendelkezésre bocsátott technikai berendezések működtetését;
d) polgári védelmi ügyekben első fokú hatósági jogkört gyakorol;
e) felelős a település polgári védelmi terveinek kidolgozásáért;
f) gondoskodik a központi készletekből átadott anyagi-technikai eszközök állagának megóvásáról és megfelelő tárolásáról.
(2) A polgármester a polgári védelmi feladatok végrehajtása során
a) szervezi és irányítja a lakosság felkészítését, egyéni és óvóhelyi védelmét, kitelepítését, kimenekítését, illetőleg befogadását és visszatelepítését;
b) szervezi és irányítja az anyagi javak védelmét, a lakosság létfenntartásához szükséges anyagi javakkal történő ellátását;
c) elrendeli a megyei közgyűlés elnöke, a főpolgármester rendelkezése alapján – vagy halasztást nem tűrő esetben annak utólagos tájékoztatásával – polgári védelmi szervezetek alkalmazását;
d) szervezi a fegyveres erők és rendvédelmi szervek, valamint a társadalmi szervezetek együttműködését, illetőleg együttműködik más települések polgármestereivel a polgári védelmi feladatok végrehajtásában.

21. § A polgári védelmi kötelezettségét munkaköre ellátásával, közmegbízatása gyakorlásával teljesíti:
g) a kórházi, a járóbeteg- és alapellátást végző orvos és szakképzett szakdolgozó;

196/1996. (XII. 22.) Korm. rendelet
a mentésben való részvétel szabályairól, a polgári védelmi szakhatósági jogkörről és a miniszterek polgári védelmi feladatairól

2. § A Kormány
a) összehangolja a minisztériumok és országos hatáskörű szervek mentéssel kapcsolatos tevékenységét;
b) dönt a mentéshez szükséges központi eszközök és a védelmi célú tartalékok igénybevételéről;
c) dönt a nemzetközi segítségnyújtásról.

3. § A mentési feladatok ellátását a belügyminiszter – az érintett miniszterekkel együttműködve – irányítja. E feladatkörében:
a) összehangolja a megyei közgyűlések elnökei mentésirányító tevékenységét, részükre mentési feladatot határozhat meg;
b) elrendeli a területi polgári védelmi szervezeteknek a szervezésük alapjául szolgáló közigazgatási egység határain kívüli alkalmazását;
c) a polgári védelmi szervezetek mentési lehetőségeit meghaladó esetekben kezdeményezi a honvédelmi miniszternél a honvédség közreműködő szervezeteinek alkalmazását;
d) az irányítása alatt álló rendvédelmi szervek és a határőrség részére – alaprendeltetési feladataik ellátását nem veszélyeztetve – az országos parancsnok útján mentési feladatot határozhat meg;
e) javaslatot tesz a mentéshez szükséges központi eszközök és a védelmi célú tartalékok igénybevételére.

4. § A mentést területi szinten a megyei közgyűlés elnöke – a megyei (fővárosi) védelmi bizottság közreműködésével – irányítja, ennek keretében:
a) meghatározza a mentés területi feladatait, és ellenőrzi azok végrehajtását;
b) intézkedéseiről folyamatosan tájékoztatja a belügyminisztert;
c) végrehajtja a belügyminiszter által meghatározott mentési feladatokat;
d) irányítja, illetőleg koordinálja a mentésben részt vevő szervek tevékenységét;
e) felügyeli a település polgármesterének a mentés irányítása során kiadott intézkedéseit;
f) kezdeményezheti más megyék, illetőleg a főváros polgári védelmi szervezeteinek alkalmazását, továbbá a fegyveres erők segítségnyújtását;
g) illetékességi területén működő közigazgatási szervek részére a mentéssel összefüggő feladatot határozhat meg;
h) felelős a területi polgári védelmi szervezetek alkalmazhatóságáért, továbbá a mentésben való részvételéért.

5. § A mentést a településen és fővárosi kerületben a polgármester irányítja, ennek keretében:
a) meghatározza a mentés települési (kerületi) feladatait, és ellenőrzi azok végrehajtását;
b) szükség esetén intézkedik a munkahelyi polgári védelmi szervezetek igénybevételére;
c) a települési polgári védelmi szervezetek mentési lehetőségeit meghaladó esetekben kezdeményezi más települések (kerületek) polgári védelmi szervezeteinek, illetve a területi polgári védelmi szervezeteknek az alkalmazását;
d) intézkedéseiről folyamatosan tájékoztatja a megyei közgyűlés elnökét;
e) végrehajtja a megyei közgyűlés elnöke által meghatározott mentési feladatokat.

Érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmánya 

54. §-ának (1) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”

70/D. §-a szerint: „(1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”

A vizsgálat megállapításai

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. §-a állapítja meg a polgármesteri tisztség ellátásával összeférhetetlen megbízatásokat. Eszerint nem összeférhetetlen a polgármesteri megbízatás ellátásával az, ha a polgármester egyidejűleg - mint vállalkozó orvos - akár ugyanazon a településen, akár más településen háziorvosként működik. A jogszabályok ugyanakkor azt sem zárják ki, hogy egy személy több településen is ellásson háziorvosi feladatokat.

A polgári védelemről szóló jogszabályok részletesen meghatározzák a polgári védelmi feladatok, ezen belül a mentési feladatok irányításának és végrehajtásának rendjét, felelőseit. A polgári védelmi feladatok végrehajtásának irányításában meghatározó szerepe van a polgármesternek. Az orvos munkaköre ellátásával tesz eleget polgári védelmi kötelezettségének.

A polgári védelmi feladatok végrehajtására jellemzően olyan rendkívüli esetekben van szükség, amikor a polgárok életének és egészségének megóvása a szokásosan rendelkezésre állónál nagyobb erők igénybevételét indokolja. Abban az esetben, ha az általában rendelkezésre állónál több orvosra van szükség, a 196/1996. (XII. 22.) Korm. rendeletben meghatározott felelősségi, irányítási viszonyok szerint kell meghozni azokat az operatív döntéseket, amelyek lehetővé teszik a megnövekedett feladatok ellátását. E rendkívüli intézkedések tartalma mindig az adott helyzettől függ. A többletfeladatok ellátása érdekében a településen egyébként háziorvosként működő orvos mellett más orvosok segítségére lehet szükség, függetlenül attól, hogy a háziorvos csak az adott településen látja el feladatait vagy más település(ek)en is, illetőleg ugyanazon vagy más településen polgármester-e.

A háziorvosok tevékenységét a normál körülmények között támasztott követelményeknek megfelelően kell szabályozni, nem lehet az esetleges rendkívüli helyzetekben felmerülő igényeket is alapul venni; erre a rendkívüli helyzetekben irányadó eljárás meghatározása során kell megfelelő és hatékony eszközöket biztosítani.

Megállapítom, hogy nem áll fenn alkotmányos visszásság közvetlen veszélye amiatt, hogy a polgármester egyidejűleg háziorvosi feladatokat is elláthat, valamint a polgári védelmi feladatok végrehajtása során nem képes egyidejűleg eleget tenni a polgármesteri tisztségéből fakadó és a háziorvosi munkaköre gyakorlásából származó kötelezettségeknek. Mindebből következően tehát, az alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásság megállapítására nincs lehetőségem.

Budapest, 1998. július  3.

Gönczöl Katalin