OBH 604/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához intézett beadványában sérelmezte, hogy az 1993-ban törvényes határidőben beadott földkiadási kérelme - melyben a kölcsei 0102 helyrajzi számú ingatlanból kérte részarány tulajdonának megfelelő föld kiadását - első fokú érdemi határozattal még nem került elbírálásra.

Mivel a rendelkezésemre álló iratok alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), valamint a tulajdonhoz való jog [Alkotmány 13. § (1)] megsértésére lehetett következtetni, vizsgálatot rendeltem el. Az ügy tisztázása érdekében megkerestem a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Szabolcs-Szatmár-Bereg  Megyei FM Hivatalát (FM Hivatal).

Megállapított tényállás

Panaszos állítása szerint földkiadási kérelmét 1993. március 20-ig adta be a kölcsei földkiadó bizottsághoz. Kérelmében a földkiatás helyéül a kölcsei 0102 helyrazi számú táblát jelölte meg.

A földkiadó bizottság panaszos kérelmét 1994. július 28-án kelt 16-3/1994. számú határozatával elutasította. Panaszos a földkiadó bizottság határozata ellen fellebbezéssel élt. A fellebbezést az FM Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei FM Hivatala bírálta el a 2553/1994. számú és 1995. március 3-án kelt határozatával. Az FM Hivatal panaszos jogorvoslati kérelmének helyt adott és a fölkiadó bizottság határozatát megsemmisítette az új eljárásra való kötelezés mellett. 

A földkiadó bizottság - működése megszűnéséig 1996. december 31. napjáig - az új eljárást nem folytatta le, mint ahogy ezt követően az FM Hivatal - a tőle kapott tájékoztatás szerint - sem zárta még le az ügyet első fokon érdemi határozattal. 

Jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy a földkiadó bizottság törvénysértő határozatának megsértése és az új eljárás lefolytatására való kötelezése nem eredményezte panaszos földkiadási kérelmének teljesítését, mert a földkiadó bizottság működése megszűnéséig panaszos földkiadási kérelmét első fokon jogerősen nem fejezte be, így panaszos földkiadási ügye az FM Hivatalhoz került áttételre. 

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy: A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

A (6) bekezdés rögzíti, hogy: Ezt a törvényt a honvédelmi, a külkereskedelmi igazgatási, a társadalombiztosítási, az adó-, jövedéki és vámigazgatási, az iparjogvédelmi ügyekben, továbbá a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról és a versenykorlátozásról, az árak megállapításáról, a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról, az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakról, valamint a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló törvényben meghatározott, valamint az atomenergia alkalmazása körébe tartozó tevékenységekre vonatkozó ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. 

A (7) bekezdés előírja, hogy:  E törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki. 

A (8) bekezdés rendelkezései szerint: A (6) és (7) bekezdésben nem említett államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt e törvény megengedi. 

Az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint: A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.

Az Áe. 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy: Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. 

A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 9/B. § (1) bekezdése szerint: Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz.

A (2) bekezdés úgy szól, hogy: Az FM hivatal az (1) bekezdés rendelkezései alapján a hozzá áttett ügyekben a 4/B. § (5) bekezdésének szabályai szerint jár el.

A (3) bekezdés kimondja: A földkiadó bizottság az eljárása során keletkezett iratokat a megszűnésétől számított 15 napon belül köteles áttenni az FM hivatalhoz. 

Az 1993. évi II. törvény - 9/A. §-ának (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá (4) bekezdésében megjelölt okok miatt - az FM hivatalhoz áttett ügyek intézésére határidőt nem állapít meg. Ezért az említett okok miatt áttett ügyek intézésére a határidőt az Áe. 15. §-a állapítja meg.

Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) ÁB. számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le:  

Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. 
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához.

A rendelkezésre álló iratok és az FM Hivatal  tájékoztatása alapján a vizsgálat megállapította, hogy a Hivatal a hozzá áttett ügyet - az Áe. szerinti érdemi határozat meghozatalára nyitva álló 30 napos ügyintézési határidőt figyelmen kívül hagyva - nem bírálta el, nem hozott határozatot, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt - "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" - rendelkezéséből folyó jogbiztonság alkotmányos elvét. Ez az eljárás ugyanakkor sérti a panaszos Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való jogát (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) is, és így alkotmányos visszásságot okoz.

Ajánlás

Az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében a következő ajánlást teszem: 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  21. § (1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással felkérem Hivatalvezető urat, panaszos földkiadási ügyében a földkiadó bizottság által megkezdett, de jogerősen be nem fejezett  elsőfokú eljárás haladéktalan lefolytatására, ingatlan nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozat meghozatalára, s arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint az FVM Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Földművelésügyi Hivatalának vezetőjét is tájékoztattam.                             

Budapest, 1998. szeptember 4.

Dr. Polt Péter