OBH 599/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása:

Panaszos 1998. fordult panaszával Hivatalomhoz. Panaszában az építési műszaki ellenőri tevékenységről szóló 158/1997. (IX.26.) Korm. rendeletben a szakirányú középfokú (technikusi) szakképesítéssel rendelkezők "egzisztencia-vesztéssel járó, jogfosztó, hátrányos megkülönböztetés"-ét sérelmezte.

Hiányolta átmeneti szabályok beiktatását és azt, hogy a rendelet a korábban megszerzett, felsőfokúnak számító szakvizsgákat már nem ismeri el ilyenként.
Nehezményezte, hogy míg a közalkalmazotti törvény egyik végrehajtási utasítása, a 14/1992. (XII.29.) BM-rendelet a képesítési követelmények között felsőfokúként ismeri el ezeket a szakvizsgákat, a hivatkozott kormányrendelet nem.
Összességében panaszos úgy ítéli meg, hogy az új szabályozás sérti a technikusi végzettségűek, közte az ő állampolgári jogait.

Az érintett alkotmányos jogok:

- jogbiztonság: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
- diszkrimináció tilalma: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." "Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti." [Alkotmány 70/A. § (1)-(2) bekezdés]
- tulajdonhoz való jog: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
  [Alkotmány 13. § (1) bekezdés]

Jogszabályi háttér:

- 1995. évi XL. tv. a közbeszerzésről
-1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről
- 158/1997. (IX.26.) Korm. rendelet
- 1992. évi XXXIII. tv. a közalkalmazottak jogállásáról
- 14/1992. (XII.29.) BM-rendelet
- 62/1997. (XI.7.) BM-rendelet a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvénynek
  a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél való végrehajtásáról

A vizsgálat megállapításai:

A panaszban felsorolt vélt vagy valós jogsérelmek, a technikusi végzettséggel rendelkezők által végezhető tevékenységek (újra)szabályozása nagymértékben egyező vonásokat mutat az Alkotmánybíróság által 40/1997. (VII.1.) AB. szám alatt elbírált panaszokkal.

Az Alkotmánybíróság a tervező és szakértő mérnökök, valamint  építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. tv. (Mkt.) alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványokat bírálta el. Az indítványozók lényegében azt kifogásolták, hogy technikusi végzettséggel nem lehetnek kamarai tagok, így a jövőben (átmeneti időszak után) nem végezhetnek építéstervezést. 

Az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította. Indokolása szerint: "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. (...) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. [21/1994. (IV.16.) AB, ABH 1994, 121.] Bizonyos, az adott szakma jellegéhez szorosan kapcsolódó szintű végzettség, vizsgák, szakmai gyakorlat megkövetelése elvileg mindig szükséges feltétele lehet egy foglalkozási ágba kerülésnek, illetve valamely szakma gyakorlásának. E szubjektív feltételek teljesítése elvileg mindenki számára nyitva áll. Indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások azonban szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt. ....
....Az Alkotmánybíróság 1992 óta követett gyakorlata szerint a tulajdoni alapjogvédelem kiterjed a polgári jogilag nem tulajdonnak minősülő vagyoni értékű jogokra is [17/1992. (III.30.) AB, ABH 1992, 104, 108], az Alkotmánybíróság azóta ezt az oltalmat az eredetileg védett dologi jellegű vagyoni jogokon túl is kiterjesztette. ....
....Az Alkotmánybíróság ezért elfogadja, hogy a technikus végzettséggel rendelkezők és szakértők által bevezetett és gyakorolt, rendszeres tervezői tevékenység, amely rendszeres jövedelmet biztosított számukra, az Alkotmány 13.§ (1)  bekezdés szerint tulajdoni védelmet élvez. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát azonban a mindenkori közjogi és magánjogi korlátozásokkal együtt kell érteni; az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét. A tulajdon közérdekből korlátozható, s az Alkotmánybíróság e körben nem a tulajdonkorlátozás feltétlen szükségességét, hanem a törvényhozó közérdekre való hivatkozásának indokoltságát vizsgálja felül. Különös súlyt nyer ezért az alkotmányosság megítélésénél, hogy a tulajdonkorlátozás a közérdekkel arányos-e. [64/1993. (XII.22.) AB, ABH 1992, 380]....továbbá e szakmák gyakorlásának kivételt nem tűrően felsőfokú képesítéshez kötése, olyan közérdeket képviselnek, amellyel szemben az ebbe a szakmai körbe nem tartozók egy része által élvezett kedvezmény elvesztése - az ő szempontjukból: a saját hivatásuk lényegét nem érintő korlátozás - arányosnak minősül. Az arányosság megítélésének része az is, hogy a technikusok tervezési és szakértői jogosultságának megszüntetési módja kellő időt biztosított-e az új jogi helyzethez való alkalmazkodásra. Ennek megítélésénél is abból indult ki az Alkotmánybíróság, hogy a tervezési tevékenység nem tartozott a technikusi szakma lényegéhez, hanem egy régebbi helyzet folytatásaként, s a szabályozás [R. 7. § (4) bekezdés] következtében 1991. óta folyamatosan csökkenő létszámú személyi kör kivételes jogosítványa volt. ....
....Az Alkotmánybíróság már többször foglalkozott valamely jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő kérdésével. Ennek tartamát azonban nem lehet minden jogszabályra vonatkozóan egységesen megállapítani, sőt, azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a szükséges idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg. [7/1992. (I.30.) AB, ABH 1992, 47.] ....
....Nem támasztható alkotmányos követelményként, hogy az átmeneti időnek olyan hosszan kellett volna tartania, míg a technikusok a kamarai tagsághoz szükséges feltételeknek elvileg eleget tehetnének. .... A képesítés megszerzésére alapozott kilencéves átmenet azonban nem csak az idő életszerűtlen hosszúsága - a mostani állapotnak a kamarai törvény céljával ellentétes fenntartása - miatt nem jön számításba alkotmányossági érvként, hanem azért sem, mert nem a mostani, bevezetett és gyakorolt jövedelemszerző tevékenység folytatására szolgál, hanem egy minőségileg más képesítés és életpálya alapjait nyújtja...."

Mivel az Alkotmánybíróság csaknem azonos panaszban már állást foglalt, és a kamarai törvényt semmilyen vonatkozásban - így ebben sem - találta alkotmányellenesnek, az alapkérdést, a diszkrimináció tilalmának megsértését nem érintve, az építésügy felügyeletét ellátó földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztertől azokban a kérdésekben kértem az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 18. és 25. §-ai alapján tájékoztatást és magyarázatot, amelyek a jogbiztonság tekintetében mégis felmerülhettek, pl. az átmeneti szabályozásról, a panaszolt kormányrendelet életbeléptetése előtti szabályozásról stb.

A FVM közigazgatási államtitkárának válasza kifejti: "A szakmai körökben "Beruházási Kódex" címen emlegetett kormányrendelet 1972. évben történt hatályon kívül helyezését követően az építési műszaki ellenőrök tevékenységére, jogállására vonatkozóan nem volt hatályban jogi szabályozás 1997-ig, vagyis 25 éven keresztül. A "műszaki ellenőr" fogalmát a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény vezette be újra és ennek alapján került kidolgozásra a kormányrendelet, amelynek hatálybaléptetésére az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény adott felhatalmazást.

A kormányrendelet - kidolgozásától a hatálybalépésig eltelt több mint két év alatt - számos és részletes államigazgatási, valamint szakmai egyeztetésen ment keresztül és ezalatt mindvégig szempont volt a technikusi végzettségű személyek műszaki ellenőrként való foglalkoztatásának lehetősége. A műszaki ellenőri tevékenység gyakorlása éppen emiatt nincs szakmai kamarai tagsághoz kötve.

Az engedélyhez, illetve jogosultsághoz kötött mérnöki, illetve műszaki tevékenységek jogi szabályozása  kezdettől az engedélyezett tevékenységi köröknek a szakképzettség szintje szerinti differenciálásán alapult. A különféle szintű képzések célját és tartalmát ugyancsak jogszabályok határozták meg a múltban és jelenleg egyaránt, ezért az oktatási, szakképzési szakemberek számára is természetes módon elfogadott szabályozási elv, hogy a különböző szintű szakképesítések különböző tevékenységi körök gyakorlására jogosítanak. Ez a szabályozási elv érvényesül például az építőipari kivitelezési tevékenység gyakorlásáról szóló 84/1990. (IV.27.) MT rendeletben, a tervező és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvényben, továbbá az építészeti-műszaki tervezési jogosultság általános szabályairól szóló 157/1997. (IX.26.) Korm. rendeletben is.

A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény valamennyi, hatálya alá tartozó beruházáshoz előírja műszaki ellenőr alkalmazását, ugyanakkor a beruházásoknak csak egy meghatározott nagyságrenden felüli körét köti versenyeztetéshez. Mivel a vitatott kormányrendelet e törvénynek lényegében egyik végrehajtási rendelete, értelemszerű, hogy a technikusok tevékenységi körének behatárolásánál a törvény által is alkalmazott normatívát (beruházási összeghatárt) használja fel, ami egyébként nem kirekesztő, csak differenciáló jellegű. Az önkormányzati beruházások jelentős hányada karbantartás-, felújítás-, átalakítás jellegű, amelyek nagyságrendje nem éri el az éppen hatályos költségvetési törvényben meghatározott összeghatárt, vagyis ezen beruházások műszaki ellenőrzését technikusok végezheti.

A közbeszerzési törvény és a kormányrendelet együttesen a műszaki ellenőr foglalkoztatásának kötelezettségét állapítja meg a meghatározott intézmények terhére, így nem kirekesztést alkalmaz, hanem ellenkezőleg, olyan új munkalehetőséget teremt, amelyet korábban semmilyen jogszabály nem írt elő - többek közt - a technikusok javára.
A kormányrendelet a technikusok tevékenységi körének meghatározása tekintetében összhangban van az előzőekben említett, a kivitelezési és a tervezési jogosultságot szabályozó jogszabályokkal.

A panaszosnak a közigazgatási, illetve az építésügyi igazgatási gyakorlat elfogadására, s ezzel a 159/1997. (IX.26.) Korm. rendelettel való összhang megteremtésére irányuló felvetését nem tartom helytállónak.

Kétségtelen, hogy az épített környezet alakításával és védelmével kapcsolatos műszaki szakértői tevékenység általános szabályairól szóló 159/1997. (IX.26.) Korm. rendelet 3. §-a (3) bekezdésének e) pontja szakmai gyakorlati időként ismeri el a szakirányú képzettség megszerzését követően végzett közigazgatási műszaki tevékenységet, de csak akkor, ha az "a kérelmezett szakértői tevékenységnek megfelelő". A hivatkozott kormányrendelet végrehajtása tárgyában kiadott 38/1997. (XII.18.) KTM-IKIM együttes rendelet ugyanis az építésügy körébe tartozó szakértői tevékenység keretében ismeri az építésügyi igazgatási szakterületet is. 

A közigazgatási műszaki tevékenység természetesen ez esetben is csak akkor vehető gyakorlati időként figyelembe, ha az építésügyi műszaki szakértő az építésügyi igazgatás szakterületre kéri a szakértői tevékenység engedélyezését. Az építési műszaki ellenőr esetében azonban a kormányrendelet nem ismer építésügyi igazgatási szakterületi elhatárolást, mivel a tisztviselői gyakorlat nem szolgálja azon készségek kifejlődését, begyakorlását, amely a műszaki ellenőri tevékenység szakszerű ellátásánál elvárható, illetve szükséges. A két jogosítvány, illetve tevékenység között sem a gyakorlati idő jellege, sem egyéb szempont alapján nem lehet párhuzamot vonni, az építési műszaki ellenőri tevékenységre vonatkozóan - a kormányrendelet hatálybalépését megelőzően - jogszabály nem volt hatályban, ezért sem a hatályon kívül helyezésről, sem átmeneti szabályokról nem kellett rendelkezni.

A panaszos által hivatkozott, többször módosított 14/1992. (XII.29.) BM rendelet - amely a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtásáról szól - a 62/1997. (XI.7.)  BM rendelet 14. §-ának a) pontja hatályon kívül helyezte.
Ez a - 14/1992. (XII.29.) BM rendelettel megegyező tárgyú és egyben annak a helyébe lépő jogszabály hatályában kizárólag a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó tételesen felsorolt szervekre, valamint e szerveknél ugyancsak tételesen felsorolt munkakörökben foglalkoztatott közalkalmazottakra terjed ki és az egyes szakvizsgákat - köztük a közép- és felsőfokú tervgazdasági és beruházási, valamint a középfokú műszaki ellenőri szakvizsgát - a közalkalmazotti fizetési osztályba való besoroláshoz veszi figyelembe.

E rendelkezések - a jogforrási hierarchiára való tekintettel - nem válthatják ki a kormányrendeletben előírt szakvizsgát. A szakvizsga tekintetében egyébként a kormányrendelet 9. §-ának (2) bekezdése tartalmaz "átmeneti" rendelkezést, hiszen kimondja, hogy az előírt szakvizsga megszerzési kötelezettségnek legkorábban 1999. július 1-jét követően lehet eleget tenni, de a szakvizsga megszerzéséig - ha a 3. § (2) bekezdésének a), b) és d) pontjában meghatározott feltételek fennállnak - a műszaki ellenőr a névjegyzékbe felvehető.
Egyéb vonatkozásban úgynevezett átmeneti rendelkezésre nincs szükség, hiszen a jogszabálynak visszaható hatálya nincs, tehát hatálybalépését megelőző jogügyletekre - miként erre a panaszos utal - nyilvánvalóan nincs befolyással.

Itt kiegészítésül megjegyzem, hogy az 1988-ban megszüntetett Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (ÉVM) működése idején voltak különböző szintű és jogérvényű rendelkezéssel alapított szakmai tanfolyamok, amelyek azonban abban az időben sem illeszkedtek sem a szakoktatás, sem a felsőoktatás rendjébe. Az ilyen tanfolyamokon szerzett szakképesítések kizárólag a volt ÉVM irányítása, illetve felügyelete alá tartozó vállalatoknál, az ottani munkakörök betöltésére jogosítottak.

A kormányrendeletben az építési műszaki ellenőri tevékenységhez előírt szakvizsga-kötelezettség kifejezetten arra irányul, hogy az érintettek kellőképpen felkészüljenek az utóbbi tíz évben gyökeresen átalakult műszaki, illetve szakmai szabályozásból. 
Mivel a jogszabályi érvényű szakmai előírások, szabványok képezik a viszonyítási alapot az egyes, a tervezés vagy a kivitelezés során alkalmazott megoldások elfogadásához (vagy kifogásolásához), kellő szabályismeret hiányában a műszaki ellenőri tevékenység értelmét vesztené.
Ezt a szakvizsgát meghatározott időn belül minden műszaki ellenőrnek teljesítenie kell, szakképzettségétől és szerzett gyakorlatának időtartamától függetlenül. A szakvizsga-kötelezettség, ilyen módon nem korábban szerzett jogok megsemmisítésére irányul, hanem a megváltozott körülményekre való tekintettel egy újonnan szabályozott tevékenységhez kapcsolódik."

A tényállás alapján megállapítható:

Az Alkotmánybíróság vonatkozó 40/1997. (VII.1.) számú határozata figyelembevételével a diszkrimináció tilalmához fűződő alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem állapítottam meg.

A jogbiztonság vizsgálatában az Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium közigazgatási államtitkárának magyarázatát helytállónak fogadtam el. Azt a kényszert, amely szerint az építési műszaki ellenőri tevékenységet, jogállást szabályozni kell, és hogy a szabályozásban a kor technikai-technológiai színvonalának megfelelő tudásszintet kell megkövetelni, el kellett fogadni. A műszaki ellenőri tevékenység szorosan összefügg az emberi élet- és vagyonbiztonság szavatolhatóságával az építkezés idején éppúgy, mint évek múltán.

A panaszolt kormányrendelet kapcsán korábban szerzett és gyakorolt jogok sérelmének gyanúja is csak akkor merülhetne fel, ha a körülmények, feltételek folyamatos és változatlan fennállása mellett e jogok a kormányrendelet hatályba lépése előtti napon még léteztek volna és az életbelépést követően nem. 

Ezt a tevékenységet 1972. óta nem szabályozták. A korábbi szabályozás és az e tekintetben szabályozatlan időszak gyakorlata az építtető, beruházó, tervező, kivitelező stb. állami (tanácsi) vállalat "közület" részvételét feltételezte - gyakran ugyanazon szervezet különböző részeiként. Ennek megfelelően a büntető ügyek kivételével a garancia, felelősség, kártérítés kérdései általában a munkajog keretei közül ki sem léptek, ha vizsgálatuk felmerült egyáltalán. 

A műszaki ellenőri tevékenység végzésének körülményei és feltételei tehát a korábban volt szabályozáshoz képest lényegesen megváltoztak, több ponton össze sem vethetőek a gazdasági környezet, az intézményrendszer, más jogszabályváltozások miatt.
Ennek megfelelően az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, a 13. § (1) bekezdésében és a 70/A. § (1)-(2) bekezdésében deklarált jogokkal összefüggésben visszásságot nem állapítottam meg.

Budapest, 1999. február  11.

Dr. Polt Péter