OBH 549/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Varga Zs. András

Az eljárás megindítása
	A beadványt tevő azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert az ellene korábban folyamatban volt büntetőeljárásra tekintettel a Tolna Megyei Rendőr-főkapitányság nem járult hozzá a Paksi Atomerőmű Rt-ben történő továbbfoglalkoztatásához. A beadványt tevő a határozat ellen fellebbezést jelentett be. A beadvány vizsgálatát az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján a másodfokú határozat meghozatala előtt megindítottam, mivel nem volt kizárható, hogy a döntés következtében a beadványt tevőnek az Alkotmány 70/B. §-ában biztosított munkához való jogát, illetve a 2. §-ból eredő jogbiztonság követelményét közvetlen veszély fenyegeti.

A megállapított tényállás
	A beadványt tevőt a Szekszárdi Városi Bíróság az 1997. július 17-én hozott, és a Tolna Megyei Bíróság végzése alapján 1997. október 27-én jogerőre emelkedett végzésével csalás bűntettének kísérlete miatt három évre próbára bocsátotta.
	A jogerős végzésre és a bűnügyi nyilvántartásba történt bejegyzésre tekintettel - "vagyon elleni bűncselekmény miatt (csalás bűntette kísérlete) a bűnügyi nyilvántartásban a kérelem elbírálásakor szerepel" - az atomenergia alkalmazásával összefüggő rendőrségi feladatokról szóló 47/1997. (VIII. 26.) BM rendelet alapján eljáró Tolna Megyei Rendőr-főkapitányság határozatában nem járult hozzá ahhoz, hogy a beadványt tevőt addigi munkahelyén, a Paksi Atomenergia RT-ben foglalkoztassák. A határozat alapján az Rt. arról értesítette a beadványt tevőt, hogy a határozat jogerőre emelkedéséig - az esetleges másodfokú határozat meghozataláig - terjedő időre munkavégzési kötelezettsége alól mentesíti azzal, hogy erre az időre személyi alapbérét és rendszeres pótlékait folyósítja.
	Az Országos Rendőr-főkapitánysághoz címzett fellebbezésében a beadványt tevő azt kérte, hogy módosítsák az elsőfokú határozatot, mivel cselekménye súlyát értékelve a bíróság a legenyhébb szankció mellett döntött, ehhez képest igen súlyos következmény volna a munkahely elveszítése. Az országgyűlési biztosok hivatalához intézett beadványában a panaszos ezt egy további érvvel is alátámasztotta. Úgy vélte, hogy abban az esetben, ha a bíróság a próbára bocsátásnál súlyosabb szankciót, pénzbüntetést szabott volna ki, annak megfizetése által azonnal mentesült volna a hátrányos jogkövetkezmények alól, így munkahelyét nem fenyegette volna veszély. Igazságtalannak tartotta, hogy a pénzbüntetésnél enyhébb szankció végső soron súlyosabb következményeket von maga után.

A vizsgálat megállapításai
	Az atomenergia alkalmazásával összefüggő rendőrségi feladatokról szóló 47/1997. (VIII. 26.) BM rendeletnek a beadványt tevő ügyében hozott határozatban alkalmazott rendelkezései három olyan személyi kört határoztak meg az általuk elkövetett bűncselekmények szerint, akiknek foglalkoztatása nukleáris létesítményben bizonyos körülmények között tiltott:

Személyi kör és jogszabály-hely
elkövetett bűncselekmény
büntető-eljárási aktus
vagylagos büntető eljárási aktus
tilalmi idő

első
3.§ (1) a)
szándékos bűncselekmény
jogerős elítélés
büntetőjogi felelősség megállapí-tása
mentesülés hiánya a büntetett előélethez fűződő jogkövetkez-mények alól;

második
3.§ (1) b)
I.
állam vagy béke elleni, háborús bűncs., a közbiztonság elleni bűncs., szándékos emberölés, emberrablás, állam- vagy szolgálati titoksértés, közösség elleni izgatás, a visszaélés kábítószerrel, pénzhamisítás, csempészet és vámorgazdaság
jogerős elítélés
büntetőjogi felelősség megállapí-tása
szereplés a bűnügyi nyilvántartásban a kérelem elbírálásakor

harmadik
3.§ (1) b) II.
vagyon elleni bűncselekmények
jogerős vég-rehajtandó szabadság-vesztésre ítélés
büntetőjogi felelősség megállapí-tása
szereplés a bűnügyi nyilvántartásban a kérelem elbírálásakor

	Megállapítható, hogy a második és harmadik személyi körhöz tartozás szigorúbb következményekkel jár az elsőhöz képest: míg az első személyi kör esetén a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alóli mentesülés hiánya alapozza meg a tilalmat, a második és harmadik személyi kör esetén a feltétel szigorúbb: a tilalom beálltához elegendő a bűnügyi nyilvántartásban szereplés is (a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1979. évi 5. törvényerejű rendelet 30. §-a a bejegyzést a mentesítést követően eltelt meghatározott idő után rendeli törölni), vagyis a tilalmi időszak hosszabb. A harmadik személyi kör vonatkozásában ugyanakkor az is megállapítható, hogy a tilalom alapjául szolgáló büntetőeljárási aktus - a jogerős végrehajtandó szabadságvesztésre ítélés - szűkebb, mint az első és a második személyi kör esetén meghatározott jogerős elítélés.
	A megállapított tényállás szerint a panaszost a bíróság csalás bűntettének kísérlete miatt jogerős végzésben próbára bocsátotta. A rendelet értelmezése útján azt kell eldönteni, hogy a panaszosra vonatkozik-e a rendeletben szabályozott foglalkoztatási tilalom. A csalás bűntette nem szerepel a második személyi körre meghatározott bűncselekmények között, vagyis csak az első személyi körre vonatkozó általános szabály, illetve a vagyon elleni cselekmények elkövetőire - harmadik személyi kör - előírt szigorúbb - hosszabb ideig tartó tilalommal járó - szabály jöhet szóba.
	A próbára bocsátás nem büntetés, hanem intézkedés, melynek lényege, hogy a bíróság a vádlottat nem mondja ki bűnösnek és ennek megfelelően büntetéssel sem sújtja, hanem csak a bűncselekmény elkövetését állapítja meg. A próbára bocsátás feltételeként alaposan feltételezhető kell legyen, hogy a büntetés célja a büntetés tényleges kiszabása nélkül is elérhető (Btk. 72. §). Az intézkedést azért alkalmazzák tehát, mert a cselekmény elbírálásánál figyelembe vehető szempontok alapján az elkövető büntetőjogi felelősségét megállapítják, bűnösségének kimondása és megbüntetése, vagyis elítélése azonban szükségtelen. Az intézkedést bejegyzik a bűnügyi nyilvántartásba (Btké. 29. §). A próbára bocsátás intézménye tehát a büntetőjogi felelősség megállapításával jár, ugyanakkor nem egyértelmű, hogy jogerős elítélésnek tekinthető-e. A rendelet szövege szerint azonban a jogerős elítélés és a büntetőjogi felelősség megállapítása vagylagosan alapozzák meg a tilalmat, ennyiben tehát a feltételek teljesülnek. A tilalmi időszak azonban az első személyi körre megfogalmazott általános szabály szerint addig tart, amíg az érintett nem mentesül a büntetett előélethez fűződő hátrányos következmények alól. A próbára bocsátás a Btk. erre vonatkozó szabályai értelmében nem jár büntetett előélettel, vagyis a panaszosra az első személyi körre meghatározott tilalom nem vonatkozik.
	A harmadik személyi kör esetén a tilalmat csak a vagyon elleni bűncselekmények elkövetésének következménye alapozza meg. A csalás bűntettének kísérlete vagyon elleni bűncselekmény kísérlete, ezért vizsgálni kell a további feltételeket. Nyilvánvaló, hogy a próbára bocsátás nem tekinthető egyenértékűnek a végrehajtandó szabadságvesztéssel. A rendelet azonban a harmadik személyi kör esetén is vagylagos feltételként határozza meg a büntetőjogi felelősség megállapítását, és az általa megalapozott tilalmi idő mindaddig tart, amíg az érintett személy a bűnügyi nyilvántartásban szerepel. Mivel a próbára bocsátás esetén az érintett büntetőjogi felelősségének megállapítása nem vitatható, ennek a feltételnek és a bűnügyi nyilvántartásban szereplésnek az egyidejű teljesítése látszólag megalapozza a harmadik személyi körre előírt tilalmat.
	Az ehhez a következtetéshez vezető értelmezés tehát azon alapul, hogy a rendelet alkalmazása szempontjából egyenértékű vagylagos feltételnek tekintjük a végrehajtandó szabadságvesztésre ítélést és az össze egyéb, a büntetőjogi felelősség megállapításával járó bírósági és más hatósági döntést. Mivel azonban a büntetőjogi felelősség megállapítása magában foglalja a bűnössé nyilvánítást követő végrehajtandó szabadságvesztésre ítélést, a két feltétel egyenértékűnek tekintése értelmetlenné, mivel szükségtelenné teszi a végrehajtandó szabadságvesztésre ítélésre vonatkozó - a személyi kört szűkítő - feltételt: ebben az esetben ugyanis a vagyon elleni bűncselekmény elkövetése miatti büntetőjogi felelőség megállapítása minden esetben a tilalom beálltát vonná maga után, ha az érintett a bűnügyi nyilvántartásban szerepel.
	Bizonytalan eredményre vezet az ezzel ellentétes következtetés is: ha a két feltételt nem tekintjük egyenértékűnek, akkor csak a végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltekre terjed ki a tilalom, vagyis ebben az esetben a vagylagos feltételt kell értelmetlennek tekinteni. Az utóbbi értelmezés azonban kedvezőbb a beadványt tevőre és mindazokra, akiknek büntetőjogi felelősségét megállapították, de nem ítéltek végrehajtandó szabadságvesztésre.
	A jogbiztonság alkotmányos követelménye nyilvánvalóan nem teszi lehetővé a jogalkalmazó számára  a tetszőleges választást a két lehetséges értelmezés közül. Az alkotmány-konform értelmezéshez a rendelet alkalmazásának következményei vezetnek el: bár a rendelet alkalmazása munkajogi következményekről való döntéssel jár, ez szorosan kapcsolódik büntető anyagi és eljárási jogszabályok korábbi alkalmazásához. A büntető jogszabályok kiterjesztő értelmezésének tilalma a magyar büntetőjog nem vitatott alaptétele, amelyet a szoros tartalmi összefüggésre tekintettel a rendelet alkalmazása szempontjából is irányadónak kell tekinteni. Ennek értelmében tehát az érintettre nézve kedvezőbb értelmezést kell választani, vagyis a feltételek nem tekinthetők egyenértékűnek, azaz a harmadik személyi körre előírt tilalom eleve csak a végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltekre vonatkozhat.
	Megállapítottam ezért, hogy a Tolna Megyei Rendőr-főkapitányság a feltétel-egyenértékűségre alapozott döntéssel alkotmányos visszásságot okozott a jogbizonság követelményével összefüggésben. A döntése azonban a rendelet szövegének olyan bizonytalanságára vezethető vissza, amely csak az előzőekben leírt bonyolult értelmezéssel oldható fel. Az alkotmányos visszásság jogalkalmazói vagy jogalkotói orvoslására irányuló intézkedésemre azonban nem volt szükség. A belügyminiszter 1998. március 27-ével hatályba léptetett módosító rendelete - 18/1998. (III. 27.) BM rendelet - ugyanis a jogszabály bizonytalanságát feloldotta. A módosított rendelkezések fenntartották a tilalommal érintett három eltérő személyi kört, azonban törölték a jogszabály szövegéből a vagylagos feltételt, és a harmadik személyi kör vonatkozásában szűkítették az irányadó bűncselekmények kört is. 

Személyi kör és jogsza-bályhely
elkövetett bűncselekmény
büntető-eljárási aktus
egyéb feltétel

első
3.§ (1) a)
szándékos bűncselekmény
jogerős elítélés
mentesülés hiánya a büntetett előélethez fűződő jogkövetkez-mények alól;

második
 3.§ (1) b)
állam vagy béke elleni, háborús bűncs., a közbiztonság elleni bűncs., szándékos emberölés, emberrablás, állam- vagy szolgálati titoksértés, közösség elleni izgatás, a visszaélés kábítószerrel, pénzhamisítás, csempészet és vámorgazdaság
jogerős elítélés
a megjelölt bűncselekmények miatti szereplés a bűnügyi nyilvántartásban a kérelem elbírálásakor

harmadik
 3.§ (1) c)
lopás, sikkasztás, csalás, hűtlen kezelés, rablás, kifosztás, zsarolás, rongálás, orgazdaság
jogerős szab.-
vesztésre ítélés
 a megjelölt bűncselekmények miatt szereplés a bűnügyi nyilvántartásban a kérelem elbírálásakor

	Megállapítottam, hogy a rendelet módosításával a belügyminiszter megszüntette az alkotmányos visszássághoz vezető bizonytalanságot. A módosított rendelet megváltoztatta a tilalomhoz vezető bűncselekmények körét azok aggályos elkövetési ideje vonatkozásában is, amit a beadvány erre vonatkozó kifogása hiányában hivatalból észleltem. A rendelet eredeti szövege az alábbi volt:
12. § (2) A rendőrhatóság a 3. §-ban meghatározott követelményeket az atomenergia alkalmazása körében a rendelet hatálybalépésekor már foglalkoztatottak vonatkozásában – első alkalommal – a hatálybalépést követő 6 hónapon belül ellenőrzi.
A módosított szöveg ehhez képest a következő:
12. § (2) A rendőrhatóság a 3. §-ban meghatározott követelményeket az atomenergia alkalmazása körében a rendelet hatálybalépésekor már foglalkoztatottak vonatkozásában – első alkalommal – a hatálybalépést követő 6 hónapon belül ellenőrzi. Ezen foglalkoztatottak első, illetve folyamatos foglalkoztatásuk esetén évenkénti ellenőrzése során a 3. § (1) bekezdés b)–c) pontjában meghatározott követelményeket kizárólag az e rendelet hatálybalépése után elkövetett bűncselekmények miatt nyilvántartásba került adatok tekintetében vizsgálja.
A rendelet eredeti szövege szintén az előbbiekben kifejtett okból volt kifogásolható: a bűncselekmény elkövetéséhez csak olyan jogkövetkezmény fűzhető, amelyet a jogalkotó előre meghatározott (nulla poena sine lege). A rendeletben a korábbi bűncselekmény miatti elítéléshez fűződő tilalom olyan munkajogi következmény, amely tartalmában szoros hasonlóságot mutat a Büntető Törvénykönyvben meghatározott (38. § (2) bekezdés 2.) foglalkozástól eltiltás mellékbüntetéssel. Megállapítottam, ezért, hogy az eredeti szövegre alapozott  rendőrségi határozat a jogbiztonság megsértése miatt ebben a vonatkozásában is alkotmányos visszásságot okozott, amely azonban a rendelet módosításával orvoslást nyert.

Budapest, 1998. augusztus 4.

Dr. Polt Péter