OBH 236/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1998. január 14-én a Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás eljárása során a határidő számítással kapcsolatos gyakorlatot valamint a pótdíj összegét és ezzel összefüggésben a határidő számítása ellen benyújtott fellebbezésének elintézését sérelmezve fordult az Országgyűlési biztosok Hivatalához.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-a  alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2.§ (1) bekezdése) sérelmének alapos gyanúja miatt indítottam vizsgálatot.
A vizsgálat során tájékoztatást kértem Budapest főváros főjegyzőjétől, aki a kért információkat a rendelkezésemre bocsátotta.

A megállapított tényállás

A panaszos 1997. szeptember 4-én, pénteken Budapesten, az V. kerületi Zrínyi utcában délután 17 óra körül személygépkocsijával a megengedett időt húsz perccel túllépve parkolt. A közterület-felügyelő ezért egy piros "büntető-cédulát" helyezett el az autón. A panaszos a felszólítás értelmében három lehetőség közül választhatott: A pótdíj mértéke a befizetés időpontjától függően eltérő lehetett. Ha a várakozási díjkülönbözeten felül fizetendő pótdíjat  a helyszínen megfizette volna, akkor a pótdíj mértéke az alapdíj ötszöröse lett volna. Három munkanapon belüli befizetés esetén a pótdíj mértéke az alapdíj tízszerese, míg három munkanapon túl, de harminc munkanapon belül befizetett pótdíj mértéke az alapdíj huszonötszöröse volt.  
A panaszos megállapította, hogy nincs nála elegendő aprópénz, az ügyfélfogadási idő ugyanakkor már véget ért, ráadásul este még egyéb elfoglaltságai miatt amúgy sem tudta volna befizetni a Társulás által meghatározott összeget, úgy döntött, hogy három napon belül fizeti be a pótdíjat. 1997. szeptember 9-én, hétfőn a Társulás Károly körúti irodájában azonban azt az információt kapta, hogy a három napos határidőbe az "elkövetés" napja is beszámít. A panaszos befizette  a pótdíjat, de 1997. szeptember 18-án levélben kérte a Parkolási Társulástól a ténylegesen kifizetett és a szerinte jogszerűen fizetendő összeg közötti különbözet visszatérítését. Válaszlevelében az ügyfélszolgálat vezetője arról tájékoztatta, hogy "minden hivatalos fizetési kötelezettség megállapításánál a kézhezvételtől számít a határidő betartása. Jelen esetben Ön a fizetési felszólítást szeptember 4-én vette kézhez. Tehát a három munkanapon belüli befizetéseket 4-én, 5-én, és 8-án eszközölhette volna. Fentiek alapján a befizetett pótdíj összegéből visszautalni nem tudok."       

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

A határidő számítása

39. § (1) A napokban megállapított határidőbe a közlés, a kézbesítés, a hirdetmény kifüggesztésének és levételének napja, valamint a szakhatóság eljárásának időtartama (21. §) nem számít be.
(2) Ha a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a közigazgatási szervnél a munka szünetel, a határidő a legközelebbi munkanapon jár le.
(3) A postán küldött beadvány előterjesztési ideje a postára adás napja.
(4) A határidőt kétség esetén megtartottnak kell tekinteni.

1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről, a végrehajtására kiadott 30/1988. (IV. 21.) MT rendelettel egységes szerkezetben ( az 1997. VII. 3. és 1997. XII. 15. közötti állapot )

Tv. 3. § (1) A közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni; a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki igénybe veheti. Jogszabály gyalogosok és járművek közlekedését egyes közutakon korlátozhatja vagy kizárhatja.
Tv. 5. § (1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles
a) a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megtartani;
Tv. 15. § (1) A Kormány az általa meghatározott közúti járművek közlekedését a közút kezelőjének hozzájárulásához és díj fizetéséhez kötheti (útvonalengedély díj).
(2) Közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el.
Vhr. 8. § (1) A közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter által megállapított össztömeg-, tengelyterhelés- vagy mérethatárokat meghaladó és a lánctalpas jármű a közúti forgalomban csak a közút kezelőjének hozzájárulásával vehet részt. A hozzájárulásban a közút kezelője feltételeket írhat elő. Veszélyes árut szállító jármű közúti közlekedéséhez engedély szükséges. 
(2) Az össztömeg- vagy tengelyterhelés-határokat meghaladó jármű üzemben tartója a közút használatáért díjat köteles fizetni.
(3) Ha a (2) bekezdésben megjelölt jármű hozzájárulás nélkül vagy a hozzájárulásban foglalt feltételektől eltérő módon vesz részt a forgalomban, a közlekedési hatóság a jármű üzemben tartóját a használati díj tízszereséig terjedő pótdíj megfizetésére kötelezheti.
(4) A kezelői hozzájárulás eljárási szabályait, a díj összegét, valamint a díj és pótdíj fizetésének módját a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter állapítja meg.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről

Fogalommeghatározások

2. § E törvény alkalmazásában:
11. Helyi közút: az út és műtárgyai, valamint tartozékai a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 47. § h), j) és k) pontjai szerint.
12. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK TÁRSULÁSAI

41. § (1) A települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulásnak a 42-44. §-ban foglaltakon kívül más formái is lehetnek. A központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését.
(2) A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait.
(3) Törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja.
(4) A települési önkormányzatok képviselő-testületei között a társulások működése során felmerülő vitás kérdésekben a bíróság dönt. A társuló képviselő-testületek megállapodhatnak abban, hogy a vitás kérdésben bármelyik képviselő-testület kérheti a megállapodásban megjelölt önkormányzati érdekszövetség által felkért tagokból álló egyeztető bizottság állásfoglalását, továbbá abban, hogy a kereset benyújtása előtt a képviselő-testület kéri az egyeztető bizottság állásfoglalását.

38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet Budapest Főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról

28.§ (1) A várakozási díj a parkolóautomatával, várakozást ellenőrző órával (parkolóórával), illetve parkolójeggyel működtetett várakozóhelyeken a várakozás megkezdésekor fizetendő.
(2) Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem fizették ki, vagy a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor kifizették ugyan, azonban a kifizetett díj alapján jogosult várakozási időt túllépték, a várakozási díjkülönbözetet utólag meg kell fizetni.
(3) Mind az előzetes fizetési kötelezettség elmulasztása, mind az időtúllépés esetén a várakozási díjkülönbözeten felül pótdíjat is kell fizetni.
(4) A várakozási díjkülönbözet mértéke az adott területen érvényes egyórai várakozási díj (alapdíj). A díjkülönbözeten felül fizetendő pótdíj mértéke:
- a három munkanapon belül befizetett pótdíj mértéke az alapdíj tízszerese,
- három munkanapon túl befizetett pótdíj mértéke az alapdíj huszonötszöröse,
- aznap, üzemidőben történő pótdíjbefizetés esetén a csökkentett pótdíj mértéke az alapdíj ötszöröse.
(5) Ha a (4) bekezdésben megállapított díjkülönbözetet és pótdíjat az esedékességet követő harminc naptári napon belül nem fizették meg, az polgári peres úton behajtásra kerül.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során elsőként a "pótdíj" jogi jellegének meghatározására volt szükség, enélkül ugyanis sem az országgyűlési biztos hatáskörére vonatkozó szabályok alkalmazhatósága, sem az ügy érdeme nem volt megítélhető. 
A pótdíj alkalmazásának alapjául szolgáló viszony jogi minősítésénél az 31/1996. (VII. 3.) AB határozat indoklásában foglaltakból indultam ki: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gépjármű közterületen való várakozása, a parkolás tartalmában sem tekinthető területbérleti jogviszonynak, hanem a közterület közlekedési célú használatának minősül.”
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. §-a a következő rendelkezést tartalmazza: „A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen (...) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait” Az önkormányzati törvény idézett rendelkezése közhatalom gyakorlására jogosítja a képviselőtestületet. Ezen szabályok végrehajtása illetve betartatása is közhatalmi feladat, melynek során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. a határidők számítására vonatkozóan egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz. A napokban megállapított határidőkbe a közlés napja nem számít be. Ilyenkor  a határidő első napja a közlést, kézbesítést követő nap. Az Áe. 39.§ -ában foglalt rendelkezés   alkalmazásánál a következőkből kell kiindulni: a közlés napjának határidőbe való beszámítását azért kell kizárni, mert a közlés tényleges időpontja esetleges, vagyis a nap azonosításán túl órára vagy percre pontosan nem megállapítható, így az esetleges „töredéknap” beszámításának kizárása csak az Áe. által meghatározott szabály alkalmazásával lehetséges. A közlés napjának beszámítása esetén teljességgel kiszámíthatatlan körülményektől függene az, hogy a cselekmény megtételére köteles szerv vagy személy számára ténylegesen mennyi idő állt rendelkezésre. 
A fenti értelmezéshez, - vagyis ahhoz, hogy a közlés napja a határidőbe nem számít be - az Áe. felhívása nélkül is el lehet jutni. A pótdíj kiszabásának alapjául szolgáló önkormányzati rendeletnek a cselekmény elbírálásakor hatályos szövege szerint ugyanis „a helyszínen befizetett pótdíj mértéke az alapdíj ötszöröse”. A közlés napjának határidőbe való beszámítása esetén a közlés napján történő befizetés kétszeres és kétféle elbírálás alá esne.
Az eljárásjogi rendelkezések szempontjából csak a teljes napok számítanak. Különös jelentősége van ezen szabálynak azokban az esetekben, amikor valamely határidő elmulasztásához a jogszabály súlyos - példányul anyagi jellegű - szankciókat rendel. Az ilyen határidők kezdő és befejező időpontja nem lehet esetleges, annak precízen meghatározhatónak kell lennie.
A határidők számítására vonatkozó szabályok betartásának különös jelentősége van a jogkövetkezmények kiszámíthatósága és így a jogkövető magatartás szempontjából. Az anyagi jellegű közhatalmi beavatkozások megalapozottsága nélkül azok könnyen válhatnak önkényessé és ellenőrizhetetlenné. A vizsgált esetben az eljárási jellegű szabály meghatározott értelmezése eltérő, mégpedig a panaszosra nézve hátrányosabb anyagi jogi jogkövetkezményekkel járt. A jogszabályi rendelkezés megalapozatlanná tette az anyagi jogi joghátrány alkalmazását és ezzel alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jogbiztonsággal összefüggésben.

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-ában biztosított jogkörömmel élve felkérem a Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás elnökét, hogy intézkedjen a ténylegesen kifizetett és a határidő jogszabályoknak megfelelő számítása mellet fizetendő összeg különbözetének visszafizetéséről. 

Budapest, 1999. július 28.

Gönczöl Katalin