OBH 123/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kelemen László

Az eljárás megindítása

A panaszos kifogásolja, hogy a katonai felsőoktatási intézmények ösztöndíjas hallgatóitól 1997. őszén az intézmények bevonták a katonai igazolványukat, aminek következtében az érintettek tényleges katonai mivoltukat nem tudják igazolni, és nem élhetnek az ebből eredő jogokkal és kedvezményekkel. A panaszost az intézkedés levelének megfogalmazásából kitűnően közvetlenül nem érinthette, ezért panasz benyújtására az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint nem jogosult. Fennállnak azonban a vizsgálat megindításának az ugyane § (2) bekezdésében foglalt feltételei, melyekre figyelemmel az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam, és a vizsgálatot célszerűségből részben a panasszal nem érintett körre is kiterjesztettem. Az ügy érinti a jogállamiság részét képező jogbiztonságot és a szociális gondoskodáshoz való jogot, valamint a jogegyenlőséget [Alkotmány 2. § (1), 17. §, 70/A. §]. Kikértem a Honvédelmi, valamint a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium állásfoglalását is.  

A megállapított tényállás

A HM közigazgatási államtitkára kérdésemre válaszolva megerősítette az igazolványok bevonásának tényét. Közölte, hogy ezeket az igazolványokat tulajdonosaiknak csak a katonai felsőoktatási intézmények vezetőinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról szóló 1996. évi XLV. törvény (Hft.) 29. §-ában említett időszakokban, azaz a katonai kiképzés és a szakmai gyakorlatok idején adják ki. Az ösztöndíjas hallgatók részére új katonai igazolványokat azonban a Hft. hatályba lépése (1996. szeptember 1.) óta nem állítanak ki, minthogy annak, az államtitkár véleménye szerint, jogi alapja nincs. A vonatkozó jogszabályoknak megfelelően ugyanakkor a hallgatókat ellátták és folyamatosan ellátják diákigazolvánnyal. Az államtitkár úgy nyilatkozott, hogy a tényleges állományhoz, mint jogi tényhez önmagában joghatások nem fűződnek, az ösztöndíjas hallgatói állományba tartozást pedig a diákigazolvány elégséges módon igazolja.

A vizsgálat megállapításai

A jogszabályokat áttekintve megállapítottam, hogy katonai igazolványhoz jogszabály csak a tömegközlekedési eszközök igénybevétele esetén fűz kedvezményt a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendeletben (R.) foglaltak szerint. Ezért a vizsgálatomat a jogosultságokat és a kedvezményeket illetően csak a tekintetben folytattam, hogy megillethetik-e az e rendeletben foglalt egyes kedvezmények a katonai felsőoktatási intézmények ösztöndíjas hallgatóit, és ha igen, milyen feltétellel.  

Az R. a hadköteles (sor, tartalékos, póttartalékos) katonákat részesíti a diákokét is meghaladó mértékű utazási kedvezményben. Így a hadköteles katona ingyenesen veheti igénybe a helyi tömegközlekedési eszközöket, míg a felsőoktatási intézmények nappali tagozatos hallgatói csak 67,5 %-os kedvezménnyel váltható bérletre jogosultak. A vasúti és a távolsági autóbusz-közlekedésben a szabadságra és eltávozásra utazó hadköteles katonákat ingyenesség (évi 4, nős katona esetében 18 alkalommal), illetőleg 90 %-os kedvezmény illeti meg. A hallgatók az intézménybe való bejáráshoz válthatnak átlagosan 86-90 %-os kedvezménnyel havijegyet, egyébként 67,5 %-os kedvezményre jogosultak. A katonai felsőoktatási intézmények az általános szabályok szerint diákigazolvánnyal ellátott ösztöndíjas hallgatóit az R. alapján megilletik a hallgatóknak általában járó utazási kedvezmények. Egyetértek a HM államtitkárával abban, hogy a hatályos szabályozás szerint az ösztöndíjas hallgatók a korábbi quasi sorkatonai státuszból sui generis hallgatói státuszba kerültek, ennek megfelelően általában nem a sorkatonákat, hanem a diákokat megillető kedvezményre tarthatnak igényt. Ebben az összefüggésben a katonai felsőoktatási intézmények azon intézkedése, mellyel a katonai igazolványokat bevonták, elfogadható, mert a visszaéléseket, a jogszabály alapján nem járó utazási kedvezmények igénybevételének lehetőségét szüntette meg.

Helyes ugyanakkor az az eljárás is, mely szerint a Hft. - a HM közigazgatási államtitkára által is hivatkozott - 29. §-ában meghatározott időszakban az érintett hallgatóknak visszaadják a katonai igazolványokat, minthogy a szóban forgó rendelkezés szerint "[a] katonai felsőoktatási intézmény ösztöndíjas hallgatójának jogaira és kötelességeire a katonai kiképzés és a szakmai gyakorlat ideje alatt az általa ellátott beosztásnak a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIV. törvény (a továbbiakban: Hkt.) szerinti szabályai az irányadók ..." A Hkt. 68. §-a úgy rendelkezik, hogy a hadköteles katona "jogszabályban meghatározott ingyenes utazásra, valamint 90 %-os utazási kedvezményre jogosult." A Hft. 29. §-ából az következik, hogy a vizsgált időszakban, de csak is akkor, ezek az R-ben részletezett utazási kedvezmények megilletik az ösztöndíjas hallgatókat is. Az R. jelenlegi szabályozása alapján a hadköteles katonákat megillető utazási kedvezményre való jogosultság igazolásának egyetlen módja a katonai igazolvány és a körletelhagyási engedély felmutatása. Ezt erősítette meg a KHVM államtitkárának nyilatkozata is: A MÁV Rt. Személyszállítási Főosztálya - egyes utaspanaszokat követően kiadott - az MH Katonai Közlekedési Központjával egyeztetett belső utasítása szerint "a katonai főiskolai hallgató akkor jogosult a 90 %-os 'Sorkatonák utazási kedvezmény' igénybevételére, ha rendelkezik körletelhagyási engedéllyel és katonai igazolvánnyal. Ha részére az alakulat ezeket az okmányokat kiadta, a vasút az egyéb feltételek meglétét nem vizsgálja." (Gy. 312-33/1998.)

Az előzőekre tekintettel problematikusnak tűnt, hogy az 1996. óta felvett ösztöndíjas hallgatók részére nem állítanak ki katonai igazolványt, mert ennek hiányában ezek a hallgatók nem tudják igénybevenni az előzőek szerint őket a gyakorlatok és a kiképzés idején megillető többletkedvezményeket. Ellentmondásosnak tartottam a HM-nek azt a gyakorlatát, mely szerint a bevont igazolványokat a Hft. 29. §-ára hivatkozva még visszaadják, és így lehetővé teszik a többlet utazási kedvezmények igénybevételét, ugyane törvényi helyet azonban hasonló módon már nem vonatkoztatják a később felvett hallgatókra. Ennek okát a HM közigazgatási államtitkárától külön megkérdeztem. Az államtitkár részletes érvelés nélkül annak a véleményének adott hangot, hogy a Hft. hatálybalépése után felvett hallgatók katonai igazolvánnyal való ellátásának nincs jogi alapja, ezért szerinte a szóban forgó kettősség szükségszerűen áll fenn, feloldása nem indokolt.

Egyértelmű nyilvános jogszabályi rendelkezés hiányában nem tudok, illetőleg nem kívánok állást foglalni arról, hogy a katonai felsőoktatási intézmények gyakorlaton és kiképzésen levő ösztöndíjas hallgatóit el kell, vagy el lehet-e látni katonai igazolvánnyal. Az állásfoglalás azért sem szükséges, mert nem a katonai igazolvány léte vagy nem léte az alkotmányossági kérdés, hanem a törvényben biztosított utazási kedvezmény igénybevételének lehetősége, az erre irányuló törvényhozói akarat végrehajtása. A Hft. 29. §-a úgy rendelkezik, hogy a jelzett időben az ösztöndíjas hallgató jogaira az adott katonai beosztás Hkt. szerinti szabályai irányadók. A Hkt. 68. §-a pedig minden hadköteles katonai beosztásra egyaránt vonatkozóan írja elő az R. utazási kedvezményeinek alkalmazását. A végrehajtó hatalom feladata, hogy az ehhez szükséges technikai feltételeket megteremtse, így különösen, hogy a kedvezmények igénybevételéhez szükséges igazolás célszerű és lehetséges módját meghatározza. Ha az ösztöndíjas hallgatók esetén az igazolásra a katonai igazolvány nem alkalmas, akkor arra más módot kell találni; a törvény alapján járó utazási kedvezményből nem lehet az érintetteket kirekeszteni olyan alapon, hogy a jelenlegi kormányrendelet igazolási rendszerébe ők nem illeszthetők be.

Megállapítom, hogy a katonai felsőoktatási intézmények gyakorlaton vagy kiképzésen levő ösztöndíjas hallgatói részére a sorkatonákkal azonos utazási kedvezmények biztosítása a szociális jogok szempontjából nem alkotmányos követelmény. A jogalkotó a szociális helyzetet kellően figyelembe véve mérlegelt, amikor az általános hallgatói kedvezményeket megállapította, így a sorkatonai kedvezmények alkalmazásának elmaradása nem sérti a rászorultakról való gondoskodás jogát. Alkotmányosan elegendő lenne, ha az érintett hallgatók is csupán a hallgatókat általában megillető kedvezményekre lennének jogosultak, minthogy szociális helyzetük összességében inkább azonosítható a más felsőoktatási intézmények hallgatóiéval, mint a sorkatonákéval. Mindaddig azonban, amíg a jogalkotó a szóban forgó időszakban az érintett hallgatóknak generálisan sorkatonai státuszt biztosít, azaz a sorkatonákat terhelő kötelezettségeket rója rájuk, addig a jogosultságok tekintetében sem lehet ettől a szabályzástól eltérni. Ha a gyakorlaton vagy kiképzésen levő hallgató nem veheti igénybe a sorkatonai kedvezményeket, miközben a többi, jogilag azonos státuszú személy (a tényleges sorkatonák) igen, addig a fennálló helyzet a jogegyenlőség sérelmeként, azaz hátrányos megkülönböztetésként értékelhető, így e vonatkozásban megállapítható a visszásság. 

Egy jogállamban a törvények betartása alapvető követelmény, amit a polgárok jogosan várnak el. A végrehajtó hatalom feladata az ehhez szükséges feltételek megteremtése. A Honvédelmi Minisztérium azzal, hogy a katonai igazolvány kiadásának lehetetlenségére hivatkozik, alkotmányos feladatát nem teljesíti kielégítően, minthogy lehetett volna találni olyan megoldásokat, amelyek a katonai igazolvány nélkül is lehetővé tették volna a kedvezményre való jogosultság megfelelő igazolását, a Hft. megalkotása (1996.) óta pedig erre elegendő idő is állt rendelkezésre. A Hft. 29. §-a és a Hkt. 68. §-a az érintett körben való végrehajtásának elmaradása az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság, és azon belül a jogbiztonság sérelmét is eredményezte. 

A helyzet megoldására a következő lehetőségek állnak rendelkezésre:

A Honvédelmi Minisztérium további megfontolás után mégis intézkedik az 1996. óta felvett ösztöndíjas hallgatók katonai igazolvánnyal való ellátására, és annak a katonai kiképzés és a szakmai gyakorlat idejére történő kiadására.

Az érintett minisztériumok a katonai igazolvány helyett más igazolási módszert találnak. Ez esetben valószínűleg elkerülhetetlen az R. megfelelő módosítása.

Módosítják a Hft. 29. §-át, amely olyan eredményre is vezethet, hogy az ösztöndíjas hallgatók a szóban forgó időszakban sem lennének jogosultak a sorkatonákat megillető utazási kedvezményekre. (Ha módosítani kívánnák is a törvényt, az átmeneti időre is szükséges az előző pontokban említett valamelyik megoldás alkalmazása.)

Önmagában a miatt nem állapítható meg alkotmányos visszásság, hogy a katonai felsőoktatási intézmények ösztöndíjas hallgatói igazolvánnyal nem tudják igazolni a tényleges állományhoz tartozásukat. A HM közigazgatási államtitkára szerint e jogi ténynek önmagában nincs joghatása. Ebből az következik, hogy a tényleges állomány igazolása nem feltétlenül szükséges. A panaszos sem jelölte meg, hogy milyen hátrányt okoz az igazolhatóság hiánya, ezért ezt a kérdést részletesen nem vizsgáltam. Ha mégis lenne olyan helyzet, amikor a katonai státusz igazolása külső szerv felé szükséges, azt a felsőoktatási intézmény, illetőleg a hadkiegészítő parancsnokság a hallgató kérésére egyedileg tudná igazolni.   

Összefoglalva megállapítható, hogy a panasszal érintett ügyben alkotmányos visszásság nem történt, az ösztöndíjas hallgatóktól a katonai igazolványok bevonása a visszaélések megakadályozását, a kedvezmények jogosulatlan igénybevételét célozta, és ezzel igazolható. A bevont igazolványokat arra az időszakra kiadják, amikor a hallgatók az általa biztosított utazási kedvezményekre átmenetileg jogosulttá válnak. Visszás viszont az a helyzet, hogy mivel a Hft. hatálybalépése óta nem állítanak ki a hallgatók részére új katonai igazolványokat,  ez gyakorlatilag kizárja a bizonyos időszakokra őket megillető kedvezmények igénybevételét. A visszásság súlyának megállapítása érdekében a HM-től adatot kértem az ösztöndíjas hallgatók szakmai gyakorlatára vonatkozóan. Annak összes időtartama a négy éves tanulmányi idő alatt szakonként 8-33 hét. Ebből következtetve a visszásság nem kirívóan súlyos, tekintve azt is, hogy a gyakorlatok idején a hallgatók feltehetően kevesebbet utaznak. Ennek ellenére indokoltnak tartom az ügyben ajánlás tételét. 

Ajánlás

Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján a honvédelmi miniszternél a következőt kezdeményezem.

A közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter bevonásával vizsgálja meg, hogy a katonai felsőoktatási intézmények katonai igazolvánnyal jelenleg el nem látott, katonai kiképzésüket vagy szakmai gyakorlatukat töltő ösztöndíjas hallgatóit a Hft. 29 §-ára figyelemmel a Hkt. 68.  §-a alapján megillető utazási kedvezmények igénybevételét milyen igazolási módszerrel lehetne lehetővé tenni, valamint, hogy a megállapításokra is figyelemmel az ügyben milyen átmeneti, illetve tartós megoldást lehetne találni. 

Kérem a honvédelmi minisztert, hogy ajánlásom elfogadásáról és megtett, avagy tervezett intézkedéseiről 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 1999. október 12.

Dr. Polt Péter