OBH 111/1998
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Bakos Anita

A vizsgálat megindítása
	A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában kifogásolja, hogy az OEP megszüntette az Élet Alapítvány keretében működő Budapest Lelki Elsősegély Telefonszolgálat finanszírozását. A Budapesti Lelki Elsősegély Telefonszolgálat 1973 óta működik. Feladata az öngyilkosságmegelőzés, krízisintervenció, mentálhigéniás prevenció. 1998. január 1-vel az Egészségbiztosítási Pénztár megszüntette a szolgálat finanszírozását azzal az indokkal, hogy a végzett tevékenység a jelenleg érvényes finanszírozási rendszerbe nem illeszthető bele. A Matáv adna ugyan ingyen hívható telefonvonalat, de a működési költségek fedezésére nem tudnak máshonnan pénzt szerezni.
	Mivel az ügyben felmerült az Alkotmány 70/D. §-ban foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének a gyanúja, megindítottam a vizsgálatot. 

Az érintett alkotmányos jog
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

Alkalmazandó jogszabályok

Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény

79. § A betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló ellátások (a továbbiakban: megelőző ellátások) feladata
[...]
bc) a mentálhigiénés megelőzésre és gondozásra,

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény

Családsegítés
64. § A családsegítő szolgáltatás célja a települési önkormányzat működési területén élő szociális és mentálhigiénés problémák miatt veszélyeztetett, illetve krízishelyzetbe került személyek, családok életvezetési képességének megőrzése, az ilyen helyzethez vezető okok megelőzése, valamint a krízishelyzet megszüntetésének elősegítése.
65. § (1) A települési önkormányzat a családsegítő szolgáltatás (2)-(4) bekezdésben megjelölt feladatait családsegítő szolgálat működtetésével, vagy más személyes gondoskodást nyújtó intézmény keretében annak önálló szakmai egységeként, illetve a külön jogszabályban meghatározott képesítési előírásoknak megfelelő személy foglalkoztatásával látja el (a továbbiakban együtt: családsegítő szolgálat).
(2) A családsegítő szolgálat a megelőző tevékenységek körében
a) figyelemmel kíséri a lakosság szociális és mentálhigiénés helyzetét, feltárja a nagyszámban előforduló, az egyén és család életében jelentkező probléma okait és jelzi azokat az illetékes hatóság vagy szolgáltatást nyújtó szerv felé;
b) veszélyeztetettséget és krízishelyzetet észlelő és jelző rendszert működtet, ennek keretében elősegíti különösen az egészségügyi szolgáltatók, oktatási intézmények, a gyermekjóléti szolgálat, a gondozási központ, valamint a társadalmi szervezetek, egyházak és magánszemélyek részvételét a megelőzésben.
(3) A családsegítő szolgálat az egyének és a családok életvezetési képességének megőrzése, valamint az egyén és a család életében jelentkező probléma megszüntetése érdekében
a) tájékoztatást ad a szociális, a családtámogatási és a társadalombiztosítási ellátások formáiról, az ellátáshoz való hozzájutás módjáról;
b) szociális, életvezetési és mentálhigiénés tanácsadást nyújt;
c) segítséget nyújt az egyénnek a szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi ügyek vitelében;
d) meghallgatja az egyén, család panaszát és lehetőség szerint intézkedik annak orvoslása érdekében;
e) családgondozással elősegíti a családban jelentkező krízis, működési zavarok, illetve konfliktusok megoldását;
f) ellátja a 37/C. §-ban megjelölt együttműködési kötelezettségből fakadó feladatokat.
(4) A családsegítő szolgálat egyéb feladatai:
a) elősegíti és ösztönzi a humán jellegű civil kezdeményezéseket;
b) kezdeményezi a települési önkormányzatnál
ba) az önkormányzat kötelező feladatának nem minősülő ellátás, szolgáltatás helyben történő megszervezését,
bb) új szociális ellátások bevezetését,
bc) egyes szociálisan rászorult csoportok, személyek e törvényben meghatározott vagy más speciális ellátását.
(5) A családsegítő szolgálat a (3) bekezdés d)-e) pontjaiban meghatározott tevékenységét az egyénre, családra vonatkozóan elkészített gondozási terv alapján, személyes kapcsolat keretében végzi.
 (6) A családsegítő szolgálat az egyén és család számára nyújtott szolgáltatása térítésmentes.
(7) A családsegítő szolgálat együttműködik a (2) bekezdés b) pontjában meghatározott intézményekkel, személyekkel, összehangolja tevékenységüket a jelzett probléma megoldása érdekében.
(8) Családsegítő szolgálatot egyházi fenntartó is működtethet.

A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól 1997. évi LXXXIII. törvény egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló  217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelettel

Ebtv. 30. § (1) Az OEP a egészségügyi szolgáltatások nyújtására - a külön jogszabályban a tárgyévre meghatározott területi finanszírozási normák szerint megkötött kapacitáslekötési megállapodások alapján - finanszírozási szerződést köt az adott szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedéllyel és felelősségbiztosítással rendelkező egészségügyi szolgáltatóval.

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai

1. Előzmények
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az öngyilkosságot megkísérlő személyek emberi és állampolgári jogai érvényesüléséről szóló 1997-es jelentésben ajánlásként szerepelt, hogy a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter vizsgálja meg a lelki segély telefonszolgálatok részére országosan ingyenesen hívható telefonvonalak biztosításának lehetőségét.  
	A miniszter az országgyűlési biztossal levélben hosszas párbeszédet folytatott a lehetséges megoldásokról. Mivel nem sikerült az álláspontokat közelíteni, a miniszter elutasította az ajánlást. Ezért az országgyűlési biztos az öngyilkosságot megkísérlő személyek emberi és állampolgári jogai érvényesüléséről szóló 1999-es kiegészítő jelentésben megismételte az ajánlást. A miniszter válaszlevelében ismételten kifejtette álláspontját, hogy a lelkisegélyszolgálatok számára megoldást a "112" segélyhívó bevezetése hozhat. 
	Ezért megkerestem a "112"-es segélyhívó szolgálat létrehozásával kapcsolatos előkészítési munkával foglalkozó miniszteri biztost, hogy tájékoztasson a „112” egységes segélyhívó rendszer és a lelkisegély szolgálatok közötti együttműködés lehetőségeiről. A miniszteri biztos válaszában ígéretet tett arra, hogy megvizsgálják a kérdést és az eredményéről tájékoztatnak. A miniszteri biztos továbbá kifejtette, hogy a rendszer kialakítása során arra törekednek, hogy a segélykérő azonnal megfelelő tájékoztatásban részesüljön. Ennek érdekében az ügyeleti feladatokat ellátó állományt felkészítik a mentális problémák miatt segítségre szorulók hívásának a fogadására. Továbbá, megvizsgálják az ügyeleti központ és a budapesti lelkisegély szolgálatok közötti közvetlen összeköttetés létesítésének a lehetőségét is.

2. A megállapított tényállás 
	1998. januárjában megindítottam a vizsgálatot és egyidejűleg tájékoztatást kértem az alapítvány vezetőjétől arról, hogy eddig hogyan történt a lelkisegély telefonszolgálat finanszírozása, mi a jelenlegi gyakorlat, és mi az ő finanszírozással kapcsolatos álláspontja.
	Válaszlevelében az alapítvány elnöke a következőkről tájékoztatott: 1993. június 21-én az OEP 1998. december 31-ig szóló finanszírozási szerződést kötött az alapítvánnyal. A szerződés konkrét összegről rendelkezett (évi 6.891.000 Ft.), s az évek során az OEP keret egyre kisebb hányadát fedezte a tényleges kiadásoknak, 1996-ban mintegy 70%-át. A hiányzó részt az alapítvány teremtette elő, más elsősorban pályázati forrásokból. 1996. december 1-én az OEP bejelentette egyoldalú szerződés módosítási szándékát, majd 1996. december 31-én a szerződést korlátozó záradékkal látta el, amely szerint ennek hatálya 1997. február 28-án lejár. 1997 december 28-án berendelte a szolgálat vezetőjét és egy 1997. december 31-ig szóló szerződést írtak alá azzal, hogy ez alapul szolgálhat a meghosszabbításra is. Meghosszabbítás nem történt, ezért 1998. január 1-től a szolgálat támogatás nélkül maradt, működése kérdésessé vált. 
	A finanszírozás megszüntetését az OEP azzal indokolta, hogy a lelki elsősegély telefonszolgálat nem illeszthető be a hagyományos finanszírozási struktúrába.
	Levelében az alapítvány elnöke javaslatot tett arra, hogy az egészségügyi és a szociális ellátások közé hová illeszthető be a lelkisegély telefonszolgálatok finanszírozása. Véleménye szerint az új egészségügyi törvény 79. § bc) pontja alapján, amely az egészségügyi ellátás feladatkörébe sorolja a mentálhigénés megelőzést és gondozást, elsősorban az OEP feladata a lelkisegély telefonszolgálatok finanszírozása. Alternatívaként a lelkisegélyszolgálatok működésének finaszírozása történhet a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény alapján a szociális ellátás részét képező mentálhigénés programokon keresztül is, az öngyilkosság megelőzés rendszerének kiépítéseként. Továbbá, megoldást nyújthat a szociális gondozás kiterjesztése az öngyilkosság-megelőzés, ellátás és utógondozás területeire is.

3. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre a vizsgálatra
	Az országgyűlési biztos jelen vizsgálatának tárgyát az képezte, hogy a lelkisegély szolgálatok működési költsége finanszírozásának megvonása okozott-e az állampolgárok lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogával összefüggő visszásságot.  
	Az Egészségbiztosítási Pénztár a szolgálat finanszírozását azzal az indokkal szüntette meg, hogy a végzett tevékenység a jelenleg érvényes finanszírozási rendszerbe nem illeszthető bele. Az országgyűlési biztos a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jog tartalmát konkrét panaszok tükrében értelmezi. Az értelmezés kereteit az Alkotmánybíróság e tárgyban hozott döntései adják meg. Az Alkotmánybíróság 54/1996 (XI. 30.) AB határozata alapján az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása állami feladat, amelynek keretében az állam köteles többek között az egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére. Az állam ezen kötelezettségének megvalósításakor nagy szabadságot élvez, alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem csak akkor állapítható meg, ha a szükséges minimális ellátást nem biztosítja. Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jogot is hasonlóképpen értelmezi. 
	Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. évi törvény (a továbbiakban "Etv.") 79.§ bc) pontja szerint a betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló ellátások biztosításának körében a mentálhigénés megelőzés és gondozás biztosítása is az állam feladata. A lelkisegély telefonszolgálatok valóban az egyik, ha nem a leghatékonyabb és legjobban működő szervezet a mentálhigénés megelőzés területén. Ha az öngyilkosság megelőzést nézzük egyedül, annak az egyetlen kiépített rendszerét alkotják. Tehát megállapíthatjuk, hogy az állam alkotmányos és jogszabályon alapuló kötelezettsége kiépíteni és működtetni a mentálhigénés megelőzésére és korai felismerésre szolgáló valamilyen intézményrendszert. Annak meghatározásában, hogy milyen módon tesz eleget ennek a kötelezettségének az állam nagyfokú szabadságot élvez. Az alkotmányos jogok sérelme csak akkor állapítható meg, ha ez a rendszer az alkotmányosan elfogadható minimális követelményeknek sem felel meg. A mentálhigénés megelőzésre és korai felismerésre szolgáló rendszer értékelése egy külön vizsgálat tárgy volna, amelyre az országgyűlési biztosnak nincs kapacitása.
	Tehát megállapítható, hogy az állam nagy szabadságot élvez annak meghatározásában, hogy a jogszabályban meghatározott kötelezettségeinek milyen módon tesz eleget. Ennek alkotmányos korlátja a minimális ellátás biztosítása. A továbbiakban a vizsgálat tárgyát az képezi, hogy az OEP azzal, hogy a szolgálattal kötött finanszírozási szerződést nem hosszabbította meg, okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. 
	A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól 1997. évi LXXXIII. törvény 30. § (1) bekezdése értelmében az OEP a egészségügyi szolgáltatások nyújtására - a külön jogszabályban a tárgyévre meghatározott területi finanszírozási normák szerint megkötött kapacitáslekötési megállapodások alapján - finanszírozási szerződést köt az adott szolgáltatás nyújtására jogosító működési engedéllyel és felelősségbiztosítással rendelkező egészségügyi szolgáltatóval. A finanszírozási szerződés egy sajátos szerződési forma, amely közjogi és magánjogi elemeket egyaránt tartalmaz. A finanszírozási szerződés magánjogi jellegű, hiszen a szerződés maga egy polgári jogi jogviszonyt keletkeztet, és a finanszírozási szerződésből fakadó vitás kérdésekre polgári peres út áll a felek rendelkezésére. A szerződés tartalmát tekintve azonban jelentős részben közjogi elemeket is tartalmaz, hiszen amikor az állam ilyen részletesen, jogszabályban meghatározza a szerződési feltételeket, azok tartalmáért felelősséggel tartozik. Közjogi elem továbbá ebben a jogviszonyban, hogy az egyik szerződő fél közigazgatási szerv, amely állami feladatot valósít meg azzal, hogy megrendeli a szolgáltatótól az egészségügyi szolgáltatásokat. Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vizsgálhatja a finanszírozási szerződések tartalmát a közfeladat ellátása szempontjából. Nincs hatásköre azonban annak vizsgálatára, hogy az OEP milyen egészségügyi szolgáltatókkal köt szerződést, hiszen polgári jogi jogviszonyról van szó, amelynek a legfontosabb tartalmi eleme a szerződési szabadság, tehát hogy a felek szabadon eldönthetik, hogy kívánnak-e szerződéses kapcsolatba lépni és ha igen, akkor kiválaszthatják a szerződő partnert. Természetesen ez csak akkor áll fenn, ha a szerződő fél megfelel az egészségügyi szolgáltatókra vonatkozó szigorú jogszabályi feltételeknek.

	Az állam nagy szabadságot élvez abban, hogy az egészségügyi törvényben meghatározott, a mentálhigiénés megelőzés és gondozás biztosításával kapcsolatos feladatának milyen módon tesz eleget. Továbbá, az OEP a szerződési szabadság körében kiválaszthatja, hogy ezen feladatok ellátására melyik, a jogszabályi feltételeknek megfelelő szolgáltatóval köt finanszírozási szerződést. A fentiek alapján a vizsgálat nem állapított meg a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot. Ezért ajánlással nem élek. 

	Felhívom azonban a Miniszterelnök Úr figyelmét arra, hogy az állam köteles a mentálhigiénés megelőzés és gondozás szolgáltatásáról gondoskodni és kérem fontolja meg a lelkisegély szolgálatok bevonását ennek a feladatnak az ellátásába. Ennek érdekében kérem fontolja meg működésük pénzügyi fedezetének biztosításának lehetőségét, tekintettel arra, hogy a lelkisegély szolgálatok a mentáhigiénés megelőzés egyik leghatékonyabb, már működő rendszerét alkotják.

Budapest, 2000. július 24.

Gönczöl Katalin