OBH 110/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása

	A DEÁM Alapítvány Oktatási-Nevelési Intézmény panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához az általa fenntartott óvodai és iskolai intézmény működése, valamint a reklámtörvényből adódó jogértelmezési problémájának megoldása érdekében. 
	A vizsgálat a művelődéshez való alkotmányos emberi jog sérelmének veszélye miatt indult.

A megállapított tényállás

	Panaszos beadványában előadta, hogy a Pécsi Dohánygyár az Alapítvány által fenntartott intézmények támogatását jogszabályi korlátokra való hivatkozással nem teljesítette, mivel álláspontja szerint a reklámtörvény tiltja az általuk gyártott termék esetében a gyermek- és fiatalkorúk részére vonatkozó reklámozást. 
	A beadvány másik része az Alapítvány által fenntartott intézmények működésének veszélyét részletezte és lényegében segítségkérés megfogalmazása történt a beadványban. Az intézmény igazgatója jelezte, hogy a fűtési költségeket már nem tudták fizetni, a fizetési határidő 1998. január 15-én lejárt. Tartozásuk, mintegy 320.000 forint volt, melyet legfőképpen azért nem tudtak teljesíteni, mert Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata a közoktatási megállapodásokban vállalt támogatást nem teljesítette. 
	Az ügyben 1997. április 3-án már állást foglalt a Művelődési és Közoktatási Minisztérium is.  A minisztérium megítélése szerint a közoktatási törvény nem írta és jelenleg sem írja kötelező jelleggel elő a közoktatási megállapodás megkötését egyik fel számára sem. Abban az esetben azonben, ha létrejött, a feleknek be kell tartania a törvényben előírt feltételeket. A közoktatási megállapodás alapján a nem önkormányzati intézmény fenntartója nemcsak  a közpionti költségvetésből nyújtott támogatásra vált jogosulttá. hanem a kiegészítő támogatásra is, olymódon, mintha a helyi önkormányzat a saját fenntartású mevelési-oktatási intézményét támogatná. A közoktatási törvény kérdéses időszakban hatályos rendelkezésének [4. § (6); 81. § (3) bek. e) pontja és 118. § (4) bek. b) pontja] értelmezése szerint - figyelemmel a költségvetési törvényeben foglatakra is - ez az önkormányzat részére a gyermek- illetve tanulólétszám szerint  történő támogatási kötelezettséget jelent. Megitélésük szerint törvénysértő a közoktatási megállapodás, amennyiben abban csak 50 %-os  kiegészítő támogatást  kötöttek ki, abban az esetben is, ha mindkét fél aláírta. Az Alapítvány igényérvényesítését a kiegészítő támogatás teljes összegére indokoltnak és jogszerűnek tartják, akár peren kívüli egyzség keretében, akár polgári peres eljárás útján.
	Megkeresésemben tájékoztatást kértem az önkormányzat polgármesterétől a jelenleg is érvényben lévő közoktatási megállapodás(ok) megküldésével. Nyilatkozatát kértem az 1992-től folyamatosan megkötött megállapodások alapján - az Alapítvány közlése szerint elmaradt - több mint 12 millió forint összegű támogatásról, illetve az eddig nyújtott támogatások összegéről. Kértem a polgármester segítségét az ügyre vonatkozó bármilyen javaslat lehetőségéről és minden olyan információról, mely az ügy megoldása szempontjából fontos lehet.
	A megkereséseket követően a közoktatási megállapodások megérkeztek, mind az Alapítvány, mind az Önkormányzat részéről. Az első megállapodás 1992. november 23-án kötötték meg (érvényes volt 1996. augusztus 31-ig), melyben az Alapítvány vállalta, hogy az 1992/1993-as iskolai év kezdetétől biztosítja Debrecenben állandó lakóhellyel rendelkezők óvodáskorú gyermekeinek ellátását és nevelését. Az önkormányzati feladat ellátáshoz az Alapítvány részére a mindenkori önkormányzati költségvetésben az óvodai ellátáshoz tervezett a városi átlag alapján számba vett önkormányzati támogatás 50 %-ában állapodtak meg a felek. Az 1993. december 17-én kötött (érvényes volt 1996. augusztus 31-ig) közoktatási megállapodás ugyancsak 50 %-ban határozta meg a normatívát kiegészítő. helyi támogatás mértékét.  1994. június 14-én megkötött  megállapodás (érvényes volt az óvodáskorú gyermekekre vonatkozóan 1996. augusztus 31-ig, az általános iskolai tanulók tekintetében pedig 1994/1995. tanévtől kezdődően 10 tanévre) az óvodáskorú gyermekekre az Önkormányzati helyi kiegészítés mértékét szintén 50 % mértékben állapította meg. Az 1995. október 16-ai (érvényes volt 1996. augusztus 31-ig) közoktatási megállapodás  ugyancsak 50 %-os kiegészítést tartalmazott az Önkormányzat által nyújtandó támogatás meghatározásánál. 
	A megküldött iratok között fellelhető egy első fokú bírósági ítélet, amely a felperes Alapítvány keresetét elutasítja. Az Önkormányzat a közoktatási megállapodások megküldésén túl részletezte az Alapítvánnyal fennálló kapcsolatát, melyben előadta, hogy mindenkor törekedtek a konstruktív együttműködésre. Az Alapítvány 1997. január 24-én fizetési meghagyás kibocsátását kérte a megyei bíróságtól, mivel állítása szerint közel 13 millió forint tartozása áll fenn az Önkormányzatnak az Alapítvány részére, valamint kérte ennek 1994. október 1-től esedékes járulékainak megfizetését. Az ellentmondásra tekintettel az ügy perré alakult. Valamennyi szerződés lényegében úgy rendelkezik, hogy az Önkormányzat az Alapítvány óvodáiban ellátott gyermekek után az állami normatíván felül az egyéb Önkormányzati intézményeknek juttatott támogatás 50 %-át fizeti ki. A peres eljárás mellett peren kívüli megállapodás tervezetet is eljuttatott az Alapítvány az Önkormányzathoz. Ebben a peresített összeg két részletben való teljesítését, valamint az óvodán kívül az iskola után járó összeg megfizetését kérték. Ezek együttes mértékét nem jelölték meg, de szóbeli tájékoztatás szerint ez kb. 30 millió forintot tett ki. 
	Az Önkormányzat álláspontja szerint a követelések nem megalapozottak, annak megfizetését nem vállalták. Kimutatásuk szerint az Alapítvány az Önkormányzattól 1992-től kezdődően 1996-ig összesen 7.851.418 forint támogatást, valamint 1.208.000 forint bérleti díj hozzájárulást kapott. Megillette volna még 1996, illetve 1997 évekre összesen 2.039.692 forint támogatás is, melynek kifizetését elhalasztották. Véleményük szerint ugyanis korábban túlfizetés történt, illetve az 1995. október 16-án kelt megállapodásban foglaltaktól eltérően használtak fel támogatást, így a levonásokon túl az Önkormányzatnak még 692.263 forint visszakövetelése áll fenn. Az ítélet megállapította, hogy a felperes kereseti követelése alaptalan, egyben kötelezte őt a túlfizetésként jelentkező 692.263 forint és a perköltségek megfizetésére. A bíróság ítéletében megállapította, hogy az 1992. november 23-án megkötött megállapodás idején hatályban volt 1985. évi I. törvény nem rendelkezett arról, hogy az Önkormányzatok milyen mértékben lennének kötelesek hozzájárulni az alapítványi fenntartású óvodák működéséhez. A később hatályba lépett közoktatási törvény 1996. szeptember 1-jét megelőzően hatályos szövege szerint pedig a nem állami intézmények  a közoktatási megállapodás alapján átvállalt feladatokkal arányos anyagi támogatás igénybevételére voltak jogosultak. A közoktatási rendszer működéséhez szükséges fedezet az állami költségvetés, a fenntartói hozzájárulás, a tanulók által igénybe vett szolgáltatások díja és az intézmények saját bevétele teremti meg. A törvény lehetőséget biztosit a közoktatási megállapodás tartalmának szabad meghatározására, csak bizonyos kérdések szabályozását teszi kötelezővé. Ezek között viszont nem szerepel a támogatás arányának kötelező mértéke. 
	Az Önkormányzat álláspontja szerint az általuk követett gyakorlat helyes volt, ezt a bíróság is megerősítette. A döntés ellen az Alapítvány fellebbezéssel fordult a Legfelsőbb Bírósághoz azzal, hogy álláspontja szerint az Önkormányzat ugyanolyan mértékű támogatást köteles nyújtani a nem Önkormányzati fenntartású oktatási intézmények részére, mint a saját intézményei részére.  A Legfelsőbb Bíróság 1998. május 28-ra tűzte ki a másodfokú tárgyalást. 
	Az Önkormányzat véleménye szerint  mindkét fél érdekeinek megfelelő megállapodások jöttek létre, az Önkormányzat valamennyi kötelezettségének határidőre eleget tett. Végezetül közli, hogy az Alapítvány óvodájában és iskolájában információi szerint mára csak néhány gyerek foglalkoztatása zajlik. Debrecen olyan széles óvodai, iskolai hálózattal rendelkezik, melyben ezek a gyerekek minden probléma nélkül elhelyezhetők. Az Önkormányzat 40 óvodát és 39 általános iskolát tart fenn. Amennyiben az Alapítvány nem tudja a hozzá beiratkozott gyermekek oktatását, nevelését tovább finanszírozni, az Önkormányzati intézményekben a gyerekek képzése gyorsan és egyszerűen megoldható. 
	Az Alapítvány február 24-ei érkezéssel megküldte a fűtést szolgáltató Kft. megfogalmazásában szülők részére szóló tájékoztatását, melyben jelzik, hogy a  Művelődési és Közoktatási Minisztérium helyettes államtitkára személyes kérésének megfelelően a fűtési szolgáltatás, mint kényszerintézkedés végrehajtását 1998. április 1-ig felfüggesztik, mivel reményeik szerint az Alapítvány adósságállománya ez időpontig kifizetésre kerül. Amennyiben 1998. április 1-ig az adóság kifizetése nem történik meg, úgy a fűtési- illetve melegvíz szolgáltatást megszüntetik. 
	Az Alapítvány álláspontja szerint velük az Önkormányzat súlyos törvénysértést követett és követ el, tekintettel arra, hogy közoktatási megállapodással rendelkeztek, már a közoktatási törvény módosítását megelőzően is. A törvény által kötelező módon előírt, a normatív állami támogatást kiegészítő Önkormányzati támogatást nem a törvényben meghatározott mértékben vagy éppen egyáltalán nem biztosították. A törvény (módosítás előtti) a hatályos időszakra vonatkozóan úgy rendelkezett, hogy amennyiben közoktatási megállapodás  jött létre az Önkormányzat és a fenntartó között, az Önkormányzat köteles az állami normatívát  ugyanolyan mértékben  kiegészíteni, s azt a nem Önkormányzati fenntartó  részére folyósítani, mint amilyen mértékben a saját fenntartású intézményeibe járó gyermekek után adja a kiegészítő támogatást. Ennek hivatalos megerősítő bizonyossága a már részletezett MKM Tanügyigazgatási Főosztály osztályvezetőjének állásfoglalása. Pénzügyi követelésük az óvodákra nézve 12 millió forint, valamint a kamatösszeg. Addig az időpontig amíg a pénzükhöz jutnak, a  nehéz időszakot át kell vészelniük. Az óvodákba és iskolákba járó gyermekek részben mozgássérültek, másrészt pedig olyan családok gyermekei járnak az alapítványi intézményekbe, akik ha itt nem részesülnének napi háromszori étkezésben, nagy valószínűséggel sehol sem ennének. Általános iskolai osztályaik létszáma jóval 10 alatti, mivel ezeknél a gyermekeknél, annak ellenére, hogy nem szellemi fogyatékosak, komoly értelemfejlesztést kell megvalósítani. Ez pedig csak ilyen alacsony létszám mellett lehetséges hatékonyan. A kiadások pedig éppen akkorák, mintha 40 fős osztálylétszám lenne. Az állam által biztosított normatíva nem elegendő. Fenntartásuk érdekében méginkább támogatókra szorulnak, működésük eddigi viszonylagos zavartalanságát is támogatóik tették lehetővé.

Az ügy jogszabályi háttere
1996. IX. hó 1.napjáig hatályos rendelkezések.
4. § (6) Az állam és az Önkormányzat anyagi támogatást nyújt a nem állami, illetve nem Önkormányzati nevelési-oktatási intézménynek olyan arányban, amilyen arányban ezek – e törvényben foglaltak szerinti megállapodással – állami, illetve Önkormányzati feladatot vállalnak át.

81. § (1) Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi Önkormányzat, illetve állami szerv tartja fenn
d) a fenntartó meghatározott feladata elvégzését a feladat ellátásáért felelős helyi Önkormányzattól – írásbeli megállapodással – elvállalhatja (a továbbiakban: közoktatási megállapodás). A megállapodás keretében a nevelés és oktatás a gyermek, a tanuló számára ingyenessé válik.

(3) A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a megállapodásnak tartalmaznia kell:
d) azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték;
e) a fenntartó részére a feladatellátáshoz igénybe vehető forrásokat, valamint az ehhez nyújtott kiegészítő támogatás összegét, továbbá azokat a szolgáltatásokat, amelyek a megállapodás alapján a gyermekek, tanulók, szülők részére ingyenessé válnak.

118. § (1) A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki.
(2) A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulás összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni.

(4) Költségvetési hozzájárulás jár
a) a helyi Önkormányzatoknak és az állami költségvetési szerveknek;
b) más intézményfenntartóknak, ha az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást közoktatási megállapodás keretében látják el.

Megállapította: 1996. évi LXII. törvény 62. § (1). Hatályos: 1996. IX. 1-től.
81. § (1) Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi Önkormányzat, illetve nem állami szerv tartja fenn
e) a nevelési-oktatási intézmény – a fenntartó és a feladat ellátásáért felelős helyi Önkormányzat között létrejött írásbeli megállapodás (a továbbiakban: közoktatási megállapodás) keretei között – részt vehet az e törvényben meghatározott Önkormányzati feladatok megvalósításában. A közoktatási megállapodás keretében a nevelés és oktatás a gyermekek, tanulók számára ingyenessé válik, és a megállapodás keretei között nem lehet alkalmazni a d) pontban foglaltakat. Az e törvény 86. §-ának (3) bekezdésében meghatározott feladatok ellátására a fővárosi, megyei, megyei jogú városi Önkormányzattal lehet közoktatási megállapodást kötni.
(3) A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a megállapodásnak tartalmaznia kell:
e) a fenntartó által a feladatellátáshoz igénybe vehető forrásokat, valamint az ehhez nyújtott kiegészítő támogatás összegét, továbbá azokat a szolgáltatásokat, amelyek a megállapodás alapján a gyermekek, tanulók, szülők részére ingyenessé válnak, illetőleg amelyeket térítési díjért vehetnek igénybe.

Megállapította: 1996. évi LXII. törvény 88. § (1). Hatályos: 1996. IX. 1-től.
118. § (1) A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki.
(3) A központi költségvetés az állami szervek és a helyi Önkormányzatok, valamint a nem állami, nem helyi Önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez – a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve – normatív költségvetési hozzájárulást biztosít.
(4) A helyi Önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi Önkormányzatok által a közoktatásra fordított teljes kiadások – csökkentve a felhalmozási és tőkejellegű kiadások és az intézmények működési célú bevételei, valamint a központosított előirányzatok összegével – nyolcvan százaléka. A normatív hozzájárulások összegének el kell érniük az előző évi normatív hozzájárulások összegét. A nem állami, nem helyi Önkormányzati intézményfenntartó részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulás összege nem lehet kevesebb, mint a helyi Önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.                               

A vizsgálat megállapításai

	A reklámtörvény értelmezésével kapcsolatos kérdésre már korábbiakban eljutattam válaszomat az Alapítványhoz azzal, hogy panasz e része nem érint olyan hatóságot vagy közszolgáltató szervet, amelynek döntése, vagy mulasztása vonatkozásában az országgyűlési biztos vizsgálati jogosultsággal rendelkezik.
	Az alapítványi intézmények működésével kapcsolatos vizsgálat során a beszerzett iratokból és a nyilatkozatokból megállapítottam, hogy az Önkormányzat és az Alapítvány között bírósági per van folyamatban, így az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény 29.§-ának rendelkezése alapján a közoktatási megállapodások tartalmi felülvizsgálatára nincs lehetőség. Ezen túlmenően  az Önkormányzat és az Alapítvány a több évet érintő közoktatási megállapodásait elsősorban a polgári jog szabályai szerint kötötték meg. Teljesítésük az ott rögzítettek szerint folyik. A későbbiekben felmerült, a támogatási kötelezettségből, illetve annak mértékéből adódó jogvita eldöntésére pedig  a bíróság jogosult, illetőleg a felek peren kívüli egyzsége adhat még megoldást. 
	A vizsgálat azt is megállapította, hogy az Alkotmányban garantált művelődéshez való jog nem sérült, az óvodai és iskolai oktatás a fennálló nehézségek ellenére biztosítható. Amennyiben a működés anyagi feltételeinek hiánya ezt a jövőben nem tenné lehetővé, úgy az Önkormányzat  óvodai és iskolai intézményeiben mindenkor megoldható. Tény, hogy az Alapítvány intézményeiben beiratkozott és folyamatosan itt ellátott gyermekek legfőbb  érdeke az lenne, hogy a meghirdetett oktatási programban továbbra is részt vehessenek, hiszen a hátrányos helyzetű gyermekek fejlődését ez megfelelően oldaná meg.
	Az Alapítvány és az Önkormányzat eltérően értelmezi a korábbi és a jelenleg hatályos közoktatási törvény alapján követendő eljárást, nevezetesen az Önkormányzat által nyújtandó kiegészítések százalékos mértékét, e vonatozásban azonban bírósági per van folyamatban. 	

	Jogos igénynek tartom azonban, hogy az Alapítvány által vállalt oktatási tevékenység maradéktalanul megvalósulhasson, ezért a bírósági eljárástól függetlenül, mintegy közvetítőként javasolom mindkét fél számára a kapcsolat mielőbbi felvételét és lehetőség szerint a vitás összegek újratárgyalásával a méltányos egyezség megkötését. 
	Az Alapítvány  közel hat éves működése, oktatási módszere mindenképpen elismerésre méltó, a fennálló nehéz anyagi helyzet ellenére is minden erejükkel az intézmények megtartására törekednek. Az átmeneti nehéz anyagi helyzet azonban a további működést veszélyeztetheti. A megoldás tehát az elmúlt időre szóló ésszerű egyezség megkötése lenne. A jövőre nézve a működés rendezését pedig részben az állami költségvetés által biztosított normatíva jelenti.

Budapest, 1998. március 25.
Dr. Gönczöl Katalin