OBH 9184/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban Szabó Barnabás, a Berentei Előkésztő Bizottság elnöke azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy folytasson vizsgálatot Kazincbarcika-Berente községegyestés megszüntetésével kapcsolatos ügyében.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján 1996 decemberében az ügyben vizsgálatot indítottam az önkormányzáshoz való alapjog, valamint a jogbiztonságot deklaráló alkotmányos jog sérelme okán.

A vizsgálat megindtását követően panaszos többször tájékoztatott az ügyben időközben történt fejleményekről és az előkésztő bizottság álláspontjáról.

A körülmények pontos megismerése érdekében megkerestem a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztályát.

A tényállás megállapítása

Panaszos által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a Belügyminisztérium tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg:

Kazincbarcika város képviselő-testülete községegyestés megszüntetése kérdésében - állampolgári kezdeményezés alapján - helyi népszavazást rendelt el Berente településrész területére vonatkozóan. A népszavazásra 1996. március 10-én került sor. Az érvényes népszavazáson a választójogosultak többsége a községegyestés megszüntetése mellett szavazott. A népszavazás eredményét Kazincbarcika város önkormányzatának képviselő-testülete 160/1996. (VI. 14.) határozatába foglalta. A Berente településrész önálló községgé alaktására irányuló kezdeményezés és annak mellékletei - a közigazgatási hivatal útján - 1996 szeptemberében érkeztek meg a Belügyminisztériumba.

A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei TÁKISZ több alkalommal végzett számtásokat annak megállaptása érdekében, hogy az új község alaktása nyomán pótlólagos költségvetési támogatásra szorulna-e akár az új, akár a "megmaradó" település. A TÁKISZ végső megállaptása szerint 1997. évben Kazincbarcika város 21 229 eFt kiegésztő költségvetési támogatásra szorult volna, ezért a Belügyminisztérium - a törvényi feltételek hiányában - nem késztett előterjesztést a köztársasági elnök részére Berente önálló községgé nyilvántása érdekében. Erről a Belügyminisztérium 1997 májusában tájékoztatta a Berentei Előkésztő Bizottságot.

A TÁKISZ számtásait és a Belügyminisztérium abból levont következtetéseit a Berentei Előkésztő Bizottság 1997. június 16-án kelt, a Belügyminisztérium önkormányzati helyettes államtitkárának cmzett levelében elfogadta, s egyúttal a vagyoni kérdések tárgyalásos megoldását javasolta Kazincbarcika város képviselő-testülete részére. Ajánlatának lényege az volt, hogy kötelezettséget vállalt volna Berente önálló községgé válása következtében Kazincbarcika költségvetésében keletkező hiány finanszrozására. A tárgyalás eredménytelenségét követően 1997 júliusában az Előkésztő Bizottság alkotmánybrósági eljárást és számvevőszéki vizsgálatot kezdeményezett.

Az Alkotmánybíróság 15/1998. (V. 8.) AB határozatában megállapította: „a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére.” Ezzel egyidejűleg 1998. december 31. napjával megsemmisítette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 52. § (1) bekezdésének második mondatát.

1997 novemberében a Berentei Előkésztő Bizottság a kérdés megoldása érdekében javasolta, hogy a két település határvonalát mégse a községegyestést megelőző állapot szerint állaptsák meg, hanem oly módon, hogy Kazincbarcika város megfelelő bevételhez juthasson és ne szoruljon pótlólagos költségvetési támogatásra.

A két érintett önkormányzat képviselő-testülete között a mai napig sem született megállapodás a területi-vagyoni kérdésekben.

Jogszabályi háttér

1990. évi LXV. törvény
a helyi önkormányzatokról 

8. § (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

46. § (1) A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben:
a)	a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése,
b)	új község alakításának kezdeményezése,
 (2) Az (1) bekezdés a)–c) pontjában foglalt esetekben a helyi népszavazásban az érintett településrész, község választópolgárai vehetnek részt.

52. § (1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Új község alakításának feltétele, hogy a működés pénzügyi feltételei mind a megmaradó, mind az új község esetében pótlólagos támogatás nélkül rendelkezésre álljanak.
(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez – az előkészítő bizottság felkérésére – a megyei közigazgatási hivatal vezetője vagy más szerv szakmai segítséget adhat.
(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.
(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani.

53. § Községegyestés megszüntetésének a kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárással történhet. Községegyestés megszüntetése esetén - eltérő megállapodás hiányában - a községek területe azonos a községegyestést megelőző területükkel.

94. § A köztársasági elnök:
az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről;

96. § A belügyminiszter:
előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket;

1957. évi IV. törvény
az államigazgatási eljárás általános szabályairól

Az elintézési határidő
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.

Érintett alkotmányos jogok

1994. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. §-ának (1) és (2) bekezdése, 12. §-ának (2) bekezdése, 13. §-ának (1) bekezdése, 42. §-a, 43. §-ának (2) bekezdése, 44. §-ának (1) bekezdése, valamint 44/A. §-a (1) bekezdésének a), b) és e) pontja;

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (1) bekezdésében rögzítettek szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság értelmezésében "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára" (9/1992. (I. 30.) AB határozat).

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (2) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 42. §-a és 44. §-ának (1) bekezdése szerint "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása." "A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

Az Alkotmánybíróság 18/1993. (III. 19.) AB határozata szerint "A választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga — noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza — tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül."

Az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdése a helyi önkormányzati hatáskörök védelmét deklarálja, 44/A. §-a (1) bekezdésének a), b) és e) pontjai pedig a képviselő-testület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatásköröket állapítanak meg (igazgatási, gazdálkodási, szervezeti jogok).

Az Alkotmány 12. §-ának (2) bekezdése és 13. §-ának (1) bekezdése garantálja az önkormányzatok tulajdonának tiszteletben tartását, valamint a tulajdonhoz való jog biztosítását.

A vizsgálat megállapításai

I.

A vizsgálat során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa több olyan következtetésre jutott, amelyet az Alkotmánybíróság 15/1998. (V. 8.) AB határozata is tartalmaz; ezeket a jelentésben nem kívánom részletesen megismételni, csupán utalok a határozat rendelkező részének és indokolásának azokra a megállapításaira, amelyek szerint
az új község alakítása nem az Alkotmányból fakadó alanyi jog, annak feltételeit a jogalkotó széles körű mérlegelés alapján, szabadon határozhatja meg,
az Ötv. 52. § (1) bekezdésének második mondata sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét, mivel a pótlólagos támogatással kapcsolatos megfogalmazás tényleges tartalmát tekintve bizonytalan rendelkezést takar,
nem alkotmányellenes, hogy a községegyesítés megszüntetése nem élvez előnyös megkülönböztetést az önállóssággal eddig nem rendelkező új település alakításához képest,
mulasztásos alkotmánysértés keletkezett, amikor a törvényalkotó nem tett eleget az új község alakítására irányuló belügyminiszteri előterjesztés kialakítása és továbbítása eljárási rendjének, a kapcsolódó határidőknek, a köztársasági elnök ilyen tárgyú döntéshozásának, a jogorvoslati lehetőségek megállapításával kapcsolatos jogszabályalkotási kötelezettségének.

II.

Az új község alakítása tárgyában megtartott népszavazás következményeként nem tekinthető automatikusan megoldottnak a vagyon és a külterület megosztása; ehhez a két képviselő-testület megállapodása szükséges. E megállapodás megkötéséig a települések polgárai számára nem egyértelmű a jogaik gyakorlásához és kötelezettségeik teljesítéséhez szükséges közigazgatási eljárási rend. Ezért az új község megalakulását vagy a községegyestés megszüntetését követően az esetleg évekig tartó vagyoni-területi viták olyan bizonytalan helyzethez vezethetnek, amely hátrányosan érinti mindkét szóban forgó település polgárait, s az egyes önkormányzatok tulajdonhoz való jogát, valamint gazdálkodási jogának gyakorlását is akadályozza. Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában megállapította, hogy „a jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és eljáró szervek magatartását.”

A vizsgálat eredményeként megállapítom, hogy mivel a hatályos jogi szabályozás nem rögzít határidőt az új község megalakítása, illetőleg a községegyestés megszüntetése miatt szükséges vagyoni-területi kérdések tisztázása körében tartandó tárgyalások lefolytatására és a megállapodás megkötésére, bizonytalan helyzetet idéz elő a helyi népszavazás megtartását követően a tekintetben, hogy a két képviselő-testület megállapodik-e, ha igen, mikor és milyen feltételekkel. Ebből következően a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő alapjog - összefüggésben az önkormányzáshoz való alapjoggal - sérelmet szenved, mellyel alkotmányos visszásságot keletkeztethet.

III.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam". A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát, ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.

A vizsgálat megállapította, hogy Kazincbarcika képviselő-testülete az Ötv. 52. § (3) bekezdése szerinti, a községegyesítés megszüntetésére irányuló kezdeményezés határozatba foglalását tartalmazó kötelezettségének nem tett határidőben eleget, e követelmény megsértésével alkotmányos visszásság keletkezett.

A j á n l á s

I.

Az I/b) és az I/d) pontban megállapított alkotmányos visszásságok orvoslására - az Alkotmánybíróság döntésére figyelemmel - nem teszek külön ajánlást.

II.

A II. pontban megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza. Az 5919/1997. OBH számú ügyben feltárt hasonló alkotmányos visszásság orvoslása érdekében ajánlást tettem a belügyminiszternek, amelyben felkértem, hogy kezdeményezze a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosítását annak érdekében, hogy új község alakítása esetén jogszabály állapítson meg határidőt az érintett önkormányzatok képviselő-testületei között vagyoni-területi kérdésekben szükséges megállapodás megkötésére, és e határidő elmulasztása esetére megfelelő jogi garanciákat biztostson a fent megállaptott alkotmányos visszásság kialakulásának megakadályozása érdekében (pl. kötelező brósági eljárás).

A hivatkozott ajánlásra tekintettel újabb ajánlást nem teszek.

III.

Az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 21.§ (1) bekezdésében biztosított jogomnál fogva felkérem Kazincbarcika város képviselő-testületét, hogy a jövőben fordtson fokozott figyelmet a jogszabályokban megállaptott eljárási határidők betartására.

Kérem Kazincbarcika város polgármesterét, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az Obtv. 21. § (2) bekezdése szerint a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 1998. június "   "

Dr. Gönczöl Katalin