OBH 9167/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Önkormányzati bérlakását megvásároló volt bérlők fordultak kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, az önkormányzati tulajdonú lakásaik elidegenítése során kikötött 5 éves elidegenítési tilalom miatt.

A tényállás:

Az önkormányzat az épületet, melyben panaszosok lakása volt 1994 - ben elidegenítésre kijelölte, és a bérlők bejelentették vásárlási szándékukat. Az önkormányzati rendelet szerint a bérlakások vételára a beköltözhető forgalmi érték 50 %-a, és aki a vételár egyösszegű megfizetését vállalja, azt a vételárból további kedvezmény illeti meg. 

A bérlők egyike 1994. novemberében befizette a kedvezménnyel csökkentett vételárat, és csak a szerződés 1995. február 10 -i aláírásakor értesült arról, hogy a lakásokra vonatkozóan az önkormányzat 5 évig szóló elidegenítési tilalmat kíván bejegyeztetni, és ehhez a szerződésben a vevőnek hozzájárulást kell adnia. A szerződést aláírta, abban a reményben, hogy az elidegenítési tilalom csak azokra vonatkozik, akik a lakásukat részletfizetési kedvezmény igénybevételével vásárolták meg.

A Földhivatal a tulajdoni lapokra az elidegenítési és terhelési tilalmat nem jegyezte be, mert ahhoz a vevők külön nyilatkozatban nem járultak hozzá. Az önkormányzat azonban a szerződésben vállalt kötelezettségnek az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés hiánya ellenére is érvényt kíván szerezni.

Panaszosok kifogásolták, hogy lakásukkal a teljes vételár kifizetését követően sem rendelkezhetnek szabadon, és ezzel jelentős kárt szenvedtek, mert egyesek a vételárat kölcsönökből fizették ki, és a lakás értékesítése nélkül azt nem tudják visszafizetni, vagy számukra megfelelő méretű kisebb, alacsonyabb költséggel fenntartható lakást vásárolni.

Az  alkalmazott jogszabályok:

1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről 

114. § (2) Az elidegenítés és terhelés jogát szerződéssel csak a tulajdonjog átruházása alkalmával lehet korlátozni vagy kizárni és csak abból a célból, hogy a tilalom az átruházónak vagy más személynek a dologra vonatkozó jogát biztosítsa. Ingatlan esetében az ingatlan-nyilvántartásban azt a jogot is fel kell tüntetni, amelynek biztosítására a tilalom szolgál. (3) A szerződéssel kikötött elidegenítési és terhelési tilalomba ütköző rendelkezés semmis, feltéve hogy a tilalmat az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték, a rendelkezésre jogot alapító személy egyébként rosszhiszemű volt, vagy a rendelkezés ellenérték nélkül történt.

A  lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv.

1. § (3) Az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv rendelkezései az irányadóak.

53. § (2) A vételár egy összegben való megfizetése, vagy az előírtnál rövidebb törlesztési idő vállalása esetén a vevőt árengedmény, illetőleg a vételárhátralékból engedmény illeti meg.

54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a lakás vételárának mértékét; a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét; a részletfizetés időtartamát és a szerződéses kamat mértékét, illetőleg a kamatmentesség lehetőségét és feltételeit; a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét; elővásárlás esetén az ajánlat tartalmát és az ajánlati kötöttség idejét. 

57. § A vételi vagy elővásárlási jog gyakorlása esetén a felek a szerződés megtámadásának jogáról nem mondhatnak le, illetőleg a megtámadás jogát megerősítéssel nem zárhatják ki. Az e tilalomba ütköző jognyilatkozat semmis.

1993. évi LIX. tv. az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

27/1972. (XII. 31.) MÉM r. az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. tvr.  végrehajtásáról

27. § (1) A szerződésen vagy végrendeleten alapuló elidegenítési és terhelési tilalmat csak a tulajdonjog bejegyzésével egyidejűleg lehet bejegyezni az átruházott ingatlanra vagy az átruházott eszmei hányadra. (2) Az elidegenítési és terhelési tilalomra vonatkozó bejegyzésben fel kell tüntetni azt a jogot, amelynek biztosítására a tilalom szolgál és a tilalom jogosultjának a nevét. (3) Ha elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztek be, szerződésen alapuló további jogokat csak a tilalom jogosultjának hozzájárulásával lehet bejegyezni.

A vizsgálat megállapításai

Megállapítottam, hogy panaszosok lakása önkormányzati tulajdonú épületben található, amelynek elidegenítésére az 1993. évi LXXVIII. tv. alapján került sor. Az önkormányzat a tulajdonában lévő lakások elidegenítése során a lakottság értékcsökkentő tényét - a bírósági gyakorlattal megegyezően - a forgalmi érték 50 % -ban állapította meg. A vételár egyösszegű megfizetésének vállalása esetén a vételárból további 50 % kedvezményt biztosít a volt bérlőknek, míg azok a bérlők akik a vásárlási szándékukat már 1994. március 31. -e előtt bejelentették, 60 % -os kedvezményre váltak jogosulttá. 
Az önkormányzati rendelet a Ptk. 114. § -a alapján előírja, hogy az adásvételi szerződés kötésekor 5 évre szóló elidegenítési, és terhelési tilalmat kell az ingatlannyilvántartásba bejegyezni, ha a vevő a kedvezményt igénybe veszi.

Álláspontom szerint nem minősíthető jogellenesnek az önkormányzati rendelet előírása, mert a lakástörvény felhatalmazása alapján szabályozza rendeletben a vételárra adott kedvezmények  mértékét, és annak feltételeit. E támogatás feltétele, hogy az önkormányzati lakás bérlője a vásárlást követően ne anyagi haszonszerzés céljára használja fel az önkormányzati támogatást. 

Az önkormányzat a vételárengedmény mértékét a rendeletben elfogadott 60 % -os mértéknél alacsonyabban is meghatározhatta volna, és akkor a bérlő csak úgy válhatott volna a lakás tulajdonosává, ha a különbözetet készpénzben megfizeti. Ez esetben az elidegenítési tilalom hiányában is csak akkor rendelkezhetnének szabadon a lakásukkal, ha a vételár (pl: 10 % -al) csökkentett összegét kifizetik. Amennyiben a vevő nem készpénzben fizeti ki a vételárat, és részletfizetési kedvezményre tart igényt, úgy az önkormányzat a 25 éves futamidőre kamatfizetést is előírhat. Nem önkényes tehát az önkormányzat döntése, amikor a készpénzes fizetésre adott - országos átlagban is magasnak számító - kedvezmény megtérítéséről rendelkezik arra az esetre, ha azt a vevő további anyagi előny szerzésére akarja felhasználni. 

Az önkormányzatok jogosultak a lakosság lakásépítését, és lakásvásárlását un. helyi támogatással elősegíteni. A támogatás nyújtásakor nem kell az önkormányzatnak eldönteni, hogy a hozzájárulását kamatmentes kölcsönként, vagy vissza nem térítendő támogatásként folyósítja. Döntésre a 10 éves futamidő alatt az igénylő jövedelmi viszonyai alapján bármikor sor kerülhet.  Az önkormányzati lakások elidegenítésekor a vételárból adott támogatást is lehet ilyen feltételhez kötött lakásvásárlási támogatásnak tekinteni, amelynek visszatérítéséről is rendelkezhet az önkormányzat, ha a kedvezménnyel vásárolt ingatlant a vevő 5 éven belül anyagi haszonszerzés céljából értékesíteni kívánja.

Nem sérti tehát sem a jogszabályokat, sem a bérlők jogos érdekeit az a korlátozás, amellyel az önkormányzat azt a nemkívánatos folyamatot kívánja korlátozni, hogy az önkormányzati kedvezményekkel vásárolt lakást - a volt bérlő már az adás-vételi szerződést megelőzően, előszerződéssel - vagy közvetlenül azt követően szerződéssel - piaci forgalmi értéken elidegenítik. Különösen, ha azt követően az árbevételt nem lakásszerzésre használják fel. 

A rendelet azonban a tulajdonosi jogok olyan korlátozását jelentheti, amelye a vevő megélhetését veszélyeztetheti. Az állami, és önkormányzati lakásvásárlási támogatási formák közös jellemzője, hogy méltányossági körben az arra jogosult szerv a visszafizetési kötelezettséget elengedheti. Így nem kizárt az elidegenítési és terhelési tilalom átvitele másik lakásra, ha az a vevő - önkormányzat által elismert - jogos igénye alapján megfelelő, és nem jár az érdekeltek alapvető jogainak veszélyeztetésével, vagy nem vezet illetéktelen előnyökhöz.

Mivel az önkormányzat a lakások elidegenítése során tulajdonosi jogokat gyakorol, az egyedi döntéseinek felülvizsgálatára csupán bíróság jogosult. A lakástörvény 57. § - a értelmében a szerződés bíróság előtt megtámadható, de az önkormányzat rendeletében előírt kötelezettséget a bíróság nem bírálhatja felül, - arra csak az Alkotmánybíróság kötelezheti az önkormányzatot. Az önkormányzat tehát törvényi felhatalmazással hozott rendeletében, jogszabállyal nem ellentétesen korlátozta 5 évre szólóan az önkormányzati kedvezménnyel vásárolt lakások elidegenítését, feltéve, ha a vevők részére az elidegenítés, illetve a lakáscsere engedélyezését az önkormányzattól - egyedi elbírálás alapján - kérhetik. 

Ilyen egyedi elbírálásra már lehetőséget ad a 13/1994.(IV.28.) KR. számú önkormányzati rendelet módosításáról szóló 27/1996.(VI.28.) KR. számú rendelete, amely elengedi a visszafizetést, ha két volt önkormányzati lakás bérlője cseréli el egymás között a megvásárolt lakást, és a tilalmat kölcsönösen átvállalják, illetve a részletfizetési kedvezményt igénybe vevők esetén mérlegelési jogkörben engedélyezheti a lakás elidegenítését, ha az új lakásra a tilalom átjegyzésre kerül. 

A rendelet azonban nem teszi lehetővé az egyedi elbírálást a lakásukat vételárkedvezménnyel megvásároló volt bérlők esetében, és ezzel az Alkotmány 70/E § (1) bekezdésében deklarált szociális biztonsághoz való joguk sérülhet.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § - ban kapott felhatalmazás alapján felhívom az önkormányzat polgármesterét, hogy az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek elidegenítéséről szóló többször módosított 13/1994.(IV.28.) KR. számú rendeletének olyan módosítását javasolja a képviselőtestületnek, amely alapján az illetékes önkormányzati bizottság - különösen a lakásban lakó személyek számának változására, vagy a fenntartás költségeinek emelkedésére tekintettel - egyedi elbírálással, méltányossági alapon a fentiek szerint megvásárolt lakás elidegenítéséhez hozzájárulhat, illetve a vételárkedvezmény visszafizetésének elengedését, vagy másik lakásra való átvitelét engedélyezheti.

Budapest, 1997. augusztus 4.

Dr. Polt Péter