OBH 7997/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban solymári polgárok azzal fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy folytasson vizsgálatot a solymári téglagyárnak tulajdonított légszennyezés ügyében.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam az üggyel kapcsolatos hatósági eljárás elhúzódása miatt.

A vizsgálat a Budai Tégla Rt. tevékenységére, arra, hogy valóban történt-e környezetszennyezés, hatáskör hiányában nem terjedhetett ki.

A körülmények pontos megismerése érdekében megkerestem Solymár Nagyközség jegyzőjét, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Pest Megyei Intézetét, valamint a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőséget.

A tényállás megállapítása

A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok, valamint a megkeresett hatóságok tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg:

1995 januárjában lakossági bejelentés érkezett Solymár Nagyközség Önkormányzatához, a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséghez, valamint az ÁNTSZ Fővárosi Intézetéhez, amelyek szerint a Budai Tégla Rt. II. gyárának üzemelése során időnként fojtó, égéstermék szerű szag érezhető, amelyet a Proton tpusú tégla gyártásához felhasznált polisztirol gyöngy égésekor felszabaduló sztirol gáz okoz.

A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség és az ÁNTSZ Budakörnyéki Városi Intézete egyaránt helyszni vizsgálatokat tartott, amelyek során sem sztirol, sem más égéstermék határérték feletti jelenlétét nem lehetett kimutatni a levegőben, annak ellenére, hogy a mintavételezés a Proton tpusú tégla gyártásának időpontjában történt (1995. május 15-én és 30-án), s az ÁNTSZ munkatársai éreztek valamilyen szaghatást a kérdéses területen.

Az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete ezért 1995. június 13-án felkérte a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséget a téglagyár téglaégető kemencéjénél az égéstermék (súlyozottan sztirol) emissziójának meghatározására, továbbá tájékoztatást kért az eredményekről, azonban választ nem kapott.

Ismételt panaszbejelentésre 1995. december 11-én a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség és az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete közösen tartott helyszni szemlét, melynek során megállaptották, hogy a téglagyártáshoz 1995 szeptemberétől fűrészpor helyett paprgyártás során keletkezett szennyvziszapot használtak. A helyszíni szemle során szaghatást nem észleltek.

A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség 1996. április 22-én kelt, KF:7268/1996. számú határozatával arra kötelezte az Rt.-t, hogy a szennyvziszap téglamasszába való égetését azonnali hatállyal szüntesse meg. A téglagyár a határozatot megfellebbezte, s a másodfokon eljáró Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség a H-1027/3/1996. számú, 1996. november 21-én kelt határozatában a megtámadott határozatot megsemmistette és az elsőfokú környezetvédelmi hatóságot új eljárás lefolytatására, valamint technológiai kibocsátási határértékek kiadására utastotta, továbbá felhvta figyelmét a téglagyár teljeskörű vagy részleges környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelezésének lehetőségére. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság KF:15622-7/1996. számon - 1996. január 23-án - újabb határozatot adott ki, amelyben megtiltotta, hogy az engedélyeztetési eljárás lefolytatásáig a hulladéknak minősülő papriszapot a téglagyár a téglamasszába bekeverje és azt követően égesse. A másodfokú környezetvédelmi hatóság - a tényállástisztázási kötelezettség nemteljestése miatt - H-569/2/1997. számú határozatában 1997. június 3-án ezt a határozatot is megsemmistette, egyben megállaptotta, hogy az elsőfokú hatóság az új eljárásra vonatkozó kötelezettségének nem tett eleget, nem kötelezte környezetvédelmi felülvizsgálatra a téglagyárat, továbbá nem állaptott meg technológiai kibocsátási határértékeket. Mindeközben a panaszokra tekintettel a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség továbbra is mérte a téglagyár légszennyező anyagainak kibocsátását, azonban azok a megengedett határérték alatt voltak.

Az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete 1996. szeptember 10-én egyhónapos méréssorozatot kezdett mérőkocsija kiteleptésével. Korábban erre az ÁNTSZ szerint azért nem került sor, mert az áramellátás nem volt tisztázott, továbbá a panaszt adó édes szagot csak időszakosan, napi 1-2 óra időtartamra lehetett érezni. A méréssorozat során megállaptották, hogy a mért komponensek nem haladták meg az egészségügyi szempontból megengedett határértékeket.

1996. október 3-án újabb bejelentés érkezett az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetéhez, amelyben további problémákat vetettek fel: faszesz desztilációja során keletkező metanol és látásromlás közötti összefüggés, füstölgő faforgács, veszélyes hulladék illegális égetése. Az ÁNTSZ a bejelentés nyomán 1996. október 8-án közegészségügyi ellenőrzést tartott a téglagyárban, ekkor azonban a gyár nem üzemelt. 1996. október 22-én az ÁNTSZ Budakörnyéki Városi Intézete a Solymári Polgármesteri Hivatal Műszaki Osztályával közösen a szeméttelepen végzett ellenőrzést.

A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség KF:32.150-39/1997. számú határozatában - Solymár jegyzőjének 1996. december 20-án tett indtványára - teljeskörű környezetvédelmi felülvizsgálat elvégeztetésére kötelezte a Budai Tégla Rt. II. számú gyáregységét, amely határozatot a Környezetvédelmi Főfelügyelőség H-1876/3/1997. számú, 1997. október 14-én kelt határozatával megváltoztatott, s a téglagyárat - 3 hónapos határidő tűzésével - részleges környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelezte.

Solymár jegyzője fenti indtványával egyidejűleg kérte az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetétől, hogy a környezetvédelmi felülvizsgálat elvégzéséig a gyár újraindtását elhalasztó határozatot adjon ki. Az ÁNTSZ-nek az 1991. évi XI. törvény 11. §-ának 2/b-c. pontjai alapján erre nem volt lehetősége, de a lakosság egészségi állapotára vonatkozóan adatgyűjtésbe kezdett.

1997. február 28-ra Solymár jegyzője helyszni szemlét hvott össze a téglagyárba az önkormányzat képviselőinek, a gyár vezetésének, valamint a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség és az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete munkatársainak részvételével. A gyár vezetése ez alkalommal tájékoztatást adott arról, hogy az újraindtásnál csak fűrészport és agyagot használnak fel, s tárgyalásokat folytatnak egy korszerűbb égetősor beszerelésére.

1997. március 14-én a téli leállás után a téglagyár megkezdte az újbóli üzemelést, ekkor sem papriszapot, sem sztirolt nem használtak fel. 1997. március 2-én én a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség ellenőrzést tartott, április 7-9-ig pedig emissziós hatósági méréseket végzett. Az ÁNTSZ Pest Megyei és Budakörnyéki Intézete 1997. április 2-án tartott közegészségügyi ellenőrzést a gyárban. 1997. május 14-én a Polgármesteri Hivatal telefon-bejelentésére a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség és az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete közös ellenőrzést végzett, azonban a jelzett bűzt nem észlelték.

1997. május 27-én Solymár polgármestere egészségkárostó sugárzások mérését kérte az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetétől, amely 1997. június 10-én helyszni sugáregészségügyi ellenőrzést és mintavételt végzett. A vizsgálat eredményei alapján az ÁNTSZ megállaptotta, hogy a minták sem a környezetre, sem a felhasználókra sugáregészségügyi szempontból nem jelentenek veszélyt.

Az 1997 januárjától júniusig terjedő időszakban az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete ülepedő por mérését végezte, melynek eredményeként megállaptotta, hogy tartósan egészségre ártalmas mértékű porszennyezettség a vizsgálat időtartama alatt nem volt megállaptható (21 mérésből az ülepedő por mennyisége 2 alkalommal haladta meg az imissziós normát).

A fentieken kvül több állampolgári bejelentés érkezett az érintett hatóságokhoz, és Solymár Nagyközség polgármestere, illetve jegyzője is több alkalommal kereste meg a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséget és az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetét.

Lakossági bejelentések alapján a Legfőbb Ügyészség is vizsgálatot indtott a hatósági intézkedésekkel kapcsolatban, és Vlü 2525/1996/2/-I. számú megkeresésével 1997. május 5-én ügyészi intézkedést nyújtott be a Környezetvédelmi Főfelügyelőségnek. A Legfőbb Ügyészség megállaptotta, hogy a környezetvédelmi hatóságnak nem volt tudomása arról, hogy a technológiai folyamatban milyen mennyiségű polisztirolt használt fel a téglagyár, tehát a bejelentett mérések időszakán kvül mennyi sztirolt bocsátott ki a környezetbe, továbbá a papriszap-égetés a hatóság tudomásával, de kibocsátási határértékek megállaptása nélkül folyt huzamos időn (1995 januárjától 1996 áprilisáig) keresztül, hatósági intézkedés nélkül. A Legfőbb Ügyészség - tekintettel arra, hogy a téglagyár lakott területtel övezve, völgyben található - a 11/1991. (V. 16.) KTM rendelet 2. §-ának (2) bekezdésére hivatkozva javasolta a határértékek felülvizsgálatát és a megállaptott értékeknél szigorúbb egyedi határértékek esetleges előrását, továbbá megfontolásra ajánlotta annak vizsgálatát is, hogy a kémény és a kürtők magasabbra éptésével csökkenthetők-e a kellemetlen szaghatások. A Legfőbb Ügyészség célszerűnek látta a gyár folyamatos tevékenységének környezetre gyakorolt hatásának környezetvédelmi felülvizsgálati eljárásban széles körű vizsgálattal történő megállaptását és ennek alapján a szükséges intézkedések megtételét. A Legfőbb Ügyészség kérte továbbá, hogy mind az első fokú környezetvédelmi hatóság, mind a Környezetvédelmi Főfelügyelőség az eljárási szabályok - különösen a határidők - megtartását vegye figyelembe.

A Solymári Környezetvédők Egyesülete környezetkárosítás bűntettének alapos gyanúja miatt feljelentést tett a Budakörnyéki Ügyészségen, amely B.1456/1997. sz. határozatával a nyomozást megtagadta. E határozat ellen a feljelentő panasszal élt, amelynek a Pest Megyei Főügyészség helyt adott, és Nf.4256/1997/1. sz. határozatában a nyomozás elrendelésére utasította a Budakörnyéki Ügyészséget, amely a nyomozás teljesítésével a Budaörsi Rendőrkapitányságot bízta meg. A nyomozást hátráltatta, hogy az ÁNTSZ és a Környezetvédelmi Felügyelőség az 1997. október 13-án megküldött, majd 1997. december 1-jén megsürgetett megkeresésre nem adott határidőben szakvéleményt.

A téglagyárban történt tulajdonosváltás óta a panaszolt szag nem érezhető, az új tulajdonos a lakossággal és az érintett hatóságokkal együttműködve igyekszik kiderteni a hiba okát és megszüntetni a környezetszennyezést.

Jogszabályi háttér

1995. évi LIII. törvény
a környezet védelmének általános szabályairól

"4. § E törvény alkalmazásában
j)	környezetkárosítás: az a tevékenység, amelynek hatására környezetkárosodás következik be;
k)	környezetkárosodás: a környezetnek vagy valamely elemének olyan mértékű változása, szennyezettsége, illetve valamely eleme igénybevételének olyan mértéke, amelynek eredményeképpen annak természetes vagy korábbi állapota (minősége) csak beavatkozással, vagy egyáltalán nem állítható helyre, illetőleg, amely az élővilágot kedvezőtlenül érinti;
l)	környezetveszélyeztetés: az a tevékenység vagy mulasztás, amely környezetkárosítást idézhet elő;"

"73. § (1) Az egyes tevékenységek környezetre gyakorolt hatásának feltárására és megismerésére, valamint a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés ellenőrzésére környezetvédelmi felülvizsgálatot (a továbbiakban: felülvizsgálat) kell végezni.
(2) A felülvizsgálat szempontjából:
a) tevékenységnek minősül valamely – a környezet igénybevételével, veszélyeztetésével vagy környezetszennyezéssel járó – művelet, illetőleg technológia folytatása, felújítása, helyreállítása és felhagyása;
b) érdekelt az a) pontban meghatározott tevékenység gyakorlója.

74. § (1) A felügyelőség az érdekeltet tevékenysége környezetre gyakorolt hatásának feltárása érdekében – teljes körű vagy részleges – felülvizsgálatra kötelezi akkor, ha környezetveszélyeztetést vagy környezetkárosítást észlel."

"90. § A környezetvédelmi hatósági eljárásokra – e törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényt kell alkalmazni."

1957. évi IV. törvény
az államigazgatási eljárás általános szabályairól

"15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."

1991. évi XI. törvény
az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról

"4. § (1) A 3. §-ban foglaltak végrehajtása érdekében a Szolgálat feladata különösen
a)	a légszennyezettség (immisszió) normáinak kimunkálása, a települések légszennyezettségének rendszeres ellenőrzése, a zárt terek levegőminőségének közegészségügyi vizsgálata;"

21/1986. (VI. 2.) MT rendelet
a levegő tisztaságának védelméről

"13. § (2) A környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter állapítja meg:
e)	az összetevőikkel egyértelműen nem jellemezhető kellemetlen szagú légszennyező-anyagok (bűzanyagok) elleni védekezéssel kapcsolatos szabályokat;"

1973. évi I. törvény
a büntetőeljárásról

A szakértő kötelezettségei és jogai
"72. § (1) A szakértő köteles az ügyben közreműködni és szakvéleményt adni."

A szakvélemény előadása vagy előterjesztése
"75. § (1) A szakértő a szakvéleményt – a hatóság rendelkezésének megfelelően – szóban előadja, vagy a hatóság által kitűzött határidőn belül írásban terjeszti elő."

Érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. §-ának (1) bekezdése, 18. §-a, 70/D. §-a;

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (1) bekezdésében rögzítettek szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság értelmezésében "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára" (9/1992. (I. 30.) AB határozat).

Az Alkotmány 18. §-a szerint "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

Az Alkotmány 70/D. §-ának (1) és (2) bekezdése szerint "(1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."

"(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai

I.

Annak ellenére, hogy az állampolgári bejelenések már 1995 elején jelezték annak lehetőségét, hogy a Budai Tégla Rt. II. gyárának üzemelése során környezetveszélyeztetés történik, az illetékes környezetvédelmi hatóság csak 1997-ben kötelezte a téglagyárat környezetvédelmi felülvizsgálatra. Az ezt megelőző két évben több alkalommal végzett mérések nem bizonyították a környezetkárosítást, de annak veszélyét sem zárták ki, s alkalmatlannak mutatkoztak arra, hogy eredményük alapján meg lehessen állapítani az állampolgári bejelentésekben jelzett - és az ÁNTSZ munkatársai által is észlelt - szaghatások okát, azt, hogy valóban történik-e környezetkárosítás. A környezetkárosítás lehetőségének fennállása, azaz környezetveszélyeztetés esetén a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 74. §-ának (1) bekezdése szerint  a környezetvédelmi "felügyelőség az érdekeltet tevékenysége környezetre gyakorolt hatásának feltárása érdekében – teljes körű vagy részleges – felülvizsgálatra kötelezi".

Azzal, hogy a környezetvédelmi felügyelet évekig késlekedett e kötelezettségének teljesítésével, sértette az állampolgárok egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát - melyet többek között az épített és a természetes környezet védelmével valósít meg az állam -, és ezzel alkotmányos visszásságot okozott.

A visszásság attól függetlenül megállapítható, hogy ténylegesen történt-e környezetkárosítás, és ha igen, az valóban okozott-e egészségkárosodást, hiszen az Alkotmányban rögzített említett jogok biztosítása, a környezet és az egészség védelme körébe az is beletartozik, hogy az illetékes hatóságok egyértelműen megállapítsák, hogy fennáll-e az említett jogok sérelmének veszélye, tekintettel arra, hogy csak így tudják megakadályozni a sérelem tényleges bekövetkezését.

II.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam". A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát, ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.

Ebből következően megállapítom, hogy az írásban előterjesztett kérelmek, fellebbezések, valamint a nyomozó hatóság megkeresései alapján a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség határozathozatali és szakvéleményadási, a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség határozathozatali, az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete pedig szakvéleményadási kötelezettségének nem tett határidőben eleget, ezzel a reájuk vonatkozó eljárási normákat megsértették, mellyel alkotmányos visszásság keletkezett.

III.

A levegő tisztaságának védelméről szóló 21/1986. (VI. 2.) MT rendelet 13. §-a (2) bekezdésének e) pontja felhatalmazást ad a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszternek, hogy állapítsa meg az összetevőikkel egyértelműen nem jellemezhető kellemetlen szagú légszennyező-anyagok (bűzanyagok) elleni védekezéssel kapcsolatos szabályokat. E kötelezettségének a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter nem tett eleget.

Megállapítom, hogy azzal, hogy a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter nem tett eleget jogszabályban foglalt szabályozási kötelezettségének sérült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való alapjog, amely alkotmányos visszásságot keletkeztetett, s ez közvetett módon hozzájárult az I. pontban megállapított alkotmányos visszásság kialakulásához is.

Ajánlások

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25. §-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő
ajánlást teszem:

I. Felkérem a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert, hogy tegyen eleget a levegő tisztaságának védelméről szóló 21/1986. (VI. 2.) MT rendelet 13. §-a (2) bekezdésének e) pontjában kapott felhatalmazásnak, s állapítsa meg az összetevőikkel egyértelműen nem jellemezhető kellemetlen szagú légszennyező-anyagok (bűzanyagok) elleni védekezéssel kapcsolatos szabályokat.

Kérem a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi LIX. törvény 25.  §-ában meghatározott hatvan napon belül értesíteni szíveskedjen.

II. Felkérem a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséget, a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőséget, valamint az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetét, hogy a jövőben fordítsanak fokozott figyelmet az eljárási határidők betartására.

Kérem a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséget, a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőséget, valamint az ÁNTSZ Pest Megyei Intézetét, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi LIX. törvény 21.  §-ának (2) bekezdésében meghatározott harminc napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 1998. május 4.

Gönczöl Katalin