OBH 7725/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Panaszosok az önkormányzatnak a belváros rekonstrukciójával kapcsolatos rendeletét, és az ott található önkormányzati tulajdonú, műemlék jellegű épületekben lévő bérlakások elidegenítésének megtagadását kifogásolták, mert véleményük szerint az sérti a bérlők jogegyenlőségét, és jogbiztonságát.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bek. - ben és a 25. § - ban foglaltak alapján vizsgálatot indítottam, és a panaszhoz csatolt iratokból, valamint az önkormányzat megkeresésemre adott válaszából a következőket állapítottam meg:

A tényállás

Az önkormányzat megalkotta a 20/1995.(VI.26.) Kgy. számú rendeletét, amellyel elfogadta a belváros I. számú tömbjére vonatkozó Részletes Rendezési Tervét. Itt találhatók panaszosok lakásai is, amelyek részben műemléki jellegükre tekintettel, részben rehabilitációra kijelölésük miatt, évek óta elidegenítési tilalmi listán szerepeltek.

Az épületet a Vagyonátadó Bizottság az önkormányzatnak 1993-ban a Műemlékfelügyeleti Igazgatóság által meghatározott feltételekkel adta tulajdonba. Az önkormányzat ekkor kötelezettséget vállalt arra, hogy öt éven belül az épületet felújítja.

A bérlők kifogásolták, hogy miért van szükség a felújításra, illetve azt miért nem lehet a lakók kiköltöztetése nélkül elvégezni ? Annak befejezése után a jelenlegi bérlők miért nem költözhetnek vissza lakásaikba ? Kinek akarják az épületet átjátszani ? A terv elfogadása előtt miért nem értesítették a lakókat ? 

Az érintett jogszabályok:

1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. 
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv. ( Lt.) 

26. § (1) A bérbeadó a határozatlan időre szóló szerződést írásban felmondhatja, ha a bérlő részére egyidejűleg ugyanazon a településen cserelakást ajánl fel bérleti jogviszony létesítésére. (6) Önkormányzati lakás esetén az (1) bekezdés szerinti felmondásra a lakás átalakítása, korszerűsítése, lebontása vagy társbérlet megszüntetése céljából kerülhet sor.
46. § b./ pont:  Nem áll fenn vételi jog az olyan önkormányzati lakásra, amely az önkormányzat 1994. január 1-jét megelőzően hozott döntése alapján átalakításra, korszerűsítésre, felújításra, bontásra kijelölt épületben van, illetőleg az épület a település rendezési terve alapján rehabilitációra kijelölt területen van;  d./ pont: Nem áll fenn vételi jog a műemléképületben lévő lakásra;

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn...

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

64/1993. (XII. 22.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság a vételi jog alkotmányellenes szabályozása miatt megsemmisített Lt (...) pontját külön indítvány alapján arra tekintettel is vizsgálta, hogy a műemléképületben lévő lakások kizárása a vételi jog köréből nem valósít-e meg alkotmányellenes diszkriminációt. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vételi jog alkotmányos szabályozása esetén nem alkotmányellenes, ha az állam a műemléképületekkel és az azokban lévő lakásokkal kapcsolatos védelmi feladatát oly módon kívánja teljesíteni, hogy e lakásokra nézve nem teszi lehetővé a vételi jog előírását. Ez a feladat ugyanis megköveteli, hogy csak olyan vevők szerezhessék meg a műemlékek tulajdonjogát, akik képesek az ebből adódó sajátos védelmi és karbantartási követelményeknek megfelelni. A vételi jog ilyen szempontú válogatásra nem ad lehetőséget.

A vizsgálat megállapításai

Az önkormányzat nem minősül hatóságnak az ingatlan-tulajdonának bérbeadására, illetve elidegenítése során, így arra nem a közigazgatatási eljárás, hanem a polgári jog szabályait kell alkalmazni. A panasznak e része nem tartozik a 1993. évi LIX. tv. 16. § hatálya alá, ezért az önkormányzat elidegenítési eljárását nincs hatásköröm felülvizsgálni. Annak érdekében, hogy a jogszabályok, illetve a jogi lehetőségek ismeretének hiánya miatt az állampolgárok hátrányt ne szenvedjenek, megkerestem az önkormányzatot, hogy a rendeletről, és a döntések indokairól tájékoztassanak. Az önkormányzat Részletes Rendezési Tervét csak az állampolgárok alkotmányban biztosított jogai szempontjából vizsgáltam, és a következőket állapítottam meg:

Az önkormányzat azon eljárása, hogy a rehabilitációra kijelölt műemlék épület bérlőinek nem értékesítette a lakásokat, nem okoz alkotmányos visszásságot az Lt. 46. § - ra, és az Alkotmánybíróság határozatára tekintettel. 

Az Alkotmány hivatkozott szakaszai egyértelműen kifejezik azt a szándékot, hogy az önkormányzatok vagyonukkal a törvények keretei között szabadon gazdálkodjanak, és ezzel is elősegítsék feladataik ellátását. Tehát az önkormányzat a tulajdonba került lakóépületekkel is szabadon gazdálkodik, ha abban a bérlőknek a bérlethez való jogát nem csorbíthatja.

Az önkormányzat az Lt. 26. § - a alapján jogosult felmondani a bérlőnek, ha részére másik megfelelő lakást ajánl fel, feltéve ha a felmondásra a lakás átalakítása, korszerűsítése céljából kerülhet sor. Nem zárja ki a törvény annak lehetőségét, hogy a közösségi érdek - amely a műemlékek megőrzésében nyilvánul meg - elsőbbséget kapjon a bérlők "előszereteti értékben" megnyilvánuló egyéni érdekével szemben. A bérlőt a cserelakás biztosítása során, és azzal összefüggésben ugyanis kár nem érheti, ezt a jogát a törvény biztosítja, és azt bíróság előtt is érvényesítheti. A bérlőnek azonban semmilyen jogszabály nem biztosítja a "megszokott" lakáshoz való jogát, mert csak a bérbeadót terheli a megfelelő másik lakás biztosításának kötelezettsége.

Az önkormányzatok - köztük a panaszolt önkormányzat is - a törvényi lehetőséggel élve a nagyobb értékű épületeiket gyakran úgy mentik meg, hogy a felújítás költségeit megelőlegezik, majd azt funkcióváltással hasznosítják, ez esetben ráfordításai a piaci alapon számított bérleti díjból térülnek meg, vagy az épületet kiürítve értékesítik. Az első variáció esetében szóba jöhet a nem lakás célú hasznosítás, vagy ha a lakás célú bérbeadásra - nem szociális szempontok alapján - pályázattal kerül sor. Ez esetben természetesen nem a korábbi bérlők részére, hiszen ők szociális bérlakásra jogosultak. Az épület elidegenítéséhez a műemlékvédelmi hatóság akkor járul hozzá, ha biztosítottnak látja az új tulajdonos anyagi tehervállaló képességét. 

A panaszosok továbbá azt kifogásolják, hogy az önkormányzat a belvárosi lakásokra vonatkozó rendezési terve elfogadása előtt annak tervezetét nem juttatta el közvetlenül minden érintett címére. Arra a jogalkotót semmi nem kötelezi, de azt panaszos sem vitatta, hogy a tájékoztatás a sajtóban megjelent, így bárkinek módja volt azzal megismerkedni. Csak a névre szóló határozatot kell megküldeni a címzettnek, a jogszabály tervezet megismerésének csupán a lehetőségét köteles biztosítani az önkormányzat, és annak úgy tűnik eleget is tett, mert a rendelet elfogadása előtt azt lakossági fórumon ismertették.

Ellenzik továbbá, hogy az önkormányzat "amerikai stílusú" belvárost akar létesíteni, közben nem veszi figyelembe, hogy ezzel a történelmi városmagot veszélyezteti. Álláspontom szerint, a cél nem feltétlenül veszélyezteti a belvárosi műemlék ingatlanok értékét, hiszen azt csak növelheti egy jól megválasztott funkciójú, eredeti állapotában helyreállított épület. Ez a megoldás egyébként nem példátlan Európa történelmi városközpontjaiban sem.

A problémát az okozza, hogy a felújítás csak jelentős költséggel végezhető el, és annak viselésére az önkormányzat csak akkor képes vállalkozni, ha az belátható időn belül megtérül. Tekintettel arra, hogy ahol nagyobb számú műemléképület van az önkormányzat tulajdonában, ott a helyreállításhoz szükséges összeg az önkormányzat költségvetésében jelentős tétel. A felújításról csak az önkormányzat képviselő-testülete egy un. műemlékprogramban, vagy az RRT elfogadásával dönthet. E döntésnél figyelembe kell venni azonban a nem műemlék épületek helyreállításának - határidő nélküli - kötelezettségét is. A műemlékprogramban dönt a testület a műemlék épületek helyreállítására fordítható összegről, azok gazdaságos hasznosításáról, esetleges elidegenítéséről, és annak feltételeiről. Ezek az épületek csak akkor jelentenek a fenntartásuknál nagyobb bevételt a tulajdonosok számára, ha azt piaci alapon hasznosítják. A műemlék épületek megőrzése állami feladat, ezért elsődleges szempont, hogy a tulajdonos kötelezhető legyen, és főleg képes legyen az épület állagának megőrzésére. 
A tapasztalat azt mutatja, hogy a társasházak többsége nem képes ezt a feladatot ellátni, hiszen bármelyik tulajdonostárs "megvétózhatja" az elrendelt munkálatok elvégzését azzal, hogy nem járul hozzá - a reá eső részben - a költségekhez. A műemlék jellegű épületekre ezért nem terjed ki a vételi jog.

Ha a tömb-rehabilitáció során szükséges a lakók kiköltöztetése, az egyedi megállapodással rendezhető. A cserelakás megfelelősége kérdésében az Lt. lehetőséget biztosít a felek szabad megállapodásának. Az önkormányzat, tájékoztatása szerint nem zárkózik el attól, hogy a bérlők részére megfelelő másik cserelakás biztosítása mellett, a költözéssel járó költségeket megtérítse, illetve a minőségi cserétől sem. A bérlőknek abból származó kára, és kellemetlensége, hogy egy - már részben kiürített - épületben egyedül laknak, nem az önkormányzat mulasztásából adódik, mivel a cserelakás biztosítása nem kizárólag a bérbeadó döntésén, hanem a bérlő együttműködésén is múlik.

Az önkormányzat nem követett el közigazgatási értelemben vett jogsértést, vagy mulasztást akkor, amikor az épületek kérdésében a végleges döntést megelőzően nem tájékoztatták egyértelműen a lakókat az önkormányzatnak a felújítást követő hasznosítási szándékáról, és akkor sem, amikor rövid határidőn belül nem ajánlott fel megfelelő cserelakást az érintetteknek. A testület jogszabálynak minősülő döntése ellen az Alkotmánybírósághoz kifogást lehet benyújtani, amely törvénysértés, vagy alkotmányos jogsértés esetén a rendeletet hatályon kívül helyezheti. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. nem ad lehetőséget  vizsgálatra azokban az ügyekben, ahol az önkormányzat a polgári jog szabályai szerint, mint tulajdonos jár el. A bérlői jogok megsértésének esetén a jogérvényesítés lehetőségét a bírósági eljárás biztosítja, ezért a kérelem ügyében a vizsgálatot alkotmányos visszásság hiányában megszüntettem, és a rendelet kapcsán folytatott vizsgálatom során alkotmányos jogsértés gyanúját nem észleltem így abban a vizsgálatot alkotmányos visszásság hiányában szüntettem meg.

Budapest, 1997. június 10.

Gönczöl Katalin