OBH 7724/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

A panaszos képviseletében a Csapatoknál Szolgálatot Teljesítő Katonák Érdekvédelmi Szövetsége kifogásolta, hogy a Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzata a HM bérlőkijelölésű lakások bérbeadásakor is óvadék fizetési kötelezettséget írt elő a bérlőknek.

Az óvadékot előíró önkormányzati rendeleteket az OBH 7590/1996. számú Jelentésben már vizsgáltam, és az 1993. évi LIX. törvény 20. § alapján felkértem a Belügyminisztert, hogy a Közigazgatási Hivatalokat tájékoztassa az óvadék fizetési kötelezettséget előíró önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során alkalmazandó gyakorlatról. A megyei Közigazgatási Hivatalok a területükön működő önkormányzatok rendeleteit az óvadék alkalmazásának törvényessége szempontjából felülvizsgálták, és ahol a felhívással az önkormányzat nem értett egyet, ott peres eljárást indítottak, vagy alkotmánybírósági indítványt nyújtottak be. 

Az önkormányzatok többsége a korábbi rendeleteit módosította, és ezáltal a probléma a jövőre nézve rendeződött, de az panaszolt ügyében tudomásomra jutott, és az OBH 7590/1996. számú Jelentés kapcsán további településekről jelezték a panaszosok, hogy az önkormányzat a korábban befizetett óvadékot a szerződés megszűnésekor kamatmentesen fizeti vissza a bérlőknek.

A jogbiztonság, és szociális biztonság sérelmének veszélye miatt vizsgálatot rendeltem el.

Tényállás:

A panaszos, mint a Magyar Honvédség hivatásos állományának tagja vezényléssel került új helyőrségbe, és a Honvédelmi Minisztérium bérlőkijelölési jogú önkormányzati tulajdonú lakás bérlőjévé jelölték. Az önkormányzat a lakást nem beköltözhető állapotban adta át a bérlő részére, mégis kötelezte, hogy fizessen meg 163.200.-  Ft. óvadékot, arra az esetre, ha a lakás elhagyásakor azt nem beköltözhető állapotban adná le.

Megkeresésemre a szegedi önkormányzat jegyzője közölte, hogy az önkormányzat az 1/1994. (II.3.) Kgy. számú rendeletét a 39/1997.(XII.5). Kgy. rendeletével 1998. január 1-jétől hatályon kívül helyezte, és a bérlőkijelölési jogú önkormányzati tulajdonú lakások bérlőinek az új rendelet már nem ír elő óvadék fizetési kötelezettséget.

Az önkormányzat rendeletének módosításával a panaszos probléma - a jövőre nézve rendeződött, - ezért emiatt a vizsgálatomat meg is szüntettem volna, ha a konkrét ügy vizsgálata során nem merült volna fel újabb panasz az óvadék visszafizetésével kapcsolatosan. 

A Csapatoknál Szolgálatot Teljesítő Katonák Érdekvédelmi Szövetsége által benyújtott panasz vizsgálatát a továbbiakban - az OBH 7590/1996. számú Jelentésben már vizsgált ügyek megoldásának utóellenőrzésének tapasztalatainak felhasználásával - hivatalból folytattam.

Az ügy jogi háttere:

A./ 1959. évi IV. tv. 				A Polgári Törvénykönyvről 

B./ 1993. évi LXXVIII. tv.			A lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

C./ 1993. évi LIX. törvény 			Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

Az  alkalmazott jogszabályok:

1959. évi IV. tv. a Polgári Törvénykönyvről 

232. § (1) A szerződéses kapcsolatokban – ha jogszabály kivételt nem tesz – kamat jár. Magánszemélyek egymás közti szerződési viszonyában kamat csak kikötés esetében jár. (2) A kamat mértéke – ha jogszabály kivételt nem tesz, vagy a felek másként nem állapodnak meg – évi húsz százalék. (3) A felek által túlzott mértékben megállapított kamatot a bíróság mérsékelheti.

270. § (1) Ha valamely kötelezettség biztosítására óvadékot nyújtanak, a jogosult a szerződés nem teljesítése vagy nem szerződésszerű teljesítése esetén követelését az óvadékösszegből közvetlenül kielégítheti. (2) Óvadékul pénz, takarékbetétkönyv vagy értékpapír szolgálhat. Ha az óvadék tárgya más dolog, a zálogjog szabályait kell alkalmazni. (3) Bírósági úton nem érvényesíthető követelés óvadékkal biztosítása semmis. Ezt a szabályt az elévült követelés biztosítására nyújtott óvadékra nem lehet alkalmazni. (4) A követelés elévülése az azt biztosító óvadékból való kielégítést nem akadályozza.

271. § (1) Az óvadékot csak a kielégítés céljára szabad felhasználni; az ezzel ellentétes megállapodás semmis. (2) Az óvadék visszajár, ha az alapul szolgáló szerződés megszűnt, illetőleg a szavatossági vagy jótállási idő eltelt anélkül, hogy az óvadékból való kielégítésre jogalap volna.

685. § E törvény alkalmazásában a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)–(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály;

1993. évi LXXVIII. tv.

1. § (3) Az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadóak.

2. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése határozott vagy határozatlan időre, illetőleg feltétel bekövetkezéséig hozza létre. (2) A szerződés alapján a bérbeadó köteles a lakást a bérlő használatába adni, a bérlő pedig a lakás használatáért, továbbá a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatásért lakbért fizetni.

3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.

17. § (1) A szerződés megszűnésekor a bérlő köteles a lakást és a lakásberendezéseket rendeltetésszerű használatra alkalmas állapotban a bérbeadónak visszaadni. (2) A felek úgy is megállapodhatnak, hogy a visszaadáskor a lakást és a lakásberendezéseket a bérbeadó teszi rendeltetésszerű használatra alkalmassá. Ebben az esetben az ezzel kapcsolatban felmerült költségeket a bérlő köteles a bérbeadónak megtéríteni.

19. § (1) Önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg.

24. § (1) A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha a) a bérlő a lakbért a fizetésre megállapított időpontig nem fizeti meg; b) a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti;

25. § (2) Ha a bérlő a szerződésben vállalt, vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét a bérbeadó által írásban megjelölt határidőben nem teljesíti, a bérbeadó a határidőt követő tizenöt napon belül írásban felmondással élhet.

1993. évi LIX. tv.

21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

A vizsgálat megállapításai

Mint azt az OBH 7590/1996. számú Jelentésben már megállapítottam, az óvadék jogintézményét az önkormányzatok a Ptk. szerződésbiztosító kötelmei közül "emelték be" a rendeleteikbe. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv. 1. § (3) bekezdése szerint "az e törvényben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadóak." 
A 3. § (1) bekezdése hatalmazza fel az önkormányzatokat, hogy a tulajdonukban lévő lakások bérbeadását az "e törvény keretei között alkotott – rendeletében" szabályozza.

A két szakasz egybevetéséből megállapítható, hogy az önkormányzat a Ptk.-ra hivatkozással nem alkothat rendeleti szabályokat, hiszen csupán az 1993. évi LXXVIII. törvény adta kereteken belül alkothat rendeletet. 

Ellentétes a Ptk. előírásaival az óvadék kezelésének, és visszafizetésének gyakorlata, mert a Ptk általános elve alól - mely szerint szerződéses viszonyokban kamat jár, - az önkormányzat önmagát rendelettel nem mentheti fel, mert arra csak jogszabály adhat lehetőséget, és Ptk 685. § értelmében az önkormányzati rendelet ebben a körben nem jogszabály, így az óvadék visszafizetése esetén a kamat mértékét sem módosíthatja.

Bár a Ptk. 271. § -a alapján az óvadék csak "visszajár", és nem írja elő annak kamatokkal történő emelését, de összevetve azzal, hogy a 270. § (2) bekezdése szerint óvadékul pénz, takarékbetétkönyv vagy értékpapír szolgálhat, melyek - a pénz kivételével - jellegüknél fogva kamatoznak, addig a pénzben történő befizetésről a 232. § (1) bekezdés rendelkezik: A szerződéses kapcsolatokban – ha jogszabály kivételt nem tesz – kamat jár. (2) A kamat mértéke – ha jogszabály kivételt nem tesz, vagy a felek másként nem állapodnak meg – évi húsz százalék.

A vizsgálat alapján megállapítottam, hogy jogszabálysértő, és ezzel súlyosan sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét, valamint a szociális biztonságot, ha az önkormányzat a visszajáró óvadékot nem a jogszabálynak megfelelően, évi 20 %- os kamattal emelt összegben fizeti vissza a szerződés lejártakor.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §, és a 25. § alapján felhívom az önkormányzat polgármesterét, hogy vizsgálja felül az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről szóló rendeletének az óvadékra vonatkozó szabályait - különös tekintettel a visszafizetés módjára -, és annak módosítását a képviselő-testületnek javasolja. A testület döntéséről 60 napon belül Hivatalomat, és a Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

Az 1993. évi LIX. törvény 20. § alapján felkérem a Belügyminisztert, hogy tájékoztassa a Közigazgatási Hivatalokat az óvadék visszafizetése során az önkormányzatok által  törvényesen alkalmazható gyakorlatról.

Budapest, 1998. szeptember  15.

dr. Polt Péter