OBH 6513/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Az eljárás megindulása:

A. J. magyar nemzetiségű román állampolgár azért fordult az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának Hivatalához, mert kifogásolta, hogy a BRFK. III. Kerületi Rendőrkapitányság Igazgatásrendészeti Osztálya arra hivatkozással, hogy magyarországi megélhetése nem biztosított, tartózkodási engedélyét visszavonta  és kötelezte, hogy az országot 1996. február 21-ig, hazája felé hagyja el.
A. J. az  országhatár átlépésére vonatkozó kötelezettségének a határozatban szereplő határidő letelte előtt eleget tett, de még ugyanazon a napon visszatért Budapestre.
A panaszos sérelmezte, hogy az ügyében  eljáró hatóság a megkérdezése nélkül döntött, így a határozat indokolása nem felel meg a valóságnak, ugyanis igazolni tudta volna, hogy pénzbetéttel  rendelkezik, amelyből fedezni tudta volna megélhetésének költségeit. 

A megállapított tényállás:

A BRFK. III. Kerületi Rendőrkapitányság (a továbbiakban: idegenrendészeti hatóság) - a Fővárosi Munkaügyi Központ 1995. július 4-én kelt, 5691/1995 sz. határozata alapján - 1995. szeptember 13-án, munkavállalás céljából - 1996. július 3-ig - engedélyezte a panaszos magyarországi tartózkodását, és kiadta részére a JA 114735 sorszámú ideiglenes tartózkodási engedélyt.
A panaszos munkáltatója 1996. január 15-én kelt levelében értesítette a BRFK. III. Kerületi Rendőrkapitányságot arról, hogy A. J. nála nem állt munkába.
A bejelentést követően  az idegenrendészeti hatóság - 1996. február 6-án kelt 143-714/819/95. számú határozatával - a panaszos tartózkodási engedélyét visszavonta és kötelezte, hogy az ország területét 1996. február 21-ig hagyja el. 
A határozat jogorvoslatról szóló részében az idegenrendészeti hatóság tájékoztatta a panaszost arról, hogy fellebbezésnek helye nincs, a határozat felülvizsgálata bíróságtól kérhető, melynek a végrehajtásra halasztó hatálya nincsen.  
A határozat indokolása szerint A. J. a munkát - a  Fővárosi Munkaügyi Központ által engedélyezett munkakörben - nem kezdte meg, ezért megélhetése a Magyar Köztársaság területén nem biztosított.

Alkalmazott jogszabályok:

1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról

16. § (1) A tartózkodási engedélyek kiadása vagy a tartózkodási idő meghosszabbítása megtagadható, ha a külföldi
a) a tartózkodásához és kiutazásához szükséges – jogszabályban meghatározott – feltételek fennállását nem tudja igazolni; vagy
b) további tartózkodásának célját – külön jogszabályban előírt módon – nem tudja igazolni; vagy
c) magyarországi tartózkodása alatt a hatályos magyar közegészségügyi jogszabályok előírásait nem tartja be; vagy
d) ha a beutazási és tartózkodási tilalom feltételei fennállnak.
(2) A rendőrhatóság az (1) bekezdésben említett kérelem elutasításáról alakszerű határozattal dönt. A határozat rendelkező részében elő kell írni az ország elhagyására vonatkozó kötelezettséget és meg kell jelölni a teljesítés határnapját, amelyet ideiglenes tartózkodási engedély esetében azonnal, huzamos tartózkodási engedély esetében a kérelmet elutasító jogerős határozat közlésével egyidejűleg be kell az útlevélbe jegyezni.
(3) Az ideiglenes tartózkodási engedély iránti kérelmet elutasító határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, az első fokú határozat felülvizsgálata bíróságtól kérhető. A kereseti kérelem benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.

A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény végrehajtásáról szóló 64/1994. (IV.30) Korm. rendelet  

43. § A munkáltató a külföldi engedélyezett magyarországi munkavállalásának meghiúsulását, valamint foglalkoztatásának a munkavállalási engedély érvényességi idején belüli megszűnését, három napon belül köteles bejelenteni a foglalkoztatás helye szerint illetékes rendőr-főkapitányságon.

9/1994. (IV. 30.) BM rendelet a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, valamint a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet végrehajtásáról

19. § (1) Ha az idegenrendészeti hatóság a 18. § (3) bekezdésében foglaltak vagy az R. 43., 44. §-aiban meghatározott értesítés alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítja, hogy a tartózkodás célja meghiúsult és a további tartózkodás feltételei nem biztosítottak, a tartózkodási engedélyt visszavonja.
(2) A tartózkodási engedély visszavonását határozattal kell elrendelni, és annak tényét az útlevélbe be kell jegyezni.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

26.§ (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.

71. § (1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság – a felettes szerve útján – a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.

Az érintett alkotmányos jog: 

- az Alkotmány 2.§ (2) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság követelménye;
- az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében megfogalmazott jogorvoslathoz való jog; 

A vizsgálat megállapítása:

A megállapított tényállás, a BRFK. Hivatala által megküldött iratok, valamint a vonatkozó jogszabályok alapján megállapítottam, hogy jogszerűen járt el az idegenrendészeti hatóság akkor amikor a 64/1994. (IV.30.) Korm. rendelet 43.§-ban előírt munkáltatói bejelentést követően - figyelemmel a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 19.§-ban foglaltakra - a külföldi állampolgár magyarországi tartózkodásának feltételeit megvizsgálta.
A hivatkozott BM. rendelet vonatkozó rendelkezéseire figyelemmel a hatóságnak az eljárás során - a tartózkodás céljának meghiúsulásán túl -  vizsgálnia kell azt is, hogy az érintett személy további tartózkodásának feltételei biztosítottak-e, ugyanis a tartózkodási engedély visszavonását a jogszabály az említett feltételek együttes fennállásának esetén írja elő. A rendelkezésre álló iratokban nem találtam adatot arra nézve, hogy a panaszos munkavégzésének meghiúsulását követően, további magyarországi tartózkodását biztosító feltételek meglétét a tényállás felderítése során - az Áe. 26. §-ban előírt kötelezettségének megfelelően - az idegenrendészeti hatóság vizsgálta volna. Erről a határozat indokolási részében sem történik említés. 
Megállapítottam továbbá, hogy az 1993. évi LXXXVI. tv. 16. §-a csak a tartózkodási engedély kiadásának, vagy a tartózkodási engedély meghosszabbításának elutasítása esetére zárja ki a fellebbezés lehetőségét és írja elő a bírói felülvizsgálatot mint az ügyfél számára  rendelkezésre álló jogorvoslatot. A panaszos által kifogásolt esetben, az idegenrendészeti törvény biztosítja az Áe. 62.§-ban meghatározott fellebbezés jogát, amire a határozatban  fel kellett volna hívni a figyelmét.  

A panasz vizsgálata során a Budapesti Rendőr-főkapitányság Hivatalának vezetője tájékoztatott arról, hogy megkeresésemet követően, a BRFK Igazgatásrendészeti Főosztálya - mint másodfokú hatóság - az ügyet megvizsgálta, észlelte, hogy a határozat nem felel meg a vonatkozó jogszabályokban előírt követelményeknek, ezért az Áe. 71.§-ban biztosított felügyeleti jogkörében eljárva intézkedett.

Ajánlás:
      
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20.§ (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem: 

Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztály vezetője körlevélben hívja fel az illetékességi területén működő első fokú idegenrendészeti hatóságok figyelmét az 1993. évi LXXXVI. tv. 16.§-ának, valamint a 9/1994. (IV.30.) BM. rendelet 19.§-ában foglaltak helyes alkalmazására, különös tekintettel a határozat alapjául szolgáló tényállás tisztázásának kötelezettségére.

Kérem, hogy Budapest rendőr-főkapitánya - mint a felügyeleti szerv vezetője - ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve az Idegenrendészeti Főosztály felügyeleti intézkedésének eredményéről az 1993. évi LIX.tv.  20. § (1) bekezdésében meghatározott 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1997. április 18.

Gönczöl Katalin

OBH 6513/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kiegészítő jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:

Az OBH. 6513/1996. és az OBH. 8423/1996. számú ügyekben  külföldi állampolgárok egyes idegenrendészeti hatóságoknak a magyarországi tartózkodási engedélyük kiadásával, illetve visszavonásával kapcsolatos eljárását sérelmezték.
Az OBH. 8423/1996. sz. panasz vizsgálata során, illetve az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a 6513/1996. sz. ügyben tett ajánlására küldött válaszában az érintett rendőri szervek vezetői jelezték, hogy a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXIV. tv. 5.§-ban a beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz előírt anyagi fedezet vizsgálata vonatkozásában a jogalkalmazó szervek körében nagy a bizonytalanság.
A jogbizonytalanság megszüntetése érdekében a rendőri szervek vezetői azzal a kéréssel fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, illetve általános helyetteséhez, hogy vizsgálják meg azt, hogy a pénzügyminiszter miért nem tett eleget az 1993. évi LXXXIV. tv. 64. § (4) bekezdésében a beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz előírt anyagi fedezet mértékének szabályozására vonatkozó rendeletalkotási kötelezettségének.
A két panaszt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, illetve általános helyettese az OBH. 6513/1996. szám alatt egyesítették.

A megállapított tényállás:

A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXIV. tv. 5.§ (1) bekezdése értelmében  a külföldi állampolgár a magyar hatóság felhívására - ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - köteles igazolni, hogy a magyarországi beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz külön jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel rendelkezik.
Az 1993. évi LXXXIV. tv. 64. § (4) bekezdése felhatalmazza a pénzügyminisztert arra, hogy az 5. §-ban foglalt anyagi fedezet nagyságát az érdekelt miniszterekkel egyetértésben, évente rendeletten határozza meg.  
A vizsgálat során küldött megkeresésemre válaszolva a Pénzügyminisztérium közigazgatási államtitkára 1997. július 8-án kelt levelében arról tájékoztatott, hogy az 1993. évi LXXXIV. tv. 64. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazásnak a pénzügyminiszter eleget tett azzal, hogy kiadta - a 13/1994 (IV. 29) PM. rendelettel módosított - 11/1994 (IV. 6) PM. rendeletet (a továbbiakban: rendelet), melynek értelmében a külföldi állampolgárnak minden egyes beutazása alkalmával 1000 forinttal, vagy annak megfelelő összegű konvertibilis fizetőeszközzel kell rendelkeznie.
A Pénzügyminisztérium álláspontja szerint az 1993. évi LXXXIV. tv. 5.§-ában előírt " anyagi fedezet nagyságának meghatározása nem devizális, hanem idegenrendészeti kérdés", továbbá  megjegyezte azt is, hogy a Pénzügyminisztérium 1994-óta nem kapott javaslatot arra, hogy a rendeletben szereplő összeget milyen mértékben kellene felemelni.
A Pénzügyminisztérium igéretet tett arra, hogy illetékes főosztálya meg fogja keresni a Belügyminisztériumot a rendelet esetleges módosítása ügyében.
A vizsgálat során a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkára 1997. szeptember 4-én kelt levelében megerősítette, hogy az idegenrendészeti jogalkalmazás számára komoly gondot okoz az, hogy a beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz és a tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet meghatározására vonatkozó jogi szabályozás hiányos. Ennek kiküszöbölésére a Belügyminisztérium már több alkalommal kezdeményezte a Pénzügyminisztériumnál a rendelet módosítását. 
A Belügyminisztérium állítása szerint a jogszabály módosítására azért nem került sor, mert a Pénzügyminisztérium kezdettől fogva vitatta a szabályozásra vonatkozó kompetenciáját és az 1993. évi LXXXIV. tv. 64. § (4) bekezdésének módosítását szorgalmazta, amelyre vonatkozóan azonban indítványt a mai napig sem terjesztett elő.
A Pénzügyminisztérium illetékes főosztálya 1997. augusztus 26-án levélben fordult a Belügyminisztériumhoz, amelyben javasolta, hogy vegye át a szabályozás feladatát, egyidejűleg egyeztető értekezlet összehívását kezdeményezte.
1997. szeptember 4-e óta az ügyről további tájékoztatást nem kaptam.

Alkalmazott jogszabályok:

1993. évi LXXXVI. törvény a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról

5. § (1) A külföldi a magyar hatóság felhívására – ha a nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – köteles igazolni, hogy magyarországi beutazásához, tartózkodásához és kiutazásához külön jogszabályban meghatározott mértékű anyagi fedezettel, valamint a tovább- vagy visszautazáshoz szükséges vízummal rendelkezik.
(4) Felhatalmazást kap a pénzügyminiszter, hogy az érdekelt miniszterekkel egyetértésben az 5. §-ban foglalt anyagi fedezet nagyságát évente rendelettel határozza meg.

11/1994. (IV. 6.) PM rendelet a külföldiek magyarországi beutazásához, tartózkodásához szükséges anyagi fedezet nagyságáról

1. § (1) A devizakülföldi természetes személynek – a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásról szóló 1993. évi LXXXVI. törvényben előírt esetben – minden egyes beutazása alkalmával 1000 forinttal vagy annak megfelelő összegű konvertibilis fizetőeszközzel kell rendelkeznie.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott forintösszeget a Magyar Nemzeti Bank által jegyzett hivatalos devizaárfolyamon kell a beutazáskor átszámítani.

Az érintett alkotmányos jogok:

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz, ezen belül a jogbiztonsághoz való jog.

A vizsgálat megállapításai: 

A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXIV. tv. 5. § (1) bekezdése egyértelmű felhatalmazást ad a pénzügyminiszternek a beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz szükséges anyagi fedezet évenkénti meghatározására. A törvény hivatkozott rendelkezése értelmében a pénzügyminiszter saját hatáskörében eljárva, évente köteles felülvizsgálni, illetve az érintett miniszterek egyetértésével meghatározni az anyagi fedezet nagyságát. 
Az a körülmény, miszerint a Pénzügyminisztérium álláspontja szerint a szabályozás tárgya szerint nem devizális, hanem idegenrendészeti kérdés, a pénzügyminisztert  rendeletalkotási kötelezettsége alól nem mentesíti.
A rendelet vizsgálata során megállapítottam, hogy annak rendelkezései hiányosak, hiszen az a  magyarországi tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet nagyságáról nem intézkedik. A tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet mértékének hiánya a tartózkodási engedélyek meghosszabbítására vonatkozó kérelmeket elbíráló  idegenrendészeti hatóságok eljárása során olyan mértékű jogbizonytalanságot, illetve eltérő joggyakorlatott eredményez, amely a jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.       

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. §-ában foglalt jogkörömben eljárva ajánlom, hogy a pénzügyminiszter  a  -  13/1994 (IV. 29) PM. rendelettel módosított - 11/1994 (IV. 6) PM. rendelet kiegészítésével határozza meg a külföldi állampolgárok magyarországi tartózkodáshoz szükséges anyagi fedezet naqgyságát.

Budapest, 1997. november

Gönczöl Katalin