OBH 6386/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban a panaszos egy délnyugat- magyarországi település lakóinak nevében azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy folytasson vizsgálatot a helyi önkormányzat képviselő-testületének és   polgármesterének - álláspontja szerint - törvénysértő döntései, intézkedései ügyében. 
A panaszos sérelmezi az önkormányzat tulajdonában álló ingatlan elidegenítésének körülményeit, a föld privatizációjával kapcsolatos eljárás visszásságait, az önkormányzat „tisztikarának” baráti, rokoni összefonódásából eredő sorozatos jogsértő gyakorlatát, melyek eredményeként állampolgári jogaik csorbítását véli.

A vizsgálatot 1996 júliusában megindítottam, kértem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal tájékoztatását.

Tényállás megállapítása

Jelen ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megkeresésére a megyei közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzést végzett, melynek során megállapította, hogy a kifogásolt jelenségek ellenére az önkormányzat működése, illetve döntései nem törvénysértőek. Véleménye szerint etikai problémák vetődnek fel, melyeket - csakúgy, mint a döntés célszerűségét - hatáskörének hiánya miatt nem vizsgálhat.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) értelmében az országgyűlési biztos feladata a tudomására jutott alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kivizsgálása, az ilyen problémák megoldása érdekében általános vagy egyedi intézkedések kezdeményezése. Az Országgyűlési Biztos Hivatalához bárki fordulhat, akinek hatóság vagy közszolgáltatást végző szerv eljárása, határozata, mulasztása alkotmányos jogait sérti vagy veszélyezteti, feltéve, hogy a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a fentiek alapján megállapította, hogy törvénysértés eljárásjogi vonatkozásban nem történt, azonban - hatáskörénél fogva - az alkotmányos alapjogok potenciális sérthetőségének szempontjából vizsgálata nem zárult le. Tekintettel arra, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa nemcsak az egyéni alkotmányos jogsérelmek orvoslásának fóruma, hanem az államhatalom alkotmányos eljárásának általános őre, eljárása során az Alkotmány jogbiztonsági klauzulája kapott prioritást, amely önmagában - minden egyéb alkotmányos jog sérelme nélkül - megalapozhatja a panasz vizsgálhatóságát vagy a hivatalból való eljárás kezdeményezését, szemben a közigazgatásban helyet foglaló ellenőrző szervek jogszabályban rögzített hatásköri kötöttségeivel. A közigazgatási hivatal megállapítása - törvényességi vizsgálata során - szigorúan a jogszabályok keretei között, a norma szövegére alapozva született. 

Arra az elvi kérdésre azonban, hogy az Alkotmányon kívül eső, pozitív jogba nem ütköző magatartás - azaz etikai, morális probléma - sértheti-e az alkotmányos alapjogokat és ezzel okozhat-e alkotmányos visszásságot, a válasz további - tágabb alapjogi értelmezésen alapuló - vizsgálatot igényel. 

Jogszabályi háttér

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 14-15.§-a, 19.§-a, 32.§, 33/A-33/B.§-a,

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló  1990. évi LXIV. törvény 2.§-a, 47.§-a,

Érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2.§-ában rögzítettek szerint „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” A jogbiztonságot garantáló, jogállamiságot deklaráló klauzula az állam kötelességévé teszi, hogy a jogrendszer egésze és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre láthatóak legyenek 

A helyi önkormányzáshoz való alapjog (41-44/C.§) tartalmánál fogva a többi alapvető joghoz hasonló védelemben részesül. 

A vizsgálat megállapításai

Kiindulópontként az alkotmányos visszásság fogalma igényel némi magyarázatot. Az Obtv. indokolása szerint az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott - és kiterjesztően értelmezett - sérelem, illetve ennek közvetlen veszélye tartozik e fogalomkörbe, azzal, hogy a további pontosítást a jogalkalmazás során kikristályosodó gyakorlat alakítja.
 
Mivel a nem alanyi jogként megfogalmazott alkotmányos elvek - mindenekelőtt a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elve - az állam számára általános intézkedési kötelezettséget vagy feltétlen tilalmat jelentenek, az alkotmányos elveknek és az alanyi jogoknak együtt kell érvényesülniük. Az ebből következő - közjogi értelemben vett - állampolgári jogok civil jogi követelménye a joggal való visszaélés tilalma, amely az alanyi jogok egyik legfontosabb korlátja. 

Az Alkotmány, mint a demokratikus állam-hatalom fundamentuma nem értelmezhető etikai kódexként, ám, mint elvek kartája biztosítja a jogi kereteket a jogalkotó és jogalkalmazó számára. A pozitív jog terminológiája nem ismeri az etikai vétség fogalmát, így - legalábbis megközelítőleg - az összeférhetetlenséget szabályozó normák transzponálhatók rá.

A jogállamiság Alkotmányban foglalt deklarálása meghatározza egyrészt az Alkotmány, másrészt a jogszabályok értelmezését, a jogalkotás és jogalkalmazás módját, irányát és célját. Az Alkotmánybíróság egyik határozatában leszögezte, hogy „az Alkotmány zárt rendet alkot  az államhatalom gyakorlására: egyetlen tényező sem rendelkezik kizárólagos, ellenőrzés nélküli hatalommal. A jogállamban a közhatalom gyakorlásának szigorúan és egyértelműen meghatározott rendje van, az egyéni szabadságjogok lehető legtágabb védelme mellett.” Az Alkotmánybíróság a jogállamiságot a köztársaság alapértékének nyilvánította (11/1992.AB), ebből következően alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket (56/1991.AB). Mindebből következően, ha a jogállamiság kizárólag formális joguralomként értelmezendő, akkor tartalmát a nevesített alkotmányos jogok képezik; az Alkotmánybíróság megállapította, hogy - mint önálló alkotmányjogi norma - megsértése önmagában megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét (11/1992.AB).

A jogállamiság leglényegesebb elemeként az Alkotmánybíróság kiemelte a jogbiztonság elvét, melyet a szerzett jogok védelmének elvi alapjának deklarált, egyben megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben foglalt és bárki számára hozzáférhető normák szabályozzák, és legyen meg a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye - szögezi le az Alkotmánybíróság - a norma világossága, valamint az, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre (35/1994.AB), azaz „a jog szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a címzettjei számára is előre láthatóak legyenek” (1/1995.AB). Ez a kiszámíthatóság sérül jelen esetben anélkül, hogy az egyéb jogszabályok sérelme megállapítható lenne.

A jogállamiság egyik tartópillérének nevezett, demokratikusan megalakított és működő helyi önkormányzat a helyi önállóság (önálló szabályozás, helyi igazgatás), az önkormányzatiság alapjogi elvének manifesztuma. Ebből következik, hogy az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó minden önkormányzati ügyben a törvényben garantált módon és a törvény keretei között önállóan hozhat döntést.

A helyi önállósághoz való jog tehát a helyi szabadságot jelenti. A jogállamiság elve és az ebből levezethető jogbiztonság azonban formálisan korlátot jelent minden, a tételes jog által megkövetelt és kikényszeríthetővé tett magatartás gyakorlásának, és ugyancsak vezérelv a többi alkotmányos jog és kötelezettség szempontjából is.

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény azt a processzust jegyzi, mely a helyi „tisztikart” legalizálja. Egyetlen kizáró feltételt szab a választójog tekintetében: aki nem magyar állampolgár, nem választható képviselőnek, illetve polgármesternek. Ugyancsak ez a törvény emeli ki a X. fejezetben, hogy minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár választható polgármesternek, azonban csak akkor, ha nincs olyan tisztsége, mely összeférhetetlen a polgármesteri megbízatással.
 
A polgármesterre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat az 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) tartalmazza. Ebben taxatíve felsorolva szerepel valamennyi kizárt tisztség, közszolgálati és gazdasági társasági funkció. A hozzátartozói minőség kizárólag a helyi önkormányzat által alapított gazdasági társaság és szövetkezet tekintetében merül fel összeférhetetlenségi okként.

A jelen vizsgálat tárta fel, hogy a képviselő-testület - amely a konkrét esetben három tagot számlál, és közeli rokoni, illetve baráti kapcsolatokat fed - valamint a polgármester - aki szintén tagja a képviselő-testületnek - a jogszabályok direkt sérelme nélkül követnek el súlyos etikai vétséget akkor, ha különböző előnyöket juttatnak egymásnak, és családtagjaiknak. Az Ötv. 14.§ (2) bekezdése kitér a képviselő-testületi tag, illetve hozzátartozója személyes érintettségére - ebből következően kizárására a testületi döntések tekintetében - ugyanakkor ez csupán diszpozitív szabály, kötelezően nem számonkérhető. A polgármester döntései és mulasztásai feletti testületi kontroll alkalmazása pedig, melyre lehetőséget ad az Ötv. (a képviselő-testület - minősített többséggel hozott határozata alapján - bírósághoz fordulhat és kérheti a polgármester megfosztását tisztségétől) adott esetben a családi-baráti viszonytól függ.

A Legfelsőbb Bíróság eseti döntésében rámutatott arra, hogy a polgármester választással létrejövő sajátos jogviszonyban áll az önkormányzattal, a személye vonatkozásában a munkáltatói jogkört a képviselő-testület gyakorolja, egyébként pedig a képviselő testület akaratának a végrehajtója; a köz szolgálatában álló, ám köztisztviselőnek nem minősülő személy, akinek sajátos jogállása az államhatalmi ágak szétválasztásának elvéből következik. (BH1994. 112.) Az itt említett alkotmányos alapelv valóban nem sérült a tárgyalt esetben, azonban az Alkotmány 70.§-ának (4) bekezdése szerint a közügyek vitelében való részvétel ugyan minden magyar állampolgár számára alapjog, ám a közhivatal viseléséhez rátermettség, megfelelő képzettség és szakmai tudás szükséges. A közérdek, mint morális követelmény (36/1994 (VI.24.) AB hat.) a közügyeket (a helyi közügyeket) irányítók egyetlen, lehetséges argumentuma.

A rendszeres időközönként megtartott demokratikus választás alkalmas eszköz a választópolgárok számára ahhoz, hogy érdekeik tényleges képviseletének biztosítására - leváltva a rosszul működő helyi vezetést - új tagokat válasszanak a település élére.

Az országgyűlési biztos vizsgálatának fókuszában olyan etikai vétség áll, mely a fentiekben kifejtett gondolatmenet tükrében értelmezhető. Ugyanakkor erkölcsi norma csak a pozitív jog által megfogalmazottan, a jogi terminológia konkrét eszközével válik felhívhatóvá. A „ne ölj” parancsa de facto erkölcsi követelmény, az „élethez való jog” de jure alkotmányos alapelv. A büntetőjogi fenyegetettség a tartalom, melynek kerete az alapjogi követelmény.  Amennyiben nincs pozitív jogsértés, nincs alkotmánysértés. Ennek mintájára a panaszolt esetben történt visszaélések nem alapozzák meg alkotmányos visszásság megállapítását, tekintettel arra, hogy az Ötv. összeférhetetlenségi normái nem tartalmazzák az önkormányzati vezetésen belüli családi összeférhetetlenséget, így jogsértés - az Ötv. vonatkozásában - nem történt. Az összeférhetetlenség ilyen bővítésével azonban még mindig nem zárhatók ki az egyéb, hasonló típusú visszaélések, a megsértett etikai normák nem jelennek meg jogi norma formájában. A képviselő-testület tagjainak, illetve a polgármesternek az etikai normákkal össze nem egyeztethető, a lakosság érdekeit figyelmen kívül hagyó tevékenységét - amennyiben az a pozitív jog megsértését nem valósítja meg - nem lehet a pozitív jog eszközeivel szankcionálni, erre az állampolgári jogok országgyűlési biztosának sincs lehetősége. Alkotmányos elv sérelme esetén nincs akadálya azonban visszásság megállapításának és az 1993. évi LIX. törvény vonatkozó szabályai alkalmazásának.

A tiszta alapjogi gondolkodás szükségképpen enged morális értelmezést az egyes jogok tekintetében, ugyanakkor a formális jogbiztonság követelménye az Alkotmány pozitív értelmezését igényli. Az erkölcsi, etikai normák természetjogi származtathatóságuknál fogva túlnyomó részt a pozitív jog normáinak immanens részévé váltak. A tradíciók, szokások, konvenciók értékmérők a pozitív joggal szemben.

Mindebből következően a vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testületének tagjai közötti, valamint a polgármester és a helyi önkormányzati képviselő közötti hozzátartozói viszony alkalmas volt arra, hogy a képviselő-testület által hozott helyi önkormányzati döntések eredményét befolyásolja, ezzel sértve az Alkotmány 2.§-ában rögzített jogbiztonsági klauzulát, s így alkotmányos visszásságot keletkeztethet.

Ajánlás

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény felhatalmazása alapján, annak 25.§-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem a belügyminisztert, hogy az önkormányzatokkal kapcsolatos feladat- és hatáskörénél fogva kezdeményezze a helyi önkormányzati képviselők jogállását - ezen belül összeférhetetlenségét - rendező jogszabály megalkotását, melyben rögzíti a képviselő-testületi tagok közötti hozzátartozói viszony tilalmát, és rendelkezik az ilyen típusú összeférhetetlenség megszüntetésének módjáról.

Kérem a belügyminisztert, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről az Obtv. 25.§-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1997. szeptember 22.

Dr. Polt Péter