OBH 6140/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

1996. június 26-28-ig az Országgyűlési Biztos Hivatala általános vizsgálatot tartott Hajdú-Bihar megyében, melynek keretében látogatást tettem a Népjóléti Minisztérium debreceni gyermekotthonában.
Az intézet vizsgálata az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján hivatalból indult. A helyszíni vizsgálat előtt az intézet szervezeti és működési szabályzatának megküldése céljából megkerestem az intézet igazgatóját.

A megállapított tényállás

A ma hatályos jogi szabályozás előtt a különleges nevelőintézetekbe történő elhelyezés szabályait a 113/1973.(MK. 8.) MM utasítás tartalmazta. Eszerint a gyámhatóság az olyan állami gondozott kiskorú elhelyezését javasolhatta, aki 10. életévét betöltötte és 14. életévének betöltése előtt valamely bűncselekmény törvényi tényállását megvalósította, vagy személyisége helytelen irányba fejlődött és ennek következtében eredményes nevelése kizárólag nevelőintézetben biztosítható. A gyámhatóság javaslata alapján az elhelyezés indokoltságáról a nevelőintézeti bizottság foglalt állást. A bizottság tagja az intézeti gyám, a megyei tanács vb. művelődésügyi és igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási szervének illetékes ügyintézője, a megyei rendőrfőkapitányság és a megyei KISZ - bizottság képviselője volt. A nevelőintézeti bizottság állásfoglalását a Művelődésügyi Minisztérium Gyermekvédelmi Osztálya - az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint felülvizsgálta és indokolt esetben gondoskodott a kiskorú nevelőintézeti elhelyezéséről. A különleges nevelőintézetek működésére az utasítás szerint a 184/1969. (MK. 23.) MM. számú utasítással életbe léptetett nevelőintézeti (javítóintézeti) rendtartást kellett alkalmazni. Az intézet fenntartása, működésének szabályozása a művelődésügyi minisztertől 1988. április 1-jétől a szociális és egészségügyi miniszter feladatkörébe került. A népjóléti miniszter a feladat- és hatásköréről szóló 49/1990.(IX. 15.) Korm. rendeletben kapott felhatalmazás alapján adta ki a különleges gyermekotthonok létrehozásának és feladatainak átmeneti szabályozásáról szóló 1/1990. (I.31.)NM. rendeletet. Eszerint a 7. számú debreceni leánynevelő intézet 1991. január 25-étől átalakult különleges gyermekotthonná, országos beiskolázási, felvételi illetékességgel a Népjóléti Minisztérium fenntartása és irányítása alatt működve. Speciális gyermekvédelmi intézmény, központi irányítású költségvetési szerv, mely belső iskolával rendelkezik. A rendelet szerint a gyermekotthon olyan 10. életévüket betöltött, súlyos magatartási zavarokkal küzdő intézeti és állami nevelt kiskorúaknak korrekciós nevelését, valamint képzését, szakképzését látja el, akiknek oktatása nem járt eredménnyel. A kiskorú gyermekotthoni felvételét az intézeti gyám minden év augusztus hó 31. napjáig illetve december hó 31. napjáig kérheti a gyermekotthon igazgatójától. A felvételről évente két alkalommal (szeptember 5-éig illetve január 5-éig) a gyermekotthon igazgatója dönt. A felvételt elutasító döntés ellen az intézeti gyám a kézhezvételt követő 10 napon belül jogorvoslattal élhet. Ebben az esetben a végleges döntést a Gyámügyi Kamara a Gyermekvédelmi Kamara és a Népjóléti Minisztérium egy-egy képviselőjéből álló bizottság 10 napon belül hozza meg.
A rendelet szerint a gyermekotthonok működésére a nevelőotthonokra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

Az ügy jogszabályi háttere

A népjóléti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 49/1990.(IX. I5.) Korm. rendelet 5. § a, pontja szerint "a miniszter szociális, család- és ifjúságpolitikai feladatai körében meghatározza a szociális ellátás, a család-, gyermek- és ifjúságvédelmi ellátás intézményeinek feladatait."

A különleges gyermekotthonok létrehozásának és feladatainak átmeneti szabályozásáról szóló 1/1991.(I.31.) NM rendelet 2. §-a szerint "a gyermekotthonok működésére a nevelőotthonokra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni."
A 3. § (1) bekezdése szerint "Az intézeti gyám minden év augusztus hó 31. napjáig illetve december hó 31. napjáig kérheti a kiskorú gyermekotthoni felvételét a gyermekotthon igazgatójától."

"(2) A kérelemhez csatolni kell a kiskorú

	...
	h) meghallgatásáról, illetve intézeti nevelt esetében a szülő meghallgatásáról készült
jegyzőkönyvet"

"5. § (1) A gyermekotthoni elhelyezés a (2) bekezdésben foglalt kivétellel a kiskorú oktatásának befejezéséig - legfeljebb azonban a nagykorúság eléréséig - tarthat.
(2) Ha a kiskorú az oktatás befejezése előtt nagykorúvá válik, kérésére a gyermekotthoni tartózkodását az igazgató az oktatás befejezéséig köteles biztosítani."

"6. § ( 1 ) A gyermekotthon igazgatója a megszüntetheti annak a kiskorúnak az elhelyezését, akinek érdekét eredeti környezetéből való további kiemelése már nem szolgálja.
(2) Az intézeti gyám e döntés ellen ... jogorvoslattal élhet."

Az érintett Alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése rögzíti: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
A jogállamiság alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság a jogalkotó kötelezettségévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a
norma címzettjei számára.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani." 
Az 57. § (5) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."
A 64. § szerint a "Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé." Az Alkotmány 67. §  (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges."
A (3) bekezdés szerint " A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos
állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák."

A vizsgálat megállapításai

A Népjóléti Minisztérium debreceni gyermekotthonában az 1995/96-os tanévben 60 kiskorú leány tanult. Az otthonban élők oktatását a Debreceni Dolgozók Általános Iskolája kihelyezett tagozata, a Könnyűipari Szakmunkásképző Intézet kihelyezett tagozata, az otthon belső speciális szakiskolája biztosítja. Az otthon általános rendje szerint az iskolai oktatás és tanműhelyi gyakorlat a délelőtti órákban folyik, az ebédidőt rövid szabadidős program követi és délután nevelési beszélgetésen, irányított szabadidős programokon, esetleg a délutáni tanórákon vesznek részt a tanulók. Az otthont hétvégén hagyhatják el lakói, egyéni vagy csoportos kimenők csak ekkor vannak. Helyszíni vizsgálatom alkalmával a meghallgatott kiskorúak közül többen panaszolták azt, hogy kevés a kimenőjük, hetente csupán egy alkalommal hagyhatják el az intézet épületét. A szabadidővel kapcsolatban vetődött fel az a probléma is, hogy az intézeti neveltek havonta mindössze 80-150 forint zsebpénzt kapnak. A tapasztalatok szerint ez is hozzájárulhat ahhoz, hogy a prostitúció egyre jobban fenyegeti őket és egyéb kriminogén hatásoknak is ki vannak téve. A gyermekotthonban nevelkedő kiskorúak napi szabadidejének meghatározása (beleértve a kimenők gyakoriságát és időtartamát) a pedagógiai program keretében történik, melyet az intézmény határoz meg. Az iskolán kívüli, délutáni nevelőotthoni elfoglaltságok is a kiskorúak korrekciós nevelésének részét képezik. Ez az intézmény szigorúbb házirend szerint működik, mint a gyermek- és ifjúságvédő intézetek, az itt elhelyezett kiskorúak személyes szabadságát az intézmény specializáltságából eredő működési rend nagyobb mértékben korlátozza. Az intézmény épületének egyes szintjeit is vasrácsok - bezárt ajtók - választják el egymástól.

A helyszíni vizsgálat során tapasztaltuk, hogy volt olyan gyermek, akit megtévesztve ruhavásárlásra hivatkozva - szállítottak az intézetbe, megsértve ezzel a rendelet 3. § (2) bekezdésében előírt meghallgatási kötelezettséget.

A különleges gyermekotthon végleges elhagyásának lehetősége is bizonytalanul körülírt a népjóléti miniszter rendeletében. A 18. életév és a tanulmányok befejezése előtt csak abban az esetben kerülhet rá sor, ha a gyermekotthon igazgatója már nem tartja szükségesnek a kiskorú eredeti környezetből való kiemelését. Megoldatlannak tűnik a 18. életévüket betöltött személyek utógondozása, további sorsuk figyelemmel kísérése.

A hálószobák 6-7-8 férőhelyesek. A szobák berendezési tárgyai elavultak, a falak festésre szorulnak, de a nevelőotthon megtekintett helységei tiszták.

Az átmeneti szabályokat tartalmazó 1/1990. (I. 31.) NM rendelet már idézett passzusa szerint a különleges gyermekotthonok működésére a nevelőotthonok működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A nevelőotthonok működését a művelődésügyi miniszter 146/1966. (M. K. 13.) MM számú utasítása szabályozta, melyet a 15/1986.(VIII. 20.) MM rendelet hatályon kívül helyezett. A vizsgálat megállapította, hogy az 1/1991.(I. 31.) NM. rendelet olyan kérdéseket szabályoz, melyeket az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint csak törvény állapíthat meg, mivel azok a gyermekek alapvető jogait és kötelezettségeit érinti. A jelenlegi szabályozás sérti továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamisághoz fűződő jogbiztonság elvét valamint akadályozza az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében és a 64. §-ában biztosított panasz-, kérelem előterjesztéséhez és jogorvoslathoz fűződő jogok érvényesülését. A gyermekek Alkotmányban biztosított alapvető jogait érintő kérdéseket törvényben kell szabályozni.

A pusztán generális szabályokat tartalmazó, a Gyermekek Jogairól szóló New Yorki Egyezmény és a már hivatkozott 1/1991.(I. 31.) NM rendelet mellett elengedhetetlen, hogy a nevelőotthonok működését miniszteri rendelet határozza meg. Elfogadhatatlan az a jelenlegi állapot, hogy az intézmény működésének részletes szabályait csak a szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.
E jogszabályi hiányosság sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét és veszélyezteti a gyermeki jogok maradéktalan érvényesülését.

Ajánlás

A jogszabályi hiányosság orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján a következő ajánlást teszem:

- Felkérem a Népjóléti Minisztert, hogy a különböző szervezeti formában működő nevelőotthonok (gyermekotthonok) működését - a kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján - rendeletben szabályozza.

- Készítse elő a gyermekvédelmi törvény keretén belül, vagy azt megelőzően egy külön törvényben a különleges gyermekotthonokba történő felvétel, elbocsátás és jogorvoslat rendjének szabályozását. Javaslom mérlegelje annak lehetőségét, hogy az intézmény elhagyását a gyermek bizonyos kor után - a PTK. szabályozásával összhangban - maga is kezdeményezhesse. Javaslom továbbá, hogy a jelenleg felülvizsgálatot végző bizottság évente e teljeskörűen vizsgálja felül a gyermekotthoni elhelyezés indokoltságát. Fontolja meg továbbá az utógondozás jelenleginél hatékonyabb szabályozását is.

Budapest, 1996. szeptember 18.

Dr. Polt Péter