OBH 6134/1996, 6248/1996, 5325/1996 és 6437/1996
az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós

Az eljárás megindulása, a megállapított tényállás

Több állampolgár, egymástól függetlenül panaszt nyújtott be az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Panaszaikban sérelmezték, hogy az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal a magánszemélyek által, az 1995. évre vonatkozó személyi jövedelemadó bevallásokban megjelölt befektetési kedvezmények egy részét jogtalannak ítélte, és az adózás rendjéről szóló, többször módosított 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezései szerint folytatott eljárása során az adókedvezmény  tárgyában első fokon elutasító határozatot hozott.

Az elutasító határozatok ellen fellebbezést benyújtók esetében, jogaikat korlátozva a másodfokú adóhatóság, hivatkozva az államigazgatásról szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 37. § (1) bekezdésére az eljárást felfüggesztette.

Az ügyben a vizsgálatot 1996. szeptember 23-án megindítottam.

Az Áe. hivatkozott rendelkezése szerint, ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti.

Tekintettel arra, hogy az adóigazgatási eljárás teljes egészében az APEH hatáskörébe tartozik, nincs és nem is lehet olyan, az adókedvezmény törvényességének eldöntésével kapcsolatos előzetes kérdés amelynek elbírálása más szerv hatáskörébe tartozna, [Art. 78.  (4) bekezdése; 75. (2) bekezdésének a.) pontja valamint az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló, 55/1991. (IV. 11.) Korm. rendelet 2.  (1) bekezdésének b.) pontja] másrészt a bíróságok feladata nem az adókedvezmény törvényességének előzetes elbírálása, hanem az adóigazgatási eljárás során hozott jogerős másodfokú határozatnak jogszabálysértés esetén történő megváltoztatása vagy hatályon kívül helyezése.[ Art. 86.  (1) bekezdés]

Az APEH jogellenes eljárása miatt bekövetkezik a közigazgatás hallgatása. A 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le: " Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.

Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.

A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.

A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 

Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. 

(...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál."

Az ügy jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 57. § (5) bekezdése és valamint a 2. § (1) bekezdése;

Az Art. 75. (2) bekezdésének a.) pontja, 78.  (4) bekezdése, 86.  (1) bekezdése;

Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló, 55/1991. (IV. 11.) Korm. rendelet 2.  (1) bekezdésének b.) pontja;

Az Áe. 37. § (1) bekezdése, 62., 71. és 72. §-ai;

A 72/1995.(XII.15) AB határozat.

Az érintett alkotmányos jogok

Az Országgyűlési Biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.

2. A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkotmányos visszásság orvoslása érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv) 21. § (1) bekezdése alapján, tekintettel arra, hogy a jelzett, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörében meg tudja szüntetni, felkértem az APEH elnökét az APEH álláspontjának felülvizsgálatára.  

Az APEH elnöke, álláspontomat nem vitatva tájékoztatást adott arról utasította az APEH illetékes főosztályait hogy a folyamatban lévő közigazgatási perre hivatkozással felfüggesztett eljárásokban soron kívül hozza meg érdemi döntéseit.

Tájékoztatott továbbá arról, hogy a befektetési kedvezménnyel kapcsolatos ügyeknek van egy olyan csoportja (Pl.: Kesfló Egyesület, Stádium Sikerorientációs Alapítvány) , amelyeknél a felfüggesztés indoka nem az azonos tárgyban folyamatban lévő közigazgatási per, hanem az érintett alapítvány, illetve egyesület működésének törvényessége tárgyában az ügyész által indított peres eljárás. Válasznak ezen kitételét nem állt módomban elfogadni. 

Az APEH elnökéhez intézett ajánlásomat megismételve és megerősítve, rámutatva arra, hogy az, hogy egy folyamatban lévő pert ki és miért indított, teljességgel irreleváns az adóigazgatási eljárás során kötelezően előírt határozat meghozatala szükségességének megítélése kérdésében, az Obtv. 20. § (1) bekezdésére hivatkozva, tekintettel arra, hogy az APEH eljárása a Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének megsértésével alkotmányos visszásságot okozott, felkértem a pénzügyminisztert, hogy mint felügyeleti szerv az APEH álláspontját felülvizsgálva intézkedjen a jelzett alkotmányos jogggal összefüggő visszásság azonnali orvoslása érdekében. 

A pénzügyminiszter ajánlásomat elfogadta, annak alapján felülvizsgálta az eljárások felfüggesztésének körülményeit és megállapította, hogy az APEH álláspontja téves jogértelmezésen nyugszik. Ez, eredményét illetően valóban alkalmas arra, hogy az érintett magánszemélyeket jogorvoslati joguk gyakorlásában indokolatlanul akadályozza. Vizsgálatának megállapításai alapján, az Art. 52. §-ában biztosított felügyeleti jogköre alapján felhívta az APEH elnökét, hogy soron kívül intézkedjék az eljárási szabályok betartása érdekében.

A panaszosokat, jelentésem megküldésével egyidejűleg tájékoztattam.

Budapest, 1997. január   .

										Dr. Polt Péter