OBH 4425/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1996. április 26-án beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához a Tótszentmártoni Önkormányzat Képviselőtestületének szociális ügyekben folytatott eljárását sérelmezve. Az Országgyűlési Biztosok Hivatalához benyújtott második panaszában pedig a Tótszentmártoni Önkormányzat által a gázelosztó hálózat kiépítésének lebonyolítása tárgyában a lakossággal kötött megállapodást illetve annak végrehajtását sérelmezte, valamint az önkormányzat költségvetési támogatás- felhasználását, egyrészt a 71/ 1996. számú Kormányrendeletben biztosított egyszeri  támogatás másrészt az önkormányzat fenntartásában - a panaszos szerint fiktíven - működő öregek napközi otthona vonatkozásában
Az ügyben az Alkotmány 57. §-a által biztosított  tisztességes eljáráshoz való jog illetve a tulajdonhoz való jog sérelmének  gyanúja miatt indult eljárás.
Az ügy kapcsán tájékoztatás - kérés céljából két alkalommal megkerestem az érintett település polgármesterét, aki a kért felvilágosítást megadta.

A megállapított tényállás

Tekintettel a panasz rendkívül összetett jellegére a tényállást az alábbiakban a panaszban felvetettek  témája szerint tagoltam:	
	
I.A szociális ellátásokkal kapcsolatban megállapított tényállás:
	
Panaszos 1994. óta Tótszentmárton község lakója. 1994. augusztusában munkanélküli segélye lejárt és mivel családjának megélhetési problémái voltak, 1995. májusában az önkormányzathoz fordult jövedelempótló támogatásért . Tótszentmárton képviselőtestülete 1995. június 15-én tartott ülésén a kérelmet a 38/1995 (06.15.) számú határozatával elutasította, a következőkre hivatkozva: Megállapították, hogy a jövedelempótló támogatás megállapításának feltétele az, hogy a kérelmezővel közös háztartásban élők egy főre jutó jövedelme ne legyen magasabb, mint az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-a. A határozat tartalmazza  a jövedelem- számítást, megnevez azonban egy olyan jövedelmet is amelynek létezését a panaszos vitatta.
Panaszos 1996. februárjában átmeneti segély iránti kérelmével újra a képviselőtestülethez  fordult. Kérelmét az  alábbiakban szó szerint idézett indoklással ellátott 7/ 1996. (03. 01. ) számú határozatában a képviselőtestület elutasította: 
" Indoklás: A kérelmező kérelmében okként jelöli meg a felesége 1994. augusztusától napjainkig fennálló állástalanságát. Ez nem az önkormányzat felelőssége. Alkotmányos kötelesség mindenkinek gondoskodni önmagáról, felnőtt egészséges állapotban. A két kiskorú gyermek nevelése errefelé elég általános. A kiadások magas szintje a fogyasztás függvénye. a szociális támogatások igénybevételét és eljárási szabályait az 1993. évi III. törvény szabályozza. Igény esetén a törvény a Polgármesteri Hivatalban megtekinthető."
1996. április  25-én panaszos ismételten a képviselőtestülethez fordult, ezalkalommal munkanélküliek jövedelempótló támogatása iránti kérelemmel. A képviselőtestület 47/ 1996. (05. 23.) számú , elutasító határozatának indoklása arra a 38/ 1995. számú képviselőtestületi határozatra utalt vissza, amelynek jövedelem-számítási módszerével a panaszos már 1995-ben sem értett egyet. A 47/1996. számú határozat megállapítja, hogy a panaszos családjában az egy főre jutó jövedelem  az 1995-ben megállapítotthoz képest megnőtt, így a kérelem nem elfogadható. Megkeresésemre válaszolva a tótszentmártoni polgármester a jövedelem-számítás panaszos által vitatott tételének alapjául saját tapasztalatait nevezte meg, nevezetesen azt, hogy Ő több ízben látta  a család tagjait amint a helyi felvásárlóban leadják a megtermelt epret. Az összeget illetően a helyi felvásárló  adott információt. Válaszában a polgármester arra is kitért, hogy a panaszos apósa jelenleg a képviselőtestület tagja, és  a mezőgazdasági jövedelem létezését a képviselőtestületi ülésen Ő sem vitatta. 
A panaszos ugyan 1995-ben még nem élt az államigazgatási határozattal szemben a  bírósághoz fordulás jogával , a 47/1996. számú képviselőtestületi határozat ellen azonban keresetet nyújtott be a Zalaegerszegi Városi Bíróságon. A bíróság 1997. szeptember 30-án hozott ítéletében az alperes képviselőtestület határozatát hatályon kívül helyezte és a képviselőtestületet új eljárás lefolytatására kötelezte. Panaszos a beadványában előadta , hogy  a bírósági ítélet meghozatala óta új határozat megfogalmazására azért nem került sor, mert a képviselők az Ő kérelmének ügyében - rendszeresen - egyhangúan tartózkodnak.
1996. novemberében  a képviselőtestület a 81/1996. (XI. 28.) számú határozatában elutasította a panaszos étkezési díj-kedvezmény iránti kérelmét, a következő indoklással:" A kérelmező háztartásában az egy főre eső jövedelem 9.355.-Ft. Az önkormányzati rendeletben meghatározott  támogatási értékhatár a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj 80 %-a, ami jelenleg 7.680.-Ft. A kérelmező anyagi helyzete nem indokolja a támogatást."
1997. májusában a képviselőtestület a 41/1997. (05. 08.) számú határozatában elutasította a panaszos továbbtanulási támogatás iránti kérelmét .
A 42/1997. (05. 08. ) számú határozatában  a képviselőtestület elutasította a panaszos anyagi támogatásra vonatkozó kérelmét amelyben kiskorú gyermeke fogszabályozásához kért segítséget. Az indoklás a következő volt:" A kérelmező rászorultsági alapon kért anyagi támogatást, az önkormányzat szociális rendelete alapján átmeneti segélyt. A kért összeg felhasználása rendszeres lenne, emiatt a képviselőtestület az önkormányzat 5/1994. ( X. 13.) sz. rendeletének 7. § (4) bekezdése alapján a kérelmet elutasította." 
1998. szeptemberében érkező tájékoztató levelében  a polgármester a sorozatos elutasító tartalmú határozatok tárgyában a következőket fejtette ki:" A képviselőtestület  helyett egyik fórum sem jogosult dönteni. Sőt a képviselőtestület már többször úgy döntött, hogy nem dönt az ügyben - minden képviselő tartózkodik a szavazás alkalmával. Legutóbb 1998. június 23-án megtartott testületi ülésen is így történt. ( kivonat csatolva ) A testület egybehangzó álláspontja az, hogy a jövőben sem tesz másképp." 

II.A gázelosztó hálózat kiépítésének lebonyolítása kapcsán megállapított tényállás

A polgármestertől kapott tájékoztatásból kiderül, hogy Tótszentmárton községben a gázelosztó hálózat kiépítése teljes mértékben önerőből valósult meg, ami azt jelenti , hogy a beruházás forrása részben a lakossági hozzájárulás, részben az önkormányzati hozzájárulás volt. Az önkormányzat megállapodást kötött a lakossággal  a lebonyolítás módjáról. A megállapodást aláírók elfogadták ,  hogy a gázelosztó hálózat kiépítését építőközösség formájában valósítják meg. A megállapodást 158 -an írták alá, de a megállapodást alá nem írók is igénybevették azt a lehetőséget, hogy a lakosság tíz év alatt egyenlő részekben fizetheti meg az őt terhelő hozzájárulást. Ez alapján kapott megbízást az önkormányzat, hogy a szükséges hitelt felvegye. A hitelt az önkormányzat felvette, a kivitelező felé az önkormányzat fizette ki a végszámlát.  Panaszos  a gázprogram lebonyolításához igénybevett 15%-os állami támogatásnak a lakosság számára való ki nem fizetését sérelmezi, arra hivatkozva, hogy ő nem írta alá a gázprogram lebonyolítására vonatkozó megállapodást.   

III: Tótszentmárton képviselőtestülete által hozott 1 /1998. (II. 06.)számú rendelet az 5/1994. (X. 13.) számú szociális rendelet módosításáról    

Panaszos sérelmezi, hogy a képviselőtestület  módosító rendeletében e következő rendelkezést hozta:
Önk. rend. 1.§ (2)bek" Amennyiben  a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülő az iskolai térítési díj fizetésében késedelembe esik, a  támogatás összege más célra nem fordítható."
Önk. rend. 1.§ (3) bek. " E rendelet hatályba lépésének napjától a korábban gyermekvédelmi támogatás céljára megállapított renszeres juttatások megszűnnek, ha e rendelet alapján renszeres támogatás kerül megállapításra."

IV. A lakosság eseti gyógyszerkiadásainak támogatása                               

Beadványában a panaszos előadta, hogy a 71/1996. (V. 15.) számú Kormányrendelet alapján a lakosság eseti gyógyszerkiadásainak részleges ellentételezésére az önkormányzatoknak  megállapított állami támogatást Tótszentmárton önkormányzata nem arra fordította amire azt a jogszabály rendelte. Panaszos elmondta, hogy gyógyszerkiadásai ellentételezése céljából Ő egyszer sem fordult a képviselőtestülethez támogatási kérelemmel.

V. Öregek Napközi Otthona fenntartása                        

Beadványában a panaszos azt is leírta, hogy  a helyi költségvetésekből és a Magyar Közlönyből szerzett információi szerint Tótszentmártonban Öregek Napközi Otthona működik. A panaszos 1994-ben költözött a családjával  a községbe, állítása szerint  azóta ilyen intézmény a községben biztosan nem működik. Állítása szerint egy közmeghallgatáson a polgármester maga is beismerte, hogy az intézmény nem működik, és az ilyen címen szerzett állami támogatást másra költi az önkormányzat. 
Az ügyben megkerestem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, akitől a következő információkat tudtam meg:
Az Állami Számvevőszék 1994-ben és 1998-ban is vizsgálta az állami támogatások felhasználását Tótszentmártonban, az alapító okirat és az elszámolások átvizsgálása után az Öregek Napközi Otthona után kapott állami támogatátások felhasználását rendben találta.
A TÁKISZ-tól kapott tájékoztatás szerint Tótszentmárton Önkormányzata az 1994-től 1998-ig terjedő időszakban - bár egyre csökkenő mértékű összegben ugyan - de folyamatosan igényelt és kapott állami támogatást az Öregek Napközi Otthona után.  

Az ügy jogszabályi háttere

1.) Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.

16.§ (3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető.

A tényállás tisztázása:

26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

2.) A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény

Munkanélküliek jövedelempótló támogatása

33. § (1) A települési önkormányzat a megélhetése alapjául szolgáló jövedelem pótlására jövedelempótló támogatásban részesíti azt a munkanélkülit,
a) aki az Flt. alapján munkanélküli járadékban részesült, és a munkanélküli járadék folyósítása időtartamának lejártát követően az Flt. alapján más munkanélküli ellátásra nem jogosult, és keresetpótló juttatásban nem részesül,
b) akinek részére a munkanélküli járadék folyósítását keresőtevékenység folytatása miatt a folyósítási idő lejártát megelőzően szüntették meg, és a keresőtevékenységet követően az Flt. alapján munkanélküli ellátásra nem jogosult,
c) akinek a munkanélküli járadékra való jogosultsága az Flt. alapján támogatott képzés időtartama alatt szűnt meg, és a képzés megszűnését követően az Flt. alapján munkanélküli ellátásra nem szerzett jogosultságot,
feltéve, hogy családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át.

Átmeneti segély:

45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhető. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelem-kiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható.
(3) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.

3.) A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

Természetben nyújtott ellátások:
28. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára.
(2) Természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása.

157.§ (5) A helyi önkormányzat az e törvényben meghatározott rendeletalkotási kötelezettségének a törvény hatálybalépését követő 6 hónapon belül eleget tesz.
(6) A törvény hatálybalépéséig a helyi önkormányzatok rendeletei alapján megállapított és folyósított rendszeres nevelési segélyeket, valamint más pénzbeli támogatásokat a törvény hatálybalépését követő 6 hónapon belül a törvény rendelkezései szerint felül kell vizsgálni.

4.) A közműfejlesztések támogatásáról szóló 89/1991. (VII. 12.) számú Kormányrendelet

1. § (1) Ha a magánszemély közműfejlesztéshez – új közmű építéséhez, illetve meglévő közmű kapacitásnövelése érdekében annak bővítéséhez – pénzbeli befizetéssel hozzájárul, az állami költségvetés az erre a célra befizetett összeg 15%-át visszatéríti. A pénzbeli hozzájárulás összege nem nyújthat fedezetet a közműfejlesztési beruházást terhelő és visszaigényelhető előzetesen felszámított általános forgalmi adóra.
3. § (1) A visszatérítendő összegről szóló igazolást az a szervezet adja ki, amelyhez a magánszemély a befizetést teljesítette.
(2) Az állami költségvetést terhelő az 1. § (1) bekezdésében meghatározott összeget az igazolás alapján az a települési önkormányzat téríti vissza, amelynek az illetékességi területén a közművet létesítették.
(3) A visszatérítés – jogvesztés terhe mellett – a települési önkormányzattól a befizetés napjától számított egy évig igényelhető. Ezt követően a visszatérítést a magánszemély nem igényelheti.
4. § (1) Az önkormányzat a magánszemélyektől beérkezett igazolások alapján az igényeket összesíti, majd minden negyedévet megelőző hónap 20-áig az illetékes Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálaton keresztül állami támogatás formájában igényeli.
(2) A Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálat a negyedévet megelőző hónap 25-éig küldi meg az összesített igényeket a Belügyminisztérium részére.
(3) A Pénzügyminisztérium a Belügyminisztérium értesítése alapján az összeget a tárgynegyedévet követő hónap 10-i állami támogatás utalásával egyidejűleg bocsátja rendelkezésre.
(4) Az önkormányzat az állami támogatás megérkezésétől számított 15 napon belül köteles a visszatérítést kifizetni.

Az érintett alkotmányos jogok

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság által a 25/ 1992. (IV. 30.) számú határozatban kifejtettek szerint " a jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihírdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, valamint azt is, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. (...)" A jogbiztonság mint kiemelkedően fontos  jogállami érték nemcsak a jogalkotó hanem a jogalkalmazó szervekre is meghatározott kötelezettségeket hárít. Ez az az elv amely alapján a jogalkalmazó szervektől a jogszabályokkal összhangban álló magatartás megkövetelhető.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. "

Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint :" A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."

 Az alkotmányos joggal kapcsolatban már az OBH 6416/1996. számú ügyben megállapítottuk, hogy az a bíróságok nevesítése ellenére nem értelmezhető úgy, mintha a bíróság helyett eljáró hatóságokat felmentené a pártatlanság és a tisztességes eljárás követelménye alól, és ezáltal az Alkotmányban biztosított jog érvényesíthetőségének alkotmányos cél nélküli korlátozását tenné lehetővé.

A vizsgálat megállapításai

1.) A szociális ellátásokkal kapcsolatos képviselőtestületi határozatok

A.) A 38/1995.(06.15.) számú határozattal kapcsolatos megállapítások:

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény ( a továbbiakban Áe. ) 26. §-a a közigazgatási szervek kötelezettségévé teszi a tényállás tisztázását és a bizonyítási eljárás lefolytatását. Az 1993. évi III. törvény ( a továbbiakban Szoc. tv. ) rendelkezései szerint  az Áe. szabályai a szociális igazgatási eljárás során is irányadóak. A bizonyításra illetve a tényállás tisztázására vonatkozó rendelkezések célja  a következő: A közigazgatási szervek kötelessége az államigazgatási eljárás során előmozdítani a jogok érvényesülését  és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását. Az államigazgatási eljárásban  a közigazgatási szerv az ügyfelek részére jogot, kötelezettséget állapít meg,  adatot igazol, nyilvántartást vezet, hatósági ellenőrzést végez. Ahhoz, hogy mindezek érdekében döntést hozzon, tisztáznia kell a tényállást. Enélkül a közigazgatási szerv semmilyen döntést nem hozhat. Az államigazgatási eljárás törvényessége, szakszerűsége, eredményessége nagymértékben attól függ, hogy a tényállás tisztázását körültekintően folytatták-e le. A tényállás tisztázása a konkrét egyedi ügy jogilag releváns tényeinek, körülményeinek a pontos megállapítását, feltárását jelenti. A határozathozatal előtt a konkrét ügy jogilag releváns tényeinek az ún. törvényi tényállással való összevetését kell elvégezni. Csak így lehet eldönteni, hogy a konkrét ügyben alkalmazhatóak-e az általános  tényállásban meghatározott jogkövetkezmények. A tárgyalt határozat azért nem felel meg a törvényi elvárásoknak, mert az egyik jogilag releváns tényt - nevezetesen az egyik jövedelem-forrás létezését - nem bizonyította, az  a polgármester állítása szerint is olyan információ-forrásból származik amelyet a törvények nem ismernek el legális bizonyító ténynek. A polgármester megfigyelései ugyanis nem tekinthetőek  olyannak mint amelyet Ő hatóságként tett, és a mezőgazdasági jövedelem létezésére vonatkozó információk nem minősülnek hivatalból ismerteknek sem. A közigazgatási szerv által hivatalosan ismertek azok a tények , amelyekről a közigazgatási szerv ügyintézőinek munkaköri beosztásuknál fogva tudomásuk kell, hogy legyen és amelyeket a közigazgatási szerv nyilvántartásaiból és egyéb hivatalos irataiból meg tud állapítani. 
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy az önkormányzat képviselőtestülete a bizonyítási kötelezettség megszegésével olyan súlyos mulasztást követett el, amely a konkrét esetben megsértette a jogbiztonság elvét és a független és pártatlan eljáráshoz való jogot és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.

B.) A 7/1996. számú határozattal kapcsolatos megállapítások:

A vizsgálat célja ezen határozat vonatkozásában annak megállapítása volt, hogy a képviselőtestület eleget tett-e az Áe. indoklásra vonatkozó rendelkezéseinek. A tárgyalt határozat ezen belül két szempontból is vizsgálatot igényelt: egyrészt a jogszabályokra való hivatkozás jellege miatt, másrészt a mérlegelési jogkörben hozott döntés alapjául szolgáló tények túlzottan általános minőségére tekintettel. 
Ami a jogszabályokra mint  a döntés alapjára való hivatkozási kötelezettséget illeti, célszerűnek tűnt az idevonatkozó jogszabályi rendelkezés mögött meghúzódó törvényhozói megfontolásokból kiindulni. A jogszabályokra való hivatkozás kötelezővé tétele mögött nyilvánvalóan az a gondolat rejlik, hogy enélkül az érintettek számára  a határozat értelmezhetetlen, ellenőrizhetetlen , meggyőzőerőt nélkülöző lenne. A jogszabályokra való hivatkozás kötelezővé tétele voltaképpen a jogbiztonságot szolgáló rendelkezésnek minősíthető, amennyiben az - különösen a kötelezettséget megállapító , illetve az elutasító határozatoknál - a meggyőzés révén elősegíti az önkéntes jogkövetést és az ügyfélnek az államigazgatási döntések kiszámíthatóságába vetett meggyőződését, másrészt elkerülhetővé teszi a megalapozatlan döntéseket. Ezért az Áe. idevonatkozó rendelkezésének helyes értelmezése csak az lehet amely az államigazgatási szervtől nem csupán a jogszabály , a paragrafus és a bekezdés számára való hivatkozást várja el, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is. A tárgyalt határozat sérti ezt az alapvető szabályt, hiszen  a megtekintés lehetőségének közlése sem céljában, sem tartalmában nem felel meg az Áe. rendelkezéseinek. Bár a határozat jogsértő jellege enélkül is nyilvánvaló, nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy csak a fent kifejtetteknek megfelelő indoklás szolgálja igazán az ügyfélnek a megalapozott és célját betölteni képes jogorvoslathoz való jogát.
Ami a mérlegelési jogkörben hozott döntés alapjául szolgáló tények megjelölését illeti, a határozat ebből a szempontból sem felel meg a jogszabályi elvárásoknak. Ha  a határozatot a közigazgatási szerv jogszabályban biztosított mérlegelési jogkörében hozta, a határozat indoklásából a konkrét ügyben mérlegelt, figyelembe vett, vagy figyelmen kívül hagyott tényeknek ki kell tűnniük, nem elegendő általános szempontokra hivatkozni. Az idézett indokláshoz hasonló határozatok tömegessé válása a jogbiztonság elvét súlyosan veszélyeztetné, mert az államigazgatási határozatok ílymódon könnyen megalapozatlanná, sőt önkényessé válhatnának. Komoly veszélyt rejt magában az az államigazgatási gyakorlat amely a mérlegelési jogkörben valamiféle felmentést lát a jogbiztonság tartalmát adó szabályok alól.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a Tótszentmárton Önkormányzat Képviselőtestülete által hozott 7/1996. számú határozat sérti a jogbiztonság elvét valamint a független és pártatlan eljáráshoz való jogot ezáltal alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott .

C.) A 47/ 1996. számú határozattal kapcsolatos vizsgálati megállapítások

A fent jelzett államigazgatási határozatot a bíróság felülvizsgálta.  
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. LIX. törvény a következő rendelkezéseket tartalmazza erre vonatkozóan:
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv – kivéve a bíróságot –;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.
Az idézett két rendelkezésből kitűnik, hogy a bíróság nem tekinthető a törvény alkalmazásában olyan szervnek mint amelynek eljárását illetve határozatát az országgyűlési biztos vizsgálhatja, ezért a panasz ezen részét hatáskör hiányában elutasítom. 

D.) A 81/1996. számú határozattal kapcsolatos vizsgálati megállapítások:

A teljes tényállás megállapítása érdekében felkértem Tótszentmárton  polgármesterét, hogy küldje el az önkormányzat szociális rendeletét. A rendelet áttanulmányozása után a  határozat két szempontból is aggályosnak tűnt : Az egyik a döntés  érdemi részével kapcsolatos, a másik a  határozat indoklásával.
A határozat alapjaként megjelölt önkormányzati rendelet egyetlen rendelkezése sem tartalmazza a döntés alapjául szolgáló 80%-os támogatási értékhatárt. Olyan jogszabályi rendelkezésre hivatkozni egy államigazgatási határozatban amely rendelkezés nem is létezik, a jogbiztonság elve és a tisztességes eljáráshoz való jog  megsértésének minősül, hiszen elemi követelmény, hogy a jogalkalmazó csak létező rendelkezéseket alkalmazzon, elkerülve így a jogszabályi alapot nélkülöző, önkényes határozatokat. 
A határozat indoklása két jogszabályra utal, de a jogszabályi rendelkezésekre mint döntési alapra való hivatkozási szabályoknak - a 7/1996. számú képviselőtestületi határozat kapcsán kifejtettekre tekintettel - nem felel meg, hiszen a hivatkozási alapot képező szabály tömör felidézését nem tartalmazza, ennek hiányában pedig a két jogszabály megnevezése nem több puszta formalitásnál.
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a 81/1996. (XI.28.) számú képviselőtestületi határozat sérti a jogbiztonság elvét és a tisztességes eljáráshoz való jogot és alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott . 

E.) A képviselőtestület szavazástól való tartózkodása

Az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Súlyos jogsérelemnek minősül, ha az eljárásra köteles szerv eljárási kötelezettségét nem teljesíti. Ezt nevezzük a közigazgatási szerv hallgatásának. A határozathozatal elmulasztása jogszerűtlen, hiszen az Áe. a közigazgatási ügy érdemi eldöntésére 30 napos határidőt állapít meg [Áe. 15. § (1)]. A közigazgatási szerv hallgatása az ügyfelek jogait is súlyosan sérti, megakadályozza őket abban, hogy jogaikat érvényesítsék. Jelen esetben maga  a polgármester is elismerte, hogy a határozathozataltól való tartózkodás valamiféle személyes ellenszenv kifejeződése. Az ilyen eljárás azért minősül különösen veszélyesnek, mert a gyakorlatban az ügyfelek éppen az államigazgatás hallgatása esetén rendelkezésre álló eszközöket ismerik a legkevésbé.
Amint azt az Alkotmánybíróság a 35/1994. számú határozatában kifejtette, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye azt a kívánalmat is magában foglalja, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre . Az önkényesség nem kizárólag az érdemi határozat jellegzetessége lehet, az megnyilvánulhat abban is , ha az államigazgatási szerv egyszerűen nem tesz eleget eljárási kötelezettségének, hiszen az hatását tekintve éppúgy kiszámíthatatlanságot eredményez mint egy jogszabályi rendelkezéseknek ellentmondó határozat. A független és pártatlan eljáráshoz való jog alkalmazási köre sem szűkíthető le arra az esetre amikor az államigazgatási szerv eljárása illetve határozata sért olyan szabályokat amelyek célja ezen alkotmányos jog érvényesítése. Az államigazgatási szerv hallgatása is kifejezheti ugyanis a pártosságot és elfogultságot, ha az megkülönböztetésre ad alkalmat azzal, hogy bizonyos esetekben hajlandó a határozatok meghozatalára, más estekben viszont nem.  
A fent kifejtettekre  tekintettel megállapítom, hogy a képviselőtestületnek azon gyakorlata amely kifejezetten egy bizonyos családdal szembeni mulasztásban nyilvánul meg, súlyosan sérti a független és pártatlan eljáráshoz való jogot és a jogbiztonság elvét és ez a jogsérelem a konkrét esetben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott 

2.) A gázelosztó hálózat kiépítésével kapcsolatos vizsgálati megállapítások :

A gázprogram lebonyolítására vonatkozó megállapodás polgári jogi jogviszonyt létesített az önkormányzat és az azt aláíró lakosok között. A panaszos azonban nem írta alá a megállapodást , így az ő vonatkozásában az önkormányzat nem polgári jogi félként, hanem hatóságként járt el a közműfejlesztési támogatás visszatérítésének kérdésében. A vizsgálatból megállapíthatóan tehát panaszos vonatkozásában  nem a megállapodást kell alkalmazni az állami támogatás felhasználásának kérdésében, hanem a 89/1991. (VII. 12.) számú Kormányrendeletet, amely a közműfejlesztési támogatás kifizetését részletesen rendezi. A megállapodást aláírók tekintetében a Kormányrendelet szabályai helyébe egy polgári jogi jogviszony lép, amelynek jogszerűségét az állampolgári jogok országgyűlési biztosa nem vizsgálhatja. Kiterjed azonban az országgyűlési biztos hatásköre arra a jogviszonyra, amely nem polgári jogi, és amelyben az önkormányzat nem tulajdonosként járt el, hanem hatóságként.
Megállapítom, hogy az önkormányzatnak a panaszos vonatkozásában nem volt  jogszabály által biztosított jogosultsága a Kormányrendelet rendelkezéseinek be nem tartására. A Kormányrendelet be nem tartása, egy olyan megállapodásra hivatkozva amelyet a panaszos alá sem írt, megfosztotta Őt a számára jogszabály által biztosított állami támogatáshoz való hozzájutás lehetőségétől, ami azt eredményezte, hogy a panaszosnak saját jövedelméből kellett fedeznie azt az összeget is amelyet a jogszabály szerint az állam magára vállalt. Az önkormányzat tehát sérelmezett eljárásával elvont a panaszostól egy az állam által biztosított támogatást. A panaszos tulajdonjogának ilyen módon való korlátozása a jogszabályi alapot nélkülözi , sőt kifejezett jogszabályi rendelkezéssel ellentétes, így egyértelműen önkényes . A jogbiztonság elvét is sérti az olyan közhatalmi eljárás során hozott döntés amely önkényes jellegű. 
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a közműfejlesztési támogatás kifizetésének elmulasztásával Tótszentmárton Önkormányzata megsértette a panaszos tulajdonhoz való jogosultságát valamint a jogbiztonság elvét és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.     

3.) Az 1/1998. (II. 06.) számú önkormányzati rendelettel kapcsolatos megállapítások: 

Az 1997. évi XXXI. törvény 28. §-a lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok a gyermekvédelmi támogatást ne pénzben folyósítsa, hanem természetbeni elátásként nyújtsa. A vizsgálat a panasznak ebben a részében annak megállapítására irányult, hogy az önkormányzatnak joga volt-e a rendelet 1.§ (2) bekezdése szerint határozni a törvény 28. §-a alapján 
Az önkormányzati rendelet nem von el az arra jogosultaktól olyan ellátást amelyet a törvény biztosít, a rendelkezés kizárólag arra irányul, hogy a pénzben folyósított támogatást bizonyos esetben ne fizessék ki az arra jogosultnak, hanem a jogosult tartozását egyenlítsék ki belőle.A támogatás formája a törvény rendelkezései szerint is több féle lehet, ehhez képest az önkormányzati rendelet nem is használta ki teljes egészében ezt a törvényi felhatalmazást, a rendeletnek a pénzbeli folyósítás esteit szűkítő szabálya a pénz ki nem fizetésének  feltételhez kötésével a jogosult számára összességében kedvezőbb helyzetet teremt mint a pénzben való folyósítást mint főszabályt szűkítő kivételekről rendelkező törvényi szabály.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy az önkormányzat rendeletének ezen szabálya nem okozott alkotmányban biztosított jogokkal összefüggő sérelmet, így alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság sem állapítható meg.
A gyermekvédelmi törvény kötelezővé teszi az önkormányzatok számára a rendeletalkotást, illetve az azonos célú támogatások felülvizsgálatát. Az önkormányzat a rendelet 1.§ (3) bekezdésének megalkotásával e kötelezettségének tett eleget, ezért eljárása jogszerűnek minősül.  Alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmet ezzel nem okozott.

4.) Az eseti gyógyszer-támogatással összefüggésben megállapított tényállás  

Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2.§ (5) bekezdése szerint:" Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az állami költségvetésből gazdálkodó intézményeket, valamint az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását a helyi tanácsoknál, az alapítványoknál, a társadalmi és egyéb szervezeteknél."
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 19. § -ának (3) bekezdése szerint " Az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó beadványt – a beadványt tevő egyidejű értesítése mellett – az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi."
A fenti rendelkezésekre tekintettel a panasz vizsgálatát az Állami Számvevőszékhez átteszem.

5.) Az Öregek Napközi Otthona fenntartására vonatkozó vizsgálati megállapítások

Az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását az Állami Számvevőszék ellenőrzi, ezért a panasz vizsgálatát az Állami Számvevőszékhez átteszem.

Ajánlások, kezdeményezések

A.)  A 38/1995., a 7/1996. és a 81/1996. számú, Tótszentmárton képviselőtestülete által hozott határozatok tárgyában felkérem a Zala Megyei Főügyészséget ügyészi óvás benyújtására.
Felhívom a figyelmet arra, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 23.§-ának (2) bekezdése szerint." Az illetékes ügyész az ügyészi óvás benyújtásával kapcsolatos álláspontjáról, esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost."

B.) Felkérem Tótszentmárton Képviselőtestületét , hogy Tanai Jánosné jövedelempótló támogatás iránti kérelme ügyében hozzon határozatot , és  a jövőben tartózkodjon a törvénysértő mulasztásoktól.
Fekhívom a képviselőtestület figyelmét arra, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§- ának rendelkezései szerint az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.

C.) Felkérem Tótszentmárton Képviselőtestületét, hogy a jogszabálysértés megszüntetése érdekében a panaszos által igényelt  közműfejlesztési támogatást fizesse ki a panaszosnak.
Felhívom a Képviselőtestület figyelmét arra, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosokról szóló 1993. évi LIX: törvény ( a továbbiakban Obtv.) 21.§-ának rendelkezései szerint az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
 Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.

Budapest, 1998. október 

Dr. Polt Péter