OBH 4244/1996. 
az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban a panaszosok azzal fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy folytasson vizsgálatot abban az ügyben, hogy Kerepes Község képviselő-testülete és Kistarcsa Nagyközség képviselő-testülete között Kerepes-Hollandia telep átadása-átvétele ügyében érvényes és eredményes helyi népszavazás ellenére sem jött létre megegyezés. A panaszosok szerint "a testületek álláspontja, melyekkel megakadályoztak egy demokratikusan megtartott helyi népszavazást követő átcsatolást ... súlyosan sértik az állampolgárok jogait ..."

A vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján 1996 áprilisában megindítottam.

A tényállás megállapítása

A Kerepes Község Önkormányzatához tartozó Kerepes-Hollandia telep választópolgárai 1995. szeptember 8-án helyi népszavazás kitűzését kezdeményezték a területrész Kistarcsa Nagyközség Önkormányzata részére történő átadása tárgyában. Az 1995. november 11-én megtartott érvényes és eredményes helyi népszavazáson a választópolgárok a területrész átadása mellett foglaltak állást.

A helyi népszavazás eredményét Kerepes Község képviselő-testülete 1995. november 17-én határozatba foglalta [92/1995. (XI. 17.) határozat], s egyúttal megbízta a polgármestert, hogy a területátadás tárgyában szükséges tárgyalásokat Kistarcsa Nagyközség polgármesterével lefolytassa. Kistarcsa Nagyközség képviselő-testülete 1995. november 23-ai ülésén 151/1995. számú határozatában — tudomásul véve a helyi népszavazás eredményét — felhatalmazta a polgármestert a terület- és vagyonátadás tárgyában a tárgyalások megkezdésére.

A két érintett önkormányzat képviselő-testülete a mai napig sem tudott megállapodni a területrész átadásával, illetőleg átvételével kapcsolatos kérdésekben, ezért Kerepes-Hollandia telep átadására és átvételére ez idáig nem került sor.

Jogszabályi háttér

1949. évi XX. törvény
A Magyar Köztársaság Alkotmánya  -- 2. § (1),  42. §, 44. § (1)

1990. évi LXV. törvény
a helyi önkormányzatokról  -- 48. § és 56. §

Érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (1) bekezdésében rögzítettek szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság értelmezésében "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára" (9/1992. (I. 30.) AB határozat)

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. §-ának (2) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 42. §-a és 44. §-ának (1) bekezdése szerint "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása." "A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

Az Alkotmánybíróság 18/1993. (III. 19.) AB határozata szerint "A választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga — noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza — tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül."

A vizsgálat megállapításai

I.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 56. §-ának (1) és (2) bekezdése rendelkezik a lakott területrész önkormányzatok közötti átadásáról, átvételéről, illetőleg cseréjéről:

"56. § (1) Az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről, vagy cseréjéről.

(2) Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok – falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított – többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi."

Az Ötv. 48. §-a szerint "A helyi népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre..."

Az üggyel összefüggésben releváns alapjogi probléma a következő:

A helyi népszavazás a népszuverenitás közvetlen gyakorlásának egyik legfontosabb formája, melynek eredménye kötelező a választott képviseleti szervre. Ez a megállapítás az adott esetben azt jelenti, hogy Kerepes Község képviselő-testülete nem tagadhatja meg az érintett településrész átadását, függetlenül a felmerült vagyonjogi vitáktól.

Megítélésem szerint azonban sem a helyi népszavazás intézményének alapjogi tartalmából, sem a pozitív jogi szabályozásból nem vezethető le a másik érintett önkormányzat képviselő-testületének kötelezettsége az adott településrész átvételére, ez ugyanis mélyrehatóan csorbítaná a helyi önkormányzati szuverenitást, illetve az ezt megalapozó, a helyi önkormányzáshoz való alapjogot. Ebből következően a képviselő-testület szabadon mérlegelheti, hogy átveszi-e — és ha igen, milyen feltételekkel — a lakott területrészt.

Lényegében tehát két település mérlegelésen alapuló döntésétől, a felek kölcsönös akaratától függ a területrész átadása és átvétele, erre — a helyi önkormányzáshoz való jogból fakadóan — egyik önkormányzat sem kényszeríthető. Az, hogy az érintett települések közvetett vagy közvetlen hatalomgyakorlás útján (azaz a képviselő-testület sui generis határozata vagy helyi népszavazás alapján) hozzák-e meg ezt a döntést, az átadó önkormányzat esetében a helyi népszavazást, illetőleg a falugyűlést előíró törvényi kötelezettségből fakad, az átvevő önkormányzat azonban nemcsak a döntés tartalmában, de annak módjában sincs korlátozva.

Megállapítottam, hogy az Ötv.-ben foglalt szabályozás teljes mértékben eleget tesz a fentiekben kifejtett követelményeknek, továbbá, hogy Kerepes Község képviselő-testülete és Kistarcsa Nagyközség képviselő-testülete egyaránt a törvényben foglaltaknak megfelelően járt el a konkrét ügyben.

II.

Az I. pontban kifejtett gondolatmenet szerint tehát a lakott területrész átadása, illetve átvétele tárgyában megtartott népszavazás önmagában nem eredményez változást az érintett terület státuszában, ehhez a két képviselő-testület megállapodása szükséges. E megállapodás megkötéséig az érintett területrész az átadó önkormányzathoz tartozik, amely továbbra is köteles ellátni az azzal kapcsolatos, jogszabályban meghatározott helyi önkormányzati feladatokat. E kötelezettségek ugyanis egészen a terület tényleges átadásáig fennállnak, az átadás elhúzódása, esetleges elmaradása pedig ezeket nyilvánvalóan nem érintheti.

Annak ellenére, hogy az önkormányzati feladatok ellátását a fentiek szerint a törvény biztosítja, a helyi népszavazást követően esetleg évekig tartó viták olyan bizonytalan helyzethez vezetnek, amely súlyosan sérti a jogbiztonság követelményét.

Megállapítottam, hogy azzal, hogy a hatályos jogi szabályozás nem állapít meg határidőt a lakott területrész átadása, illetve átvétele tekintetében szükséges tárgyalások lefolytatására és a megállapodás megkötésére, illetőleg az átvevő önkormányzat képviselő-testületének nyilatkozattételére, a helyi népszavazás megtartása után bizonytalan helyzetet idéz elő a tekintetben, hogy megállapodik-e egyáltalán a két képviselő-testület, és ha igen, mikor és milyen feltételekkel. Emiatt sérül a jogbiztonság alkotmányos követelménye, mely alkotmányos visszásságot keletkeztet. Ez pedig kihat az állampolgárok egyes jogaira és jogos érdekeire.

Ajánlás

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25. §-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő
ajánlást teszem:

Felkérem a belügyminisztert, hogy az önkormányzatokkal kapcsolatos feladat- és hatáskörénél fogva kezdeményezze a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosítását annak érdekében, hogy jogszabály állapítson meg határidőt a lakott területrész átadásához, átvételéhez, illetőleg cseréjéhez szükséges, az érintett önkormányzatok képviselő-testületei közötti megállapodás megkötésére, illetőleg az átvevő önkormányzat képviselő-testületének a területrész átvétele vagy annak elutasítása tárgyában szükséges nyilatkozattételére.

Kérem a belügyminisztert, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről az Obtv. 25. §-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1997. december 15.

						Üdvözlettel,

		 Polt Péter