OBH 4198/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindítása

Panaszos 1996. április 15-én panasszal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához  sérelmezve a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatalnak a gyermekével való kapcsolattartás  ügyében tanúsított elfogult magatartását. Az Országgyűlési Biztos általános helyettese a panaszos beadványát áttette az ügyben illetékes Népjóléti Minisztériumhoz. Panaszos újabb beadványában  egyrészt a Székesfehérvári Városi Bíróság  által elrendelt szakértő-kijelölés tárgyában, majd az ellene tartás elmulasztása miatt indított büntetőeljárásban a nyomozás megszüntetéséről hozott rendőrségi és ügyészségi határozatok miatt élt újabb kérelemmel.
Az ügyben a bírósághoz fordulás joga  sérelmének alapos gyanúja miatt indult eljárás, a vizsgálat során azonban utóbb a jogbiztonság sérelmének gyanuja is felmerült.

A megállapított tényállás

Panaszos házasságát a Székesfehérvári városi bíróság 1991-ben felbontotta és jóváhagyta a szülők egyezségét mely szerint a gyermeket az anyánál helyezik el, az apa pedig rendszeres kapcsolattartásra jogosult. Panaszos elvált felesége 1993-ban azzal a kérelemmel fordult a házasságot felbontó Székesfehérvári Városi Bírósághoz, hogy változtassák meg a kapcsolattartásra vonatkozó egyezséget. Ezt a kérelmet mind az első mind a másodfokon eljáró bíróság elutasította. 1994-ben a panaszos nyújtott be kereseti kérelmet a gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt.
A kapcsolattartás ügyében Székesfehérvár Megyei Jogú Város Jegyzője járt el, amely a kapcsolattartást akadályozó anyát többször megbírságolta. A bírságoló határozatokat a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal több alkalommal megsemmisítette. Az anya kérelmére a Közigazgatási Hivatal - a Bíróság által jóváhagyott egyezséghez  képest - szűkítette a panaszos kapcsolattartási jogát. Ezt a határozatot azonban a bíróság hatályon kívül helyezte tekintettel arra, hogy a Közigazgatási Hivatalnak ilyen tartalmú határozat meghozatalára nem volt hatásköre. Amikor pedig a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal  kizárta a kapcsolattartási ügy intézéséből Székesfehérvár Megyei Jogú Város Jegyzőjét, a panaszos egyidőben fordult a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztályához, az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosához  és a Népjóléti Minisztérium Család-, Gyermek- és Ifjúságvédelmi Főosztályához a Közigazgatási Hivatal kizárását kérve. Az Országgyűlési biztos általános helyettese a hozzá érkezett panaszt áttette a Népjóléti Minisztérium Család-, Gyermek- és Ifjúságvédelmi Főosztályához.
A Népjóléti Minisztérium  illetékes főosztálya az elfogultsági panasz nyomán hozott határozatával kizárta a kapcsolattartási ügy intézéséből a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatalt és ezzel egyidejűleg a másodfokú eljárás lefolytatására és új első fokú gyámhatóság kijelölésére Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalát jelölte ki. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala az első fokú eljárásra Budapest I. kerület Jegyzőjét jelölte ki.
A panaszos 1994-ben A Székesfehérvári Városi Bíróságon gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt pert indított volt felesége ellen. A per során a bíróság elrendelte a panaszos igazságügyi pszichológus szakértő általi megvizsgálását. A szakértő kirendelése miatt panaszos újabb beadvánnyal élt az országgyűlési biztosnál.
A panaszos volt felesége 1996. februárjában feljelentést tett a panaszos ellen gyermektartás elmulasztása miatt. A Székesfehérvári Rendőrkapitányság 1996. márciusában büntethetőséget megszüntető ok felmerülése miatt megszüntette a nyomozást, ugyanakkor a panaszost megrovásban részesítette A nyomozás megszüntetéséről rendelkező határozat indoklásából kiderül, hogy panaszos a gyanusítottkénti kihallgatásakor elismerte a tartásdíj megfizetésének elmaradását  és ígéretet tett a tartásdíj-hátralék megfizetésére, majd később be is mutatta a befizetésről szóló igazolást. A rendőrség által hozott határozat a Büntetőtörvénykönyv 196. §.-ának rendelkezéseire tekintettel a tartásdíj utólagos megfizetését büntethetőséget megszüntető oknak minősítette. Panaszos  a nyomozást megszüntető határozat ellen panasszal élt a Székesfehérvári Városi Ügyészségen, arra hivatkozva, hogy a tartásdíj megfizetésére azért nem volt képes, mert több hónapon keresztül keresőképtelenséget okozó kórházi kezelésre szorult. Az Ügyészség  a panaszt alaptalannak találta ezért azt elutasította. Elutasító határozatában az ügyész arra hivatkozott, hogy panaszos az eljárás során maga is elismerte, hogy bár a tartásdíj kifizetéséhez szükséges összeg a rendelkezésére állt, azt azért nem utalta át volt felesége számára, mert az rendszeresen akadályozta a gyermekével való kapcsolattartást.  A rendőrség és az ügyészség határozatai miatt panaszos újabb beadványt nyújtott be az országgyűlési biztoshoz.

Jogszabályi háttér

1.)A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. tv. ( a továbbiakban Be.) 9. §- c) pontja a következő rendelkezéseket tartalmazza:

"139. § (1) A nyomozást határozattal meg kell szüntetni, ha
c) a büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn."

A nyomozás során hozott határozatokkal szembeni jogorvoslat:

"Be.148. § (1) Akinek a hatóság határozata, intézkedése vagy intézkedésének elmulasztása a jogait vagy érdekeit sérti, emiatt panasszal élhet."

"Be. 148./A.§ Ha a gyanusított a hatóság nyomozást megszüntető határozata ellen benyújtott panaszában a megrovás alkalmazását sérelmezi, a hatóság a büntetőeljárás folytatását rendeli el, megrovást azonban ismételten nem alkalmazhat." 

2.) A Büntetőtörvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 32. §-a szerint:

"32. § A büntethetőséget megszünteti
a) az elkövető halála,
b) az elévülés,
c) a kegyelem,
d) a cselekmény társadalomra veszélyességének megszűnése vagy csekéllyé válása,
e) a törvényben meghatározott egyéb ok."

A Büntetőtörvénykönyvről szóló 1978. évi IV. tv 71. §-a szerint:

"Btk. 71. § (1) Megrovásban kell részesíteni azt, aki a cselekménye társadalomra veszélyességének csekély  foka (28.§) vagy csekéllyé válása  (36.§) miatt  nem büntethető.
(2) Megrovásban részesíthető az is , aki a cselekménye  társadalomra veszélyességének megszűnése (36.§) miatt nem büntethető, vagy akinek a büntethetősége a törvényben meghatározott egyéb okból (32.§ e) pont) szűnt meg .
(3) A megrovással a hatóság  rosszallását fejezi ki, és az elkövetőt felhívja, hogy a jövőben tartózkodjék bűncselekmény elkövetésétől."

A Büntetőtörvénykönyvről  szóló 1978. évi IV. tv. 196.§-a szerint:

"196. § (1) Aki jogszabályon alapuló és végrehajtható hatósági határozatban előírt tartási kötelezettségét önhibájából nem  teljesíti, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel , közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.
196.§ (4) Az (1) és (2) bekezdés  alapján az elkövető nem büntethető , a (3) bekezdés  esetén pedig büntetése korlátlanul enyhíthető, ha kötelezettségének az első fokú ítélet meghozataláig eleget tesz."

Az érintett alkotmányos jog

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.57. §-ának (1) bekezdése szerint: 
"A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság  igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."

Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6. cikke első mondata szerint:
" Mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően."

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
A 9/1992. (I.30.) AB. határozatban kifejtettek szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogboztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.   

A vizsgálat megállapításai    

A panaszos három alkalommal  fordult beadvánnyal az Országgyűlési Biztoshoz , a három panasz azonban az országgyűlési biztosok eljárásának feltételeire vonatkozó szabályok szempontjából eltérő megítélés alá esik.
1.) Az elfogultság miatt  bejelentett panaszt az 1993. évi LIX. törvény  ( a továbbiakban Obtv. ) 19. §-ának (3) bekezdése alapján - mint hatáskörébe nem tartozó beadványt - az arra hatáskörrel rendelkező szervhez , - a Népjóléti Minisztérium illetékes főosztályához - tettem át, melynek nyomán az a kizárásról rendelkező határozatot hozott.
2.) A panaszos másik beadványa a bíróság által elrendelt pszichológiai szakértői vizsgálat ellen irányult. Az Obtv. 16. §-ának (1) bekezdése szerint: " Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva." Tekintettel arra, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdés f) pontja a bíróságot kizárja a törvény alkalmazásában hatóságnak tekinthető szervek köréből, ezt a panaszt hatáskör hiányában nem vizsgálhatom.
3.) A panaszos harmadik beadványa - a nyomozást megszüntető határozat ellen benyújtott panaszt elutasító  - ügyészi határozat tartalmát sérelmezte. 
A panasz érdemi elbírálásához elsőként a következő kérdést kellett megválaszolni: Tekinthető-e a konkrét  - nyomozást megszüntető határozat elleni - panasz olyannak mint amely kifejezetten a megrovás alkalmazását sérelmezi ? A beadvány tartalom szerinti elbírálásának elve az ügyészségre nézve is kötelező, márpedig az hogy a panaszos kereső-képtelenségére hivatkozott, a büntetőjog kategóriái szerint azt jelenti, hogy a "tartás elmulasztása" tényállásából hiányzik az egyik tényállási elem, az önhiba, vagyis a cselekmény nem bűncselekmény, következésképp hiányzik a megrovásban részesítés jogszabályi alapja.
Ennek a következtetésnek a jelentőségét a Be. 148/A §-a adja, amelyet az 1994. évi XCII. tv. illesztett be a jogszabály rendelkezései közé. E törvényhely helyes értelmezése szerint ugyanis, ha a gyanusított a megrovás alkalmazását sérelmezi, azzal lényegében a büntetőjogi felelősség megállapítását támadja. Ezért rendelkezik úgy a törvény, hogy ilyen estben el kell rendelni a büntetőeljárás folytatását. Az 1994. évi XCII. tv.- hez fűzött miniszteri indoklás szerint a Be. 148/A § az Európai  Emberi Jogi Egyezmény 6.. cikkének azon rendelkezését hivatott biztosítani, mely szerint mindenkinek joga van a független és pártatlan bíróság döntését kérni, ha büntetőjogi intézkedést alkalmaztak vele szemben. A panaszból tehát kiolvasható volt az, hogy a gyanusított a megrovás alkalmazását sérelmezi, ezért az ügyészségnek el kellett volna rendelnie a büntetőeljárás folytatását Azzal, hogy az ügyészség a határozat indoklásában a gyanusított korábbi - a szándékosságot igazoló - állításaira hivatkozott, megkerülte annak a kérdésnek a megválaszolását, hogy a panasz konkrétan mit sérelmez, és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott. Az érintett alkotmányos jog az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése által biztosított bírósághoz fordulás joga. 
A vizsgálat azonban ezekkel a megállapításokkal még  nem volt lezártnak tekinthető, a Be. 148/A § helyes értelmezésével kapcsolatos kérdések ugyanis további jogdogmatikai promlémák megfogalmazásához vezettek el. Felmerült ugyanis két újabb kérdés, egyrészt az, hogy vajon a Be. 148/A §-ába foglalt rendelkezés alkalmas-e a törvény indoklásában megfogalmazott jogalkotói cél - vagyis a vitás esetek bíróság elé utalásának -megvalósítására. Másrészt az is vizsgálatot igényelt, hogy a nyomozás megszüntetésére vonatkozó - és az eljárás bírósági útról való elterelését célzó - rendelkezések  összhangban állnak-e a Be. 148/A §-ába foglalt rendelkezésekkel.  Ennek megállapításához az ügy jogszabályi hátterének tekinthető Be., illetve Btk.-beli rendelkezések egymáshoz való viszonyát kellett vizsgálni. 
A Btk 196.§-ba foglalt büntethetőséget megszüntető ok fennállása esetén alkalmazni kell a Be. 139§-ába foglalt rendelkezést, amely szerint a nyomozást határozattal meg kell szüntetni, ha a büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok áll fenn.A Btk 196. §-ának és a Be.139.§-ának összevetéséből kitűnik, hogy a nyomozó hatóságnak ilyenkor nincs mérlegelési joga a nyomozás megszüntetéséről való döntés tekintetében.
A Be. 148/A § - a megrovás alkalmazása elleni panasz esetén - szintén olyan rendelkezés betartására kötelezi az eljáró hatóságot, amely rendelkezés alkalmazása a törvényben meghatározott feltételek fennállása estén nem tűr mérlegelést. 
Adva van tehát egy jogszabályon belül két, formailag mérlegelést nem tűrő rendelkezés, amelyek egymás utáni alkalmazására a következők szerint kerül sor: Ha  a gyanusított a hatóság nyomozást megszüntető határozata ellen benyújtott panaszában a megrovás alkalmazását sérelmezi, a hatóság a büntetőeljárás folytatását rendeli el. Tekintettel azonban arra, hogy a megszüntető határozat meghozatalára éppen azért került sor, mert büntethetőséget megszüntető ok állt fenn, - amely ok természetesen változatlanul fennáll - a hatóság köteles újra a Be.139.§-át alkalmazni amelyből ismételten a megszüntetésre vonatkozó kötelezettség adódik. Az idézett két paragrafus tehát circulus vitiosust keletkeztet ha a hatóság a a jogszabályi rendelkezések mindegyikét betartani igyekszik. 
A fenti megállapításokból további két megválaszolandó kérdés adódik: Az egyik az érintett alkotmányos joggal kapcsolatos, a másik pedig a felvetett probléma lehetséges megoldásával.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette a jogállamiság, illetve a jogbiztonság lényeges tartalmi elemeit A jogbiztonság az Alkotmánybíróság gyakorlatában olyan értéknek minősül amelyből  meghatározott kötelezettségek származnak a jogalkalmazó szervekre, ilyen kötelezettség a törvényesen kihírdetett jogszabályok ismerete  és az azokkal összhangban álló magatartás. 
Az ugyanazon törvényen belüli ellentétes szabályozás - az Alkotmánybíróság 21/1993.(IV.2.) számú határozatában kifejtett véleménye szerint - olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amély már alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság fent idézett értelmezései a hatóság mint jogalkalmazó helyzetére egyértelmű értékelést nyújtanak. Ezek alapján ugyanis megállapítható, hogy a tárgyalt joszabályon belüli kollízió lehetetlenné teszi a jogalkalmazó számára, hogy az egyes jogszabályi rendelkezések mindegyikének megfelelően járjon el. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa azonban a tárgyalt probléma állampolgárokra gyakorolt hatását kell, hogy vizsgálja. Arra vonatkozóan pedig megállapítható: az állampolgárokat érő alkotmányos visszásság egyenes következménye annak, hogy a hatóság az ügyben a jogszabályi rendelkezések maradéktalan betartása esetén egyszerűen nem hozhat jó döntést, csak olyat amely nem szolgálja az ügy tényleges elintézését, ha pedig  felismerve az ellentmondást, valamelyik rendelkezést nem tartatja be, akkor jogszabálysértést követ el és ezzel vagy olyan ügyek bíróság általi elbírálása válik szükségessé amelyeket maga is elintézhetett volna, vagy lehetetlenné teszi, hogy a vitás ügy bíróság elé kerüljön. Az állampolgár számára az egyedi ügyben az első eset  az ügy elhúzódását, a második eset pedig a bírósághoz fordulás jogának sérelmét jelenti, a joggyakorlat egészére nézve pedig azt, hogy az őt érintő eljárás sorsa az eljáró hatóságtól függően eltérő lehet. Mindez az állampolgárt közvetlenül érintő jogbizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot eredményez. 
A probléma feloldását szolgáló egyetlen lehetséges variáció az ha a hatóság egyáltalán nem alkalmaz megrovást, hiszen közvetetten a megrovás az az intézkedés, amelynek alkalmazása miatt a Be. 148/A § felhívása szükségessé válik. Annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy a jelenleg hatályos szabályok szerint a hatóságnak módja van-e a probléma ilyen módon való megoldására, a megrovásra vonatkozó Btk-beli rendelkezések vizsgálatára is szükség volt.
A Btk. 71.§ (2) bekezdésbe foglalt rendelkezés szerint a törvényben meghatározott büntethetőséget megszüntető  egyéb ok fennállása esetén a megrovás alkalmazása az arra felhatalmazott  szervnek nem kötelezettsége, számára az csak lehetőség.  A konkrét panasz tárgyát képező ügyben tehát - vagyis a tartás elmulasztásának alapesete megítélésénél - a megrovás foganatosításának mellőzése járható útnak bizonyul. 
A Btk. 196. §-a egy büntethetőséget megszüntető okot határoz meg a "tartás elmulasztása" bűncselekményének alapesetére. Az ilyen tartalmú  különös részi rendelkezések a Btk 32. § e) pontjába foglalt " törvényben meghatározott büntethetőséget megszüntető egyéb ok " kategóriájába illeszkednek be, ezért a Btk. 196. §-ban meghatározott büntethetőséget megszüntető ok kapcsán tett megállapítások egyéb büntethetőséget megszüntető okokra való alkalmazhatóságának vizsgálata is szükségesnek tűnt. A megrovás alkalmazására vonatkozó Btk-beli rendelkezések szempontjából nyilvánvalóan nincs jelentősége a Btk 32. §-ában megjelölt első három büntethetőséget megszüntető oknak, vagyis az elkövető halálának, az elévülésnek és a kegyelemnek. A vizsgálat megállapításainak alkalmazhatósága szempontjából tehát ezek a továbbiakban irrelevánsak. A cselekmény társadalomra veszélyességének megszűnése, illetve csekéllyé válása azonban olyan büntethetőséget megszüntető okok, amelyekre nézve a megrovásra vonatkozó rendelkezések között is találunk szabályokat. A cselekmény társadalomra veszélyességének megszűnése esetén a megrovás alkalmazása a hatóság számára szintén csak lehetőség, míg a cselekmény társadalomra veszélyességének csekéllyé válása esetén a hatóságnak a megrovás alkalmazása tekintetében nincs mérlegelési joga. Mindezekből az következik, hogy a cselekmény társadalomra veszélyességének megszűnése esetére ugyanúgy megoldást nyújt a megrovás mellőzése mint a törvényben meghatározott büntethetőséget megszüntető egyéb okok fennállása esetén. Társadalomra veszélyesség csekéllyé válása esetén azonban a megrovás alkalmazása kötelező, ebben az esetben tehát a hatóság nem mellőzheti azt.
Az előző fejtegetésekből az következik, hogy a hatályos szabályok érintetlenül hagyása mellett elképzelhető egyetlen lehetséges megoldás - a megrovás mellőzése - nem ad minden esetre választ. 
A Be. 148.§ tartalamaz egy másik rendelkezést is,amely szerint ha a gyanusított a hatóság nyomozást megszüntető határozata ellen benyújtott panaszában a megrovás alkalmazását sérelmezi, a hatóság megrovást ismételten nem alkalmazhat. A vizsgált  paragrafus ezen rendelkezése sem aggálytalan, a kövtkezők miatt: A hatóságnak ugyanezen paragrafus másik rendelkezése szerint ilyen esetben folytatnia kell a büntetőeljárást, amely során azonban nem hagyhatja figyelmen kívül, hogy a büntethetőséget megszüntető ok - ami miatt a nyomozást  megszüntető határozatot meghozták - természetesen változatlanul fennáll. A cselekmény társadalomra veszélyességének csekéllyé válása - mint büntethetőséget megszüntető ok esetén - a probléma hasonló a fent kifejtettekhez, a Be.148/A § ugyanis megtiltja, a Btk. 71. §-a pedig kötelezővé teszi a megrovás alkalmazását. A két rendelkezésnek egyszerre nyilvánvalóan nem lehet eleget tenni. Mindezek ugyanúgy jogbizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot eredményeznek mint az elsőnek vázolt probléma.

Ajánlás

A 2000. január 1-én hatályba lépő új büntetőeljárási törvény - az 1998.évi XIX. törvény - a jelenleg hatályos Be. 148/A §-ával azonos tartalmú  rendelkezést nem tartalamaz, az új Be. szerint megrovást csak bíróság szabhat majd  ki.  2000. január 1-től tehát az előbb tárgyalt probléma nem merülhet fel. A törvény hatálybalépéséig hátralévő több mint egy éves időtartam azonban a probléma rendezését indokolja, ezért a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében - élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. által   

Budapest, 1998. október 17.

Dr. Polt Péter