OBH 3970/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

	Budapest XXII.ker. Bajcsy-Zs.u. 1-3. szám alatt működő Budatétényi Általános Iskola megszüntetésével kapcsolatban érkezett panasz az állampolgári jogok országgyűlési biztosához az iskola igazgatójától és az Iskolaszék Elnökétől.
	A vizsgálatot a művelődéshez való alkotmányos emberi jog sérelmének veszélye miatt indítottam meg és tájékoztatást kértem az önkormányzattól.

A megállapított tényállás 

	Panaszosok előadták, hogy az iskolabezárás az érintett területen felháborodást váltott ki. A döntés elleni tiltakozást több mint 1000 személy írta alá.
	A Képviselő-testület 1996. február 29-én hozott döntést a Budatétényi iskola megszüntetéséről, és az intézményt panaszosok előadása szerint ezzel beolvasztotta egy másik városrész (Rózsakerti) lakótelepi iskolájába. Álláspontjuk szerint az önkormányzat határozatában egyetlen adat sem szerepel, amely alátámasztaná az iskola bezárásának szükségszerűségét, egy népesség számban és gyerek létszámban növekvő közigazgatási területen. Előadták, hogy 1992-ben az önkormányzat még új iskola építésére tett javaslatot ugyanerre a területre. A döntés értelmében egy 1344 nm-es épülettel, kerttel, futballpályával, strandröplabda-pályával rendelkező, Bp. XXII. kerület egyik legszebb telkén (16744 nm-es terület, több mint 1,5 hektáros park) lévő iskola átköltözne egy sokkal rosszabb környezetben lévő  panelépületbe. A kisiskolások közlekedése gyakorlatilag nem lenne megoldva. Részben nem aszfaltozott utakon kellene a 6-14 éves korú  gyermekeknek 2-3 km-t gyalogolni, keresztezve forgalmas közutakat.
	Előadták továbbá, hogy a kijelölt Rózsakerti lakótelep területén gyakoribb a bűnelkövetés, ezt statisztika is alátámasztja. Megjegyezték, hogy az iskolájuk átköltöztetése csak úgy valósuhatna meg, ha a céliskolában is megszűnne néhány szakoktató terem, tehát szakmailag is egyértelmű lenne a visszalépés. Az önkormányzat a pénzhiányra hivatkozott. Panaszosok számításai szerint az iskolamegszüntetés évi 1,7 mFt-ot eredményezne az önkormányzat 3 milliárd feletti költségvetésében.Végezetül előadták, hogy az iskolabezárásról szóló döntés a szülők, az iskolaszék, a pedagógusok és az itt lakók bevonása nélkül történt. Kérésük az volt, hogy szűnjön meg az a gyakorlat, hogy a jövő generáció kárára lehessen a máshol jelentkező gazdálkodási hiányt pótolni. A bizonytalan és jogellenes helyzetben a szülők egy része munkahelye közelében kereste a  megoldást a gyermeke számára, hajnali keléssel, távoli utazással.  Kérték a döntés felülvizsgálata érdekében az országgyűlési biztos vizsgálatát.
	Tájékoztatást kértem az önkormányzattól az iskola tagintézménnyé nyilvánításának indokairól, valamint arról, hogy a közoktatási törvény 88. §-ában megfogalmazottak miként kerültek mérlegelésre, hogyan érvényesíthető az ott megfogalmazott védelem a szülők és gyermekek érdekében.

	A polgármester válaszában kifejtette, hogy a Budapest XXII.kerületi Önkormányzat  Képviselő-testülete az eltelt időben kiemelt figyelmet fordított a kerület közoktatási intézményének helyzetére. Ennek keretében áttekintették a fenntartott intézményhálózatot, és lépéseket tettek azok racionálisabb működtetésére. Megvizsgálták az intézmények ellátottsági mutatóit az ismert demográfiai előrejelzések tükrében, az intézmények nevelési szakmai programját, az intézmények fenntartási költségeit, az önkormányzat jelenlegi és jövőbeni gazdasági lehetőségeit. Mindezek ismeretében döntöttek  több intézmény - köztük a Budatétényi Általános Iskola - átszervezéséről.
	A Képviselő-testület 1996. február 29-én a lehetséges valamennyi tényezőt figyelembe véve úgy döntött, hogy a Budatétényi iskolát a Rózsakerti iskolába 1996. június 30-ával átköltözteti. A Budatétényi iskola tagintézményként működik a jövőben általános képzési céllal, illetve az értékközvetítő program folytatásával. A közigazgatási hivatal jelezte, hogy a határozat nem megfelelő, mivel a döntéseket nem követte a befogadó iskola alapító okiratának módosítása.  A testület a kérdést 1996. április 25-én ismételten tárgyalta és korábbi határozatát pontosította, és úgy döntött, hogy a két intézményt közös igazgatás alá vonja Rózsakerti Általános Iskola elevezéssel. A Budatétényi Általános Iskola a továbbiakban tagintézményként működik. A tagintézménnyé nyilvánítással a Képviselő-testület azon szándékát kívánta kinyilvánítani, hogy a Budatétényi Általános  Iskola a jövőben is folytathassa eredeti nevelési-oktatási programját, a környezetváltozás ellenére az osztályközösségek megmaradjanak, a gyermekeket ugyanazon pedagógusok oktathassák. Az önkormányzat válaszában közölte, hogy tisztában vannak a döntés  kedvezőtlen fogadtatásával, úgy az alkalmazotti közösség, a diákönkormányzat, mind a szülők részéről. Álláspontjuk, hogy a tagintézményi  státusz eredményezi a legkisebb érdeksérelmet, bár azt is megjegyzik, hogy a tagintézmény meghatározása a törvényben sem egyértelmű. Megítélésük szerint a döntés sem a szülőknek, sem a tanulóknak nem jelent aránytalan terhet, az a törvényi előírásnak megfelel, bár tény, hogy az érintettek egy részének az új iskola épülete távolabb esik, de reményeik szerint kedvezőbb feltételeket sikerül teremteniük. Felmérést folytattak a gyermekek és szüleik körében arról, hogy az átköltözést követően hányan kívánnak az 1996/1997-es tanévtől - ha új helyen is - a Budatétényi iskolában maradni. A már beérkezett nyilatkozatok azt mutatják, hogy kevés gyermek folytatja tanulmányait eredeti osztályában, többségük a kerület más iskolájába iratkozik át. Befejezésül a polgármester közölte, hogy a végleges számadatok ismeretében, a Képviselő-testület nyári szünetét követően a kérdést ismételten napirendre tűzi. Az adatok birtokában hozható majd végleges döntés, akár a két intézmény összevonásáról, vagy végső soron  a Budatétényi iskola megszüntetéséről.
	Ezzel egyidejűleg megkerestem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalát egyrészt a tagintézménnyé nyilvánítás tárgyában, másrészt az ott tanító pedagógusok munkaviszonyának megszüntetésesével kapcsolatban.
	A hivatalvezető közölte, hogy a Budatétényi iskola tagintézménnyé való nyilvánítása nem felel meg a jogszabályi előírásnak, mivel a hatályos (1996. július 8-án kelt levél) rendelkezés értelmében a tagintézménynek a közoktatási intézmény székhelyén kívül működő intézményegység  minősül. A XXII. kerületi ügyben pedig egy épületben működne az intézmény és a tagintézmény. Egyebekben megállapította, hogy  az átszervezés előkészítése során a fenntartó eleget tett a közoktatási  törvény rendelkezéseinek, mert a döntés meghozatala előtt kikérte az intézmény alkalmazotti közössége, az iskolaszék és a diákönkormányzat véleményét. A vélemény nem köti a fenntartót, kizárólag a döntés alaposabb előkészítését szolgálja. Az önkormányzat a szempontok mérlegelése után a 146/1966. (IV.25.) sz. határozatával úgy döntött, hogy a két iskolát közös igazgatás alá vonja Rózsakerti Általános Iskola elnevezéssel 1996. július 1-ével. A Budatétényi  Általános Iskola azonban továbbra is tagintézményként működik. 

	Az intézményfenntartó mérlegelési jogkörben hozott döntését, amely a két iskola összevonását tartalmazza, a közigazgatási hivatal jogszerűnek tartja, ezért emiatt törvényességi észrevételt nem tett. Az említett határozat azon rendelkezését, amely szerint a "Budatétényi Általános Iskola továbbra is tagintézményként működik" az összevonás módja miatta közigazgatási hivatal jogellenesnek találta, ezért az országgyűlési biztosnak küldött válasszal egyidőben törvényességi felhívást  intézett  a Képviselő-testülethez. Arra vonatkozóan, hogy a polgármester utasította az iskola igazgatót az iskola dolgozói közalkalmazotti jogviszonyának megszüntetésére, adatot nem talált, mely utasítás egyébként ellentétes lenne a testület fenti határozatával. 
	A kerületi önkormányzat ezt követően 1997. szeptember 12-i ülésén foglalkozott ismételten az érintett iskolával, ahol a következő döntés született: 
Tárgy: Bajcsy Zs. u. 1-3. sz. alatti Általános Iskola megszüntetése, Rózsakerti Általános Iskola alapító okiratának módosítása.

H A T Á R O Z A T: Budapest, XXII. ker. Önkormányzatának Képviselő-testülete
269/1996.(09.12.) sz. 1.) A Rózsakerti Általános Iskola tagintézményeként működő
                                  Budatétényi Általános Iskolát 1996. szeptember 1-i hatállyal
                                  megszünteti. A megszüntetését a tagiskola tanulólétszáma in-
                                  dokolja.
                                  2.) Egyidejűleg a 146/1996.(04.25.) önk. sz. határozattal elfo-
                                  gadott Rózsakerti Általános Iskola alapító okiratát az alábbiak 
                                  szerint módosítja:
                                  - törli az alapító okirat 14. pontjából a Budatétényi tagintézmény
                                  megnevezést,
                                  - záró, átmeneti rendelkezésekből törli a 2. és 3. pontot.

Az  ügy jogszabályi háttere

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: gondoskodás... az alapfokú nevelésről, oktatásról, ...

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról

3. § (2) Közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát – jogszabályban foglaltak szerint – megszerezte.
(3) Az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik.

1996.IX.1-ig hatályos rendelkezés a tagintézményre vonatkozóan:
37. §. (5) A közoktatási intézmény alapító okirata tartalmazza az intézmény típusát, nevét, feladatait, iskola esetén az évfolyamok számát, a feladatellátást szolgáló vagyont, a vagyon feletti rendelkezés jogát, a gazdálkodással összefüggő jogosítványokat, a székhelyet, a székhelyen kívül működő intézményegység (tagintézmény) telephelyét.

1996. IX.1-től hatályos rendelkezés a tagintézményre vonatkozóan:
80. § (5) Ha nevelési-oktatási intézménynek a székhelyén kívül másik telephelye is van, a telephelyre a 79. §-ban foglaltak szerint engedélyt kell kérni a telephely szerint illetékes jegyzőtől, főjegyzőtől. A jegyző, főjegyző a telephelyen működő tagintézmény tekintetében ellátja az (1)–(4) bekezdésben meghatározott hatáskört, azzal az eltéréssel, hogy a nyilvántartásból történő törlésről – megkeresésére – a székhely szerint illetékes jegyző, főjegyző intézkedik.

Értelmező rendelkezések
121. § (1) E törvény alkalmazásában
30. tagintézmény: a székhelyen kívül – azonos vagy más településen – működő – azonos vagy különböző feladatot ellátó – intézményegység, ha a székhelytől való távolság, a feladatok jellege miatt az irányítási, képviseleti feladatok a székhelyről nem vagy csak részben láthatók el;
38. telephely: a székhelyen kívül működő szervezeti egység (tagintézmény, kihelyezett osztály, csoport, műhely, gyakorlóhely, iroda, napközi, tanulószoba, konyha stb.) elhelyezését szolgáló hely;

88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat – fejlesztési tervre épített – szakvéleményét.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A vizsgálat megállapítása

	A vizsgálat megállapította, hogy tagintézmény a korábbi, tehát az 1996. szeptember 1-ig hatályos rendelkezés szerint valóban nem tartalmazott értelmező rendelkezésként olyan fog-alommeghatározást, mely a jelenleg hatályos szabályozásban megtalálható. Ennek ellenére nem mondható, hogy teljes egészében hiányzott a meghatározás, hiszen a működés általános szabályai címszó alatt, a 37. § (5) bekezdésben a székhelyen kívül működő intézményegység (tagintézmény) meghatározás szerepelt. Ez azt jelenti, hogy tagintézmény mindenképpen a másik közoktatási intézmény székhelyén kívül működik, ezért kellett a közoktatási intézmény alapító okiratának tartalmazni a székhelyén kívül működő intézményegység (tagintézmény) telephelyét.
	Törvénysértő  volt tehát a 146/1996. (04.25.) sz. határozat rendelkezése a Budatétényi iskola tagintézményként való működtetésének kimondásában, hiszen a Rózsakerti iskolával egy épületbe kényszerültek, szó nem volt arról, hogy a Budatétényi iskola a Rózsakerti iskola székhelyén kívül működik, mint annak tagintézménye.
	A dokumentumok szerint a törvényességi felhívásnak az önkormányzat nem tett eleget, mivel 1997. szeptember 12-én még mindig arról döntött, hogy a Rózsakerti iskola tagintézményeként működő Budatétényi iskolát szünteti meg, tehát az 1996. áprilisi határozat 1997. szeptemberig állt fenn.
	A tagintézmény fogalma az 1996-os módosítást követően az értelmező rendelkezések 30. pontjában van rögzítve, mely még egyértelműbbé teszi, hogy egy épületen belül intézmény és tagintézmény nem működhet. "Tagintézmény: a székhelyen kívül - azonos vagy más településen  – működő – azonos vagy különböző feladatot ellátó – intézményegység, ha a székhelytől való távolság, a feladatok jellege miatt az irányítási, képviseleti feladatok a székhelyről nem vagy csak részben láthatók el;"
	Az 1996. áprilisi döntést követően az iskola év végére a Budatétényi iskola gyakorlatilag megszűnt, ezt deklarálta az 1997. szeptemberi határozat.
	Az önkormányzati határozat törvénysértő volt, a közigazgatási hivatal felhívására a jogsértő állapotot nem szüntette meg, s ez az eljárás sértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét. Az Alkotmánybíróság a 28/1992. számú AB határozatában kimondta, hogy a  jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredendően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. A jogállam nem tud eltekinteni attól, hogy megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismeretét, és az azokkal összhangban álló magatartást. A vizsgált ügyben a jogsértő állapotot a törvényes felhívás ellenére az önkormányzat nem szüntette meg, ezzel alkotmányos visszásságot okozott.
	Az Alkotmány 70/F § (1) és (2) bekezdésében garantált művelődéshez való jog, ezen belül az ingyenes általános iskolai oktatás igénybevétele nem sérült, mivel a kerület más oktatási intézményeiben az önkormányzat  az oktatást biztosította. Természetesen nem vitatható, hogy az érintett gyermekek és szüleik egy részének a döntés jelentős  sérelmet okozott, egy másik iskola megközelítése több időt vehet igénybe. Az új környezet, tanárok és diáktársak  megismerése, az ehhez való alkalmazkodás szintén érdeksérelmet jelenthet.
	A jogsértően végrehajtott iskolaátszervezés jogos felháborodást váltott ki az érintettekből. Az iskolabezárás, átszervezés, közös igazgatás alá vonás országos  jelenséggé vált, melyet az egyre nehezedő gazdasági helyzet idézett el. Ilyen körülmények között az intézményfenntartóktól messzemenően  elvárható, hogy a jogszabályok betartásával  intézze az ügyeket, hiszen a diákokat, szülőket is figyelembe véve egy-egy döntés többszáz embert is érint.

Ajánlások

Az 1993. évi LIX. tv. 20. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:

1.  Kérem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának Vezetőjét, szíveskedjék tájékoztatást adni Budapest, XXII. kerületi Önkormányzat 146/1996. (04.25.). számú határozat elleni törvényességi felhívás eredményéről, tekintettel arra, hogy 1997. szeptember 12-i ülésen még mindig tagintézményként működő iskola megszüntetéséről döntöttek.

Az 1993. évi LIX tv. 21. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:

2. Budapest, XXII. kerületének Önkormányzata,  a jövőben esetlegesen előforduló iskola megszüntetéskor mindenkor tartsa szem előtt a közoktatási törvény előírásait, mind az iskolában alkalmazott műhelymunkák folyamatosságára, mind a szervezeti megoldásokat szabályozó előírásokra tekintettel.

Kérem a Hivatalvezető Urat és a Polgármester Urat, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi LIX. törvény 20.(1) bekezdésében és a 21. § (2) bekezdésében meghatározott 30 napos határidőn belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1997. december 29.

Gönczöl Katalin