OBH 3940/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Ludányiné Dr. Sasadi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

	Gyöngyösi lakos 500 lakásból álló társasházi közösség közös képviselője fordult panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Beadványában előadta, lakásaik fűtését a Patina Rt. biztosítja, mely távfűtési díjat számít fel, holott szerintük központi fűtésként kellene számláznia.
	A vizsgálat a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme miatt 1996 április 12.-én indult.

A megállapított tényállás

	A panaszosok beadványuk szerint az épület fűtését nem vezetékes hő- és melegvízszolgáltatás biztosítja, hanem az épület tetején elhelyezett kazán működtetésével nyerik. A díjtételt így mint központi fűtéses hő-és melegvízszolgáltatást kellene megállapítani, ezzel szemben távhőszolgáltatásnak minősítették. A központi fűtés díjtétele lényegesen kevesebb lenne, mint a vezetékes távhőszolgáltatásé. Megkeresésemre  Gyöngyös Város polgármestere mellékelt egy jogerős bírói ítéletet, mely  szerinte hasonló esetben ezt a fűtési módot távfűtésnek minősítette, illetőleg megállapította, hogy a hatályos jogszabályok "tömbfűtés" kategóriát nem ismernek.
	 Második megkeresésemre mellékelte az önkormányzat rendeletét a vezetékes távhőszolgáltatásról,  de az ügyre vonatkozóan egyéb szakértői véleményt, megállapítást nem tudott mellékelni.

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény
a Polgári Törvénykönyvről

2. A közüzemi szerződés

387. § Közüzemi szerződés alapján a szolgáltató köteles meghatározott időponttól a fogyasztó számára folyamatosan és biztonságosan a fogyasztó igénye szerint meghatározott közüzemi szolgáltatást – így különösen gázt, villamos energiát és vizet – nyújtani, a fogyasztó pedig köteles időszakonként díjat fizetni.

388. § (1) Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.
(2) A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé.
(3) A szolgáltató a fogyasztóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.
(4) A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel.

1987. évi XI. törvény
a jogalkotásról

Alapvető rendelkezések

1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b)
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

 A jogszabály hatálya

11. § (1) A jogszabály hatálya kiterjed az ország területén a magánszemélyekre és a jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra.
(2) Az önkormányzat rendeletének hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki

A jogszabály kihirdetése

14. § (1) A jogszabályt – a (2)–(3) bekezdésben foglalt kivétellel – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni.
(2) A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.
(3) Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg.

Általános rendelkezések

17. § Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása azt szükségessé teszi.

18 § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.
(3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.

Felelősség a jogszabály-előkészítésért

24. § (1) Az igazságügyminiszter felelős azért, hogy a jogszabály összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen a jogpolitikai elveknek, illeszkedjen be az egységes jogrendszerbe, és feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek.

60/1992. (XI. 17.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes.

129/1991. (X. 15.) Korm. rendelet
a lakóépületek és vegyes célra használt épületek távhőellátásáról

1. §  A rendelet hatálya alá tartozik az a lakóépület, valamint az a vegyes (részben lakás, részben egyéb) célra használt épület (a továbbiakban együtt: lakóépület), amelyben a fűtés, illetőleg a használati melegvíz szolgáltatás távhőellátás keretében történik.
10. §  E rendelet alkalmazásában:
1. Távhőellátás (távhőszolgáltatás) hőtermelő létesítményből vagy hévízműből távhőszolgáltató által távhővezetéken keresztül biztosított fűtési, illetőleg használati melegvíz szolgáltatás.
6. Hőközpont a hőhordozó közeg kiadására, elosztására, fogadására, átalakítására, mérésére szolgáló technológia berendezés. Fajtái: termelői hőközpont, elosztó hőközpont, szolgáltató hőközpont, fogyasztói hőközpont.
7. Szolgáltatói hőközpont több lakóépület hőenergia ellátása céljából az ellátandó épületeken kívül, esetleg azok egyikében elhelyezve a hőhordozó közeg fogadására, átalakítására szolgáló technológiai berendezés.
8. Fogyasztói hőközpont egy lakóépület távhőellátása céljából a lakóépületben elhelyezve a hőhordozó közeg fogadására, átalakítására, mérésére szolgáló technológiai berendezés.
10. Távhővezeték, amely tartozékaival (műtárgyak, hálózati szerelvények, kapcsolódó automatikák, műszerek, elektromos berendezések) együtt a hőhordozó közegnek a hőtermelő létesítménytől vagy a hévízműtől a fogyasztói hőközpontig (hőfogadó állomásig) történő szállítására szolgál. Fajtái: gerincvezeték, elosztóvezeték, bekötővezeték, valamint a szolgáltatói hőközpontból kiinduló és az ellátandó épület hőfogadó állomása főelzáró szerelvényéig terjedő összekötővezeték.
11. Fogyasztói vezetékhálózat, amely a fogyasztói hőközpontból (hőfogadó állomásból) kiindulva a felhasználó berendezésekhez (hőleadó készülék, használati melegvízcsap) szállítja a hőhordozó közeget.
13. Szolgáltatói berendezés a hőtermelő létesítmény, illetőleg a geotermikus hőforrás, a termelői, az elosztó, a szolgáltatói hőközpont, a távhővezeték – tartozékaival együtt – a csatlakozási pontig, valamint az elszámolás alapjául szolgáló mérőeszközök a fogyasztó által beszerzett és tulajdonát képező mérőeszközök kivételével.
14. Fogyasztói berendezés a távhővezetéknek a csatlakozási pont utáni szakasza, a fogyasztói hőközpont, a hőfogadó állomás, a fogyasztói vezetékhálózat, a felhasználó berendezés, valamint a fogyasztó tulajdonát képező, elszámolás alapjául szolgáló mérőeszközök.
15. Távhőrendszer a szolgáltató és a fogyasztói berendezések összessége.

2/1966. (III. 31.) ÉM rendelet

a lakóépületek és a bérbeadás útján hasznosított más épületek központi fűtéséről és melegvíz-ellátásáról

Fogalommeghatározások

2. § (1) A rendelet alkalmazása szempontjából - az alkalmazott tüzelőanyag halmazállapotára (szilárd, folyékony, gáznemű) tekintet nélkül - központi hőellátási berendezés:
a) legfeljebb két épület olyan közös központi berendezése, amely legalább két, műszakilag önálló lakás vagy nem lakás (pl. üzlet, vendéglátóipar, iroda, körzeti orvosi rendelő, bölcsőde, óvoda) céljára szolgáló helyiségek;

Gyöngyös város képviselőtestületének a távhőszolgáltatás legmagasabb hatósági díjáról és a díjalkalmazás feltételeiről szóló 7/ 1995.(III.2.) KT. számú rendelettel módosított  22/1992(X.15) KT. rendelete

Általános rendelkezések

2 § (1)  A rendelet alkalmazása szempontjából fogyasztó: a távhővel ellátott épület tulajdonosa, a tulajdonosi jogosultságot gyakorló szerv, bérlő ( a továbbiakban együtt: fogyasztó )

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

Általános rendelkezések

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

	Az Alkotmány 2 § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódik a jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése. A kihirdetett jogszabályoknak meg kell felelniük a jogalkotásról szóló törvény előírásainak, így világosnak, egyértelműnek kell lenniük, különben érvényesülésük bizonytalanná válhat. Jelen esetben nincs jogszabályba foglalva az a hőszolgáltatási típus, mely a panaszosok által lakott épület fűtését és melegvízszolgáltatását biztosítja. A kormányrendeletben meghatározott távhőszolgáltatás fogalmába nem fér bele, ugyanis helyben képződik a hő és nem vezetéken kerül az épületbe. A központi fűtés meghatározás szerint maximum két épület fűtési rendszere tekinthető  e típusú hőszolgáltatásnak- bár senki nem vizsgálta azt a tényt, hogy jelen esetben hány épületről is van szó. A lakcím szerint megállapítható, hogy egy összeépített tömbházról van szó, azaz nem külön épületekről. A Gyöngyös Város polgármestere által küldött, szerintük hasonló ügyben hozott jogerős bírósági ítélet nem tekinthető azonosnak a panaszosok beadványával, mert ők nem " tömbfűtés" -nek nevezik az épület hőszolgáltatását, hanem központi fűtésnek és azt vitatják, hogy bár épülettömb, de egy egybeépített építményről lévén szó, nem tekinthető több épületnek. Egyébként a per iratai között található  S-223/1994, Sg-72/1994 sz. Ipari és Kereskedelmi Minisztérium Energiaellátási Főosztályának állásfoglalása, szerint az épület fűtését központi fűtésnek kell tekinteni., mivel nem kívülről, vezetéken történik a hőszolgáltatás. Ezzel szemben a bíróság egy igazságügyi szakértő véleménye alapján távhőszolgáltatásnak minősítette.
	A beadványból, a polgármester által hasonlónak tartott peres ügy szakvéleményeiből illetőleg a hatályban lévő jogszabályok értelmezésből megállapítható, hogy a hivatkozott  rendeletekben ilyen fogalmi meghatározás nem található, ezért a különféle állásfoglalások, jogszabályi magyarázatok - melyet  a hőszolgáltató közüzemek akkor fogadnak el, ha számukra kedvezőbb indokot tartalmaznak - alkalmazása jogbizonytalanságot eredményez. Az Alkotmánybíróság  60/1992 (XI.17.) AB. határozata is rögzítette, hogy jogot és kötelezettséget csak a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott jogforrások állapíthatnak meg.
	Jelen esetben a joghézag alkotmányos visszásságot teremt és sérti a fogyasztók érdekeit, ugyanis olyan ellenszolgáltatást számítanak fel részükre, amelyért más tartalmú közüzemi szolgáltatást  biztosítanak.

A vizsgálat megállapításai

	A panaszbeadványban rögzítettek alapján a hatályos jogszabályokban meg nem határozott fűtési formára távhőszolgáltatási díjat számít fel a Patina Rt., melynek alapja az önkormányzati rendeletben meghatározott díjtétel. Nem tisztázott az sem, hogy az 1966.-os igen korszerűtelen központi fűtésről szóló ÉM rendelet mit ért a " két épület " fogalom alatt. 
	A jogalkotásról szóló törvény rögzíti, hogy mely jogforrások állapíthatnak meg jogot és kötelezettséget az állampolgárok számára. Az Alkotmánybíróság  ítélete megállapította, hogy ezt állásfoglalás nem helyettesítheti.
A jelenleg hatályos jogszabályok  egyébként is nehezen érthetőek az állampolgárok számára, sőt még a joggyakorlatot végzőknek is gondot okoz az értelmezése. Törekedni kell ezért arra, hogy a műszaki fogalmak meghatározását,  magyarázatát a jövőben a kötelezettek számára könnyebben érthető módon szövegezzék meg a jogalkotók., mely megfelel a jogalkotásról szóló törvény előírásának.

	A joghézagot, amely tömbfűtéses hőszolgáltatásra vonatkozik,  csak  jogalkotással lehet kitölteni, melynek szövegezése közérthető az állampolgárok és a joggyakorlók számára.
	A  jogszabály  kibocsátása után az önkormányzati rendeleteket is rendezni kell.

Ajánlás

	 Az 1993. évi LIX. törvény 25 §-a alapján felkérem az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztert, hogy a tömbfűtéses hőszolgáltatást, feltételeit és formáit
közérthetően, jogszabályban fogalmazza meg, melynek alapján a díjtételeket az önkormányzatok rendeletben fogják meghatározni.

	Kérem az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Miniszter Urat, hogy az 1993. évi LIX. törvény 25 §-a alapján 60 napon belül állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről értesíteni szíveskedjék. 

Budapest, 1997. szeptember 30.

Gönczöl Katalin