OBH 3912/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Mizerák Judit

Az eljárás megindulása

N.J.-né abonyi lakos panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert 1996. április 12-én a Fővárosi Gyermek- és Ifjúságvédő Intézet (a továbbiakban: GYIVI) munkatársai elvitték a családjában, intézeti neveltként gondozott három gyermeket. Mivel a rendelkezésemre álló információk alapján felmerült annak a gyanúja, hogy a  GYIVI intézkedése a gyermekeknek a kiemelt védelmet és gondozást biztosító alkotmányos jogait sérti, az ügyben a vizsgálatot megindítottam és - tekintettel a gyermeki jogok súlyos sérelmének veszélyére - az eljárást sürgősnek minősítettem.

Az érintett alkotmányos jogok

•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 67.§ (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
•	A (3) bekezdés szerint a családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák.
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2.§ (1) bekezdése rögzíti: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

Az ügy jogszabályi háttere:

Az 1991. évi LXIV. törvény a gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről.
3. cikk 1. pont:
„A szociális védelem köz- és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik elsősorban figyelembe.”
2. cikk 1. pont:
„Minden olyan gyermeknek, aki ideiglenesen vagy véglegesen meg van fosztva családi környezetétől, vagy aki saját érdekében nem hagyható e környezetben, jogosult az állam különleges védelmére és segítésére.”
20. cikk 3. pont:
„Ez a helyettesítő védelem történhet családnál való elhelyezés (...) örökbefogadás, illetőleg szükség esetén megfelelő gyermekintézményekben való elhelyezés formájában.
A megoldás kiválasztásánál kellően figyelembe kell venni a gyermek nevelésében megkívánt folyamatosság szükségességét.” 
22/1991. (I.28.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok polgármestereinek és jegyzőinek, valamint a köztársasági megbízottak népjóléti igazgatási feladat- és hatáskörének megállapításáról.
11.§ „A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője (...) ellenőrzi a helyi önkormányzatok által fenntartott szociális, valamint gyermek- és ifjúságvédelmi intézmények működésére vonatkozó - külön jogszabályban meghatározott - szakmai követelmények érvényesülését.”
49/1990. (IX.15.) Korm. rendelet a népjóléti miniszter feladat- és hatásköréről.
2.§ c/ „A miniszter általános feladatai körében meghatározza az ágazat szakmai felügyeleti rendszerét.”
3.§ (1) „A miniszter ágazatirányító jogköre kiterjed a szociális és egészségügyi tevékenységre, illetőleg ellátásra, a család-, gyermek- és ifjúságvédelemre, az ilyen tevékenységet folytató szerv jogállásától és alárendeltségétől függetlenül.”
5.§ „A miniszter szociális, család- és ifjúságpolitikai feladatai körében meghatározza a szociális ellátás, a család, gyermek- és ifjúságvédelmi ellátás intézményrendszerének feladatait.”
12/1987. (VI.29.) MM rendelet a gyámhatóságokról, egyes gyámhatósági feladatokról és a gyámhatósági eljárásról.
42.§ (4) „A gyámhatóság folyamatosan figyelemmel kíséri - a gyermek és ifjúságvédő intézetről negyedévenként kapott tájékoztatás alapján az intézeti nevelésbe vett gyermek és a szülő kapcsolattartásának alakulását...”
Az oktatási miniszter 115/1978. (MK 11.) OM sz. utasítása a gyermek- és ifjúságvédő intézetek rendtartásának bevezetéséről.
45.§ (1) „A gyermek elhelyezéséről az intézeti gyám az elhelyezési intézkedéssel dönt.
(4) A nevelőszülői feladatokat az intézeti gyámmal kötött, házastársak esetében mindkét szülő által aláírt, a jogokat és kötelezettségeket tartalmazó megállapodásban kell rögzíteni.
(5) Ha a nevelőszülő vállalt kötelezettségeinek nem tud, vagy nem akar eleget tenni, illetve más személy fogadja örökbe a gyereket, a megállapodást fel kell bontani és a gyermek elhelyezését meg kell változtatni. Az intézeti gyám (az igazgató) eyébként a megállapodást a gyermek érdekében bármikor felbonthatja.”
1987. évi XI. törvény  a jogalkotásról.
49.§ (1) „A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében, a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki.”

A megállapított tényállás

A GYIVI igazgató-helyettesétől írásban kért tájékoztatás alapján megállapítottam, hogy B.M., B.I. és Gy.K. intézeti nevelt kiskorúak 1992. június 19-én, 23-án és szeptember 2-án kerültek N.J.-né abonyi nev
előszülőhöz.
A nevelőszülő-tanácsadó negyedéves jelentései rögzítik, hogy a gyermekeknek a beilleszkedés nem volt zökkenőmentes, de a nevelőszülő is többször jelezte, hogy a gyermekek magaviseletével probléma van. Mivel e problémák (a nevelőszülő s gyermekek közötti konfliktusok) csak sokasodtak, 1996. április 12-én a gyermekvédő intézet három munkatársa - K.Á. nevelőszülő-tanácsadó, B.G. családgondozó, B.K. pszichológus - látogatta meg a gyermekeket tanító pedagógusokat és a nevelőszülőt.
A gyermekek és tanáraik meghallgatása után a GYIVI munkatársai úgy döntöttek, hogy a gyermekek érdekében haladéktalanul visszaszállításuk indokolt. Az intézet igazgató-helyettese mindhármukat a 2.sz. Átmeneti Otthonba helyezte el, K. jelenleg adaptációs szabadságon másik nevelőszülőnél (leendő örökbefogadójánál) tartózkodik.

A vizsgálat megállapításai

Az iratok tanulmányozása alapján megállapítottam, hogy a gyermekek kihelyezése a GYIVI és a nevelőszülő N.J.-né között létrejött megállapodással történt. A nevelőszülőknél készült környezettanulmányt egy formanyomtatványban összegezték. Ez a nyomtatvány nem tartalmazott a nevelőszülő személyére, illetve alkalmasságára vonatkozó megállapításokat. Egyoldalúan csak a nevelőszülő környezetére vonatkozó adatokat rögzített. A  megállapodás megkötése is szabálytalan volt, mivel azt csak egy esetben írta alá a nevelőszülő házastársa. Mindezekből kitűnt, hogy a kihelyezés egyik gyerek esetében sem volt megfelelően előkészítve. A kihelyezés során végzett ellenőrzések és a pedagógiai vélemények szerint a gyermekek panaszolták, hogy otthon sokszor kikaptak. Az egyik gyermek ruházata nem volt a téli évszaknak megfelelő. Információink szerint a nevelőszülő büntetésből élelmiszercsökkentést is alkalmazott. Az intézet igazgatója és a nevelőszülő által kötött megállapodás szerint azonban a nevelőszülő büntetésből testi fenyítést, élelmiszercsökkentést nem alkalmazhat. Ezek a megállapítások alapos és átfogó vizsgálat után tisztázhatók. Az elfogulatlan vizsgálatot a fővárosi önkormányzat jegyzője, mint az érintett intézmény szakmai felügyeletét ellátó hatóság vezetője végezheti el.
A gyermek- és ifjúságvédő intézetek működési rendjét jelenleg a 115/1978. (MK 11.) OM számú utasítás szabályozza. Tekintettel arra, hogy az utasítás mind a gyermekek, mind a szülők és a nevelőszülők jogait és kötelezettségeit érintő rendelkezéseket tartalmaz, elengedhetetlen, hogy ezeket a körülményeket olyan jogszabály tartalmazza, amely az állampolgárokra is kötelező, illetve melyeknek tartalmát ők is ismerhetik.
A 22/1992. (I.28.) Korm.rendelet 11.§-a a szerint a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője (...) ellenőrzi a helyi önkormányzatok által fenntartott szociális, valamint gyermek- és ifjúságvédelmi intézmények működésére vonatkozó - külön jogszabályban meghatáro-  zott - szakmai követelmények érvényesülését. E jogszabály megalkotására mind a mai napig nem került sor, mely a 49/1990. (IX.15.) Korm. rendelet 2.§ c/ pontja alapján a népjóléti miniszter feladata.
Ezek a vizsgálat által feltárt jogszabályi hiányosságok sértik az alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvét és közvetve veszélyeztetik a gyermeki jogok maradéktalan érvényesülését.

Ajánlás

A hiányosságok orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

•	Felkérem a népjóléti minisztert, hogy a gyermek- és ifjúságvédő intézetek működését - figyelembe véve az intézetek feladatát érintő törvényi változtatást - rendeleti szinten szabályozza.
A GYIVI-k működését meghatározó szakmai követelményeket - melyek betartását a 22/1992. (I.28.) Korm.rendelet szerint a közigazgatási hivatal jogosult ellenőrizni - rendeletben írja elő. E szabályozás során fordítson fokozott figyelmet a gyermek elhelyezésének azonnali hatállyal történő megváltoztatására, mint rendkívüli intézkedésre.

•	A Fővárosi Gyermek- és Ifjúságvédő Intézet igazgató-helyettesének felhívom a figyelmét arra, hogy
		- a kihelyezések gondos előkészítésével,
		- a nevelőszülő munkájának szakmai segítésével és
		- munkája fokozott és rendszeres  ellenőrzésével

gondoskodjon arról, hogy a jövőben biztosított legyen a gyermekek nevelésében indokolt folyamatosság.

•	Felkérem a fővárosi önkormányzat jegyzőjét, hogy felügyeleti jogkörében haladéktalanul vizsgálja meg, hogy B.M., B.I. és Gy.K. kiskorúak nevelőszülőtől történő 1996. április 12-ei, azonnali hatállyal végrehajtott visszaszállítása indokolt volt-e és a vizsgálat eredményéről tájékoztasson.

Budapest, 1996. június 24.

Gönczöl Katalin