OBH 3783/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Az Egri Földrendező Bizottság elnöke, valamint az egri kárpótlásra jogosultak képviselője (panaszosok) az országgyűlési biztoshoz intézett beadványukban sérelmezték a felszámolás alatt álló Eger-Mátravidéki Borgazdaság Kombinát (gazdálkodó szervezet) gazdálkodási területére vonatkozó földalapelkülönítésű tervezetnek jóváhagyására irányuló eljárást, és az eljárás során  született egyes, a Heves Megyei Kárrendezési Hivatal (MKH), valamint az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal (OKKH) által hozott határozatokban foglalt döntéseket. Tekintettel arra, hogy a rendelkezésemre álló iratok alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) megsértésére lehetett következtetni, az ügyben vizsgálatot rendeltem el.

A megállapított tényállás

A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy az MKH a 1088-2/1992. számú határozatában, annak tűrésére kötelezte a gazdálkodó szervezetet, hogy gazdálkodási területen a földalap kijelölési munkálatokat költségére a Heves Megyei Földhivatal elvégezze, mert a gazdálkodó szervezet a bejelentett kárpótlási igényekről szóló részére megküldött értesítés kézhezvételétől számított 30 napon belül nem jelölte ki az 1991. évi XXV. törvény (Kpt) 2. sz. mellékletében megjelölt jogszabályok alapján általa megszerzett földekből a földalapokat.

Az említett határozat ellen a gazdálkodó szervezet fellebbezéssel élt, arra hivatkozással, hogy a Kpt. hatálya alá nem tartozik, s így földalapkijelölési kötelezettség sem terheli. 

A fellebbezést az OKKH elutasította, s az első fokú határozatot helyben hagyta, mert megítélése szerint a földalapelkülönítési tervezet készítési kötelezettségre vonatkozó rendelkezések a gazdaságot is terhelik. 

Jogerős közigazgatási határozat ellen a gazdálkodó szervezet nyújtott be keresetet az Egri Városi Bíróságnál. Az Egri Városi Bíróság a P.21772/1992/18. sz. ítéletével az OKKH 25041/1992. sz. határozatát az MKH 1082/2/1992. sz. határozatára is kiterjedően  hatályon kívül helyezte, mert megítélése szerint a gazdálkodó szervezetet a Kpt. alapján földalapelkülönítési kötelezettség nem terheli. 

Az első fokú bírósági ítélete ellen a MKH, illetve az OKKH és a Heves Megyei Főügyészség is fellebbezéssel élt. A Heves Megyei Bíróság mint közigazgatási másodfokú bíróság az első fokú bíróság támadott ítéletét megváltoztatta és a gazdálkodó szervezet keresetét elutasította. A bíróság a 2.P.f. 20861/1993/17. sz. ítéletével a jogvitát akként döntötte el, hogy a gazdálkodó szervezetet a Kpt. alapján földalapelkülönítési kötelezettség terheli. 

A másodfokú bíróság ítéletének felülvizsgálatát a gazdálkodó szervezet kérte. A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága az 1995. évi II. 20. napján megtartott tárgyaláson hozott Kfv. II.25420/1994/6. sz. ítéletében a Heves Megyei Bíróság  már hivatkozott ítéletét hatályában fenntartotta, s ítéletének indokolásában rögzítette, hogy a gazdálkodó szervezetet a Kpt. 27. §-a szerinti földkijelölési kötelezettség terheli.

Az iratokból megállapítható, hogy az MKH a 1367/1994. sz. határozatával úgy döntött, hogy a Földhivatal által  a gazdálkodó szervezet gazdálkodási területére készített földalapelkülönítési tervezetben szereplő egyes födalapokat jóváhagyja a határozatban foglalt kiegészítésekkel, s a kárpótlási földalapot a Földhivatal által készített tervezetben szereplő 6128 aranykorona értékkel szemben, az összesített értesítőben kiközölt értéknek megfelelően 4987 aranykoronában rögzíti. E határozatot a gazdálkodó szervezet felszámolója és az Eger Városi Földrendező Bizottság (Földrendező Bizottság) is fellebbezéssel támadta meg. A fellebbezést az OKKH a 25045/1995. sz. határozatával bírálta el. Az OKKH az első fokú határozatot helyben hagyta azzal, hogy alkalmazotti földalap csak a kárpótlási igények kielégítése után képezhető, s hogy a kárpótlási földalap mértéke - a kiértesítésnek megfelelően - 4983 aranykorona. Az OKKH a Földrendező  Bizottság fellebbezése tárgyában az eljárást a Földrendező Bizottság fellebbezési jogának hiánya miatt megszüntette, a gazdálkodó szervezet fellebbezését elutasította. Az OKKH elnökének tájékoztatása szerint  a határozat - tekintettel arra, hogy ellene jogorvoslattal az arra jogosultak egyike sem élt - 1995. május 25-én jogerőssé vált. 

Mint a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium illetékes főosztálya által a tárgyban végzett vizsgálatra vonatkozó anyagból megállapítható  a jogerős és végrehajtható első és a másodfokú közigazgatási határozatban foglalt rendelkezésekre tekintettel a körzeti földhivatal a földalapot átdolgozta, melyet az MKH 1767-4/1995. számú, 1995. szeptember 28-i határozatával részletezett. A határozat a jogerős kárpótlási földalapba szereplő földterületek részletes kimutatását tartalmazza, településenként helyrajzi szám és aranykorona érték megjelöléssel.  A határozat a Kpt. 17. §-a alapján képzett alkalmazotti földalapot a körzeti földhivatal által készített tervezetnek megfelelő helyrajzi számok szerint 8165 aranykorona értékben hagyta jóvá. E határozat ellen benyújtott fellebbezés az OKKH az 1995. november 13-án kelt és a 25041/1995. számú határozatával bírálta el, majd határozatát az OKKH a 25041/1996. számú és 1996. I. 29-én kelt határozatával kijavította.

Az 1995 utáni időszakban különböző érdekek egyeztetésének eredményeként a földhivatal új földalapot készített el, melyet a MKH jóváhagyott. Az új földalapkijelölési határozatot az OKKH a 25041-53/2/1997. sz. és 1997. augusztus 12-én kelt határozatával megsemmisítette, arra tekintettel, hogy alakilag és anyagilag is jogerős és végrehajtható földalap esetén változatlan tényállás mellett új földalap nem képezhető.   

Panaszosok azért fordultak az országgyűlési biztoshoz, mert megítélésük szerint a Megyei és a Legfelsőbb Bíróság ítéletében foglalt döntéseket a kárpótlási hivatalok nem hajtják végre, illetve a közigazgatási szerveknek a gazdálkodó szervezet összes földterületét a Kpt. 15. § (1) bekezdése alapján a kárpótlási földalapba kellett volna kijelölni, s mivel ezt elmulasztották, törvénysértést követtek el. S ugyancsak törvénysértőnek tartják, hogy a közigazgatási szervek a földrendező bizottság "... fellebbezési jogát megtagadták", továbbá, hogy a kárpótlási földalapba kijelölt földalapon túl további földalapot is kijelöltek (8165 aranykorona értékben alkalmazotti földalapot), valamint, hogy a MKH anélkül tűzte ki 1995. november 6-ára az árverést, hogy az általa hozott 1995. szeptember 28-án kelt 1767-4/95. sz. földrendező bizottság által fellebbezett határozatot elbírálták volna. Ugyancsak törvénysértőnek tartják a 25041/1995/2. szám alatt hozott másodfokú határozatot is, továbbá, hogy a földrendező bizottság részére egyes iratokat postáznak, más iratokat nem küldenek meg írásbeli kérés ellenére sem stb., illetve, hogy egyes másodfokú határozatok alszámozása elmarad.

Jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Tekintettel arra, hogy a panasszal összefüggésben több bírósági döntés is született, a vizsgálat rögzíti, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdés f) pontja szerint a bíróságok döntéseire nem terjed ki, a bíróságok döntéseit nem vizsgálhatja felül, ezért a vizsgálat a bírósági ítéletekben foglaltakat nem érinti. 

A Kpt. 15. §-ának (1) bekezdése úgy szól hogy: A kárpótlás termőföldben történő biztosítása érdekében a szövetkezet vagy jogutódja (a továbbiakban: szövetkezet) a 12. § (4) bekezdésében említett értesítés kézhezvételétől számított 30 napon belül a 16-18. §-okban foglalt rendelkezéseknek megfelelően kijelöli azt az e törvény kihirdetése napján a tulajdonában vagy használatában álló termőföldterületet, amelyet a 2. számú mellékletben felsorolt jogszabályok alapján szerzett meg. Amennyiben a szövetkezet a kijelölési kötelezettségének nem tesz eleget, akkor az e törvény alapján megszerzett, s a tulajdonában vagy használatában lévő termőföld mennyiség teljes egészében kijelöltnek tekintendô.

A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy: Az (1) bekezdés alapján kijelölt termőföldterületre a kárpótlásra jogosultakat vételi jog illeti meg.

A 16. § kimondja, hogy: A szövetkezetnek legalább a 12. § (4) bekezdésében említett értesítésben meghatározott AK értékű termőföldterületet kell kijelölnie úgy, hogy a kijelölt földmennyiség átlagos AK értékének meg kell egyeznie a szövetkezet egyéb földterületének átlagos AK értékével.

A 12. § (4) bekezdése pedig azt írja elő, hogy: A megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal a 11. § (1) bekezdésében megállapított határidő elteltétől számított két hónapon belül összesített értesítést küld az érintett gazdálkodó szervezeteknek arról, hogy a tulajdonukban, vagy használatukban lévő, s az e törvény hatálya alá tartozó módon megszerzett termőföldre tekintettel mekkora aranykorona mennyiségre jelentettek be kárpótlási igényt. Az 1992. évi II. törvény (Ámt) 21. § (1)-(3) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a gazdálkodó szervezetnek a földalapelkülönítési tervezetet milyen időpontban kell a MKH-hoz jóváhagyásra előterjeszteni. 

A vizsgálat megállapította, hogy nem törvénysértő az MKH-nak az a határozata, melyben annak tűrésére kötelezte a gazdálkodó szervezetet, hogy költségére a gazdálkodási területén lévő  földekből - a földhivatal készítse el - a földalapok kijelölésének tervezetét azért, mert a gazdaság e kötelezettségének határidőben való teljesítését elmulasztotta, sőt egyáltalán nem készített ilyen tervezetet, mert vitatta, hogy ilyen kötelezettség terhelné. Ugyancsak nem törvénysértő az OKKH 25041/1992. számú határozata sem.   

A panaszbeadványból egyértelműen megállapítható, hogy panaszosok állítása szerint a gazdálkodó szervezet kezelésében lévő valamennyi földet (a gazdaság teljes területét) ki kellett volna jelöltetni egyetlen földalapba a kárpótlási földalapba és az ilyen módon és mértékben történő kijelölést kellett volna határozatával jóváhagynia a MKH-nak. 

A vizsgálat megállapította azt is, hogy panaszosok állításának helyességét a hatályos jogszabályok nem támasztják alá. Panaszosok állításától eltérően - a vizsgálat a már hivatkozott Kpt. 15. § (1) bekezdésének második fordulatát az Ámt vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben úgy értelmezi, hogy amennyiben a gazdálkodó szervezet a törvényben előírt időben és módon földalapkijelölési, földalapképzési, földalapelkülönítési-tervezet készítési kötelezett-ségének nem tesz eleget - mely a vizsgált ügyben is így történt - akkor elveszti azt a jogát, hogy ezt követően földalapelkülönítési tervezetet készíthessen, s ugyanakkor köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, mely megakadályozná a MKH által kijelölt földhivatalt abban, hogy a gazdálkodó szervezet teljes területéből a Kpt., valamint az Ámt. 13-27. §-ainak megfelelő alkalmazásával - tekintettel a Kpt. 27. §-ára - földalapelkülönítési tervezetet elkészítse, és azt jóváhagyásra az MKH elé terjessze.  

A földhivatal által elkészített és előterjesztett földalapelkülönítési tervezet (mely a hatósági földalapkijelölés eredménye) jóváhagyása vagy ennek megtagadása tárgyában a MKH döntési kötelezettségét az Ámt. 21. § (4) bekezdése rendeli. E kötelezettségét a MKH teljesítette. 

Hogy a földalapkészítésére kötelezett gazdálkodó szervezet földjeiből milyen földalapot kell képezni és mely földeket nem lehet a földalapokba helyezni, illetve, hogy az egyes földalapokat milyen sorrendben és milyen aranykorona értékben kell kijelölni alapvetően az Ámt. 13-27. §-ai, valamint a Kpt. 15-27. §-ai szabályozzák. 

Az adott esetben a MKH a kárpótlási földalapot a Kpt. 27. §-ában foglalt rendelkezések megtartásával, a Kpt. 16. §-ában foglalt aranykorona értékben, az alkalmazotti földalapot pedig a Kpt. 17. §-ában írtak szerint hagyta jóvá. Ezért a MKH földalapkijelölő határozatában szereplő földalapok képzése és a kárpótlási földalap mértékének meghatározása jogszerű. Ugyancsak nem törvénysértő az OKKH-nak - az első fokú közigazgatási szerv hivatkozott határozatát jóváhagyó - határozata sem.

Panaszosoknak az 1957. évi IV. törvény 3. § (4) bekezdésére való hivatkozása, arra tekintettel, hogy a "másodfokú hatóság megtagadta a földrendező bizottság ügyféli státuszát", azért nem helytálló és pontatlan, mert ugyane törvény 3. § (8) bekezdése úgy szól, hogy: A (6) és (7) bekezdésben nem említett államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt a törvény megengedi. A törvény, mármint az 1992. évi II. törvény 21. § (7) bekezdése pedig a támadott közigazgatási határozat ellen (a földalapelkülönítési tervezet jóváhagyása vagy annak megtagadása tárgyában hozott) fellebbezési jogot csak a felhívott törvényhelyben meghatározottaknak biztosít,  a földrendező bizottságnak pedig nem. Az előzőekből pedig az következik - hogy panaszos állításától eltérően - a közigazgatási szerv "nem törölte a földrendező bizottság ügyféli státuszát", éppen ellenkezőleg, az OKKH a hatályos jogszabályok szerint járt el.

Nem állapítható meg, hogy a közigazgatási szervek a bírósági ítéleteket nem hajtják végre. Panaszosok állításától eltérően a kárpótlási szervek határozatai éppen a hivatkozott bírósági ítéletekben foglalt döntés (hogy ki kell jelölni a földalapot) előmozdítása érdekében születtek, s eljárásuk eredményes volt, mely nemcsak a kárpótlásra jogosultak, hanem a törvényben írt más jogosultak érdekeit is szolgálta.  Ezért  a határozatokban foglalt döntések alkotmányos visszásságot nem vetnek fel. Ugyancsak nem törvénysértő az OKKH-nak az 1997. augusztus 19-én kelt 25041-543/2/1997. számú határozata sem, mellyel a földalapot jóváhagyó határozat jogerőssé válását követően (1995. V. 25.) az MKH által hozott 433-2/1997. számú határozatot semmisítette meg, tekintettel arra, hogy az alakilag és anyagilag is jogerős és végrehajtható földalapot jóváhagyó határozat esetén változatlan tényállás mellett új földalap nem képezhető. 

A vizsgálat észlelte, hogy az OKKH egyes határozatainak az alszámozását elmulasztotta (25041/1995. sz. határozat, kelt 1995. május 25., 25041/1995. sz. határozat, kelt 1995. november 13.), illetve egyes másodfokú határozatokban hivatkozott első fokú döntések számának megjelölése helytelen. Ez utóbbi miatt vált szükségessé a 25041/1996. sz. 1996. I. 29-én kelt kijavító határozat meghozatala is. E pontatlanságok az ügy érdemére kihatással nem voltak, azonban az iratok kezelését megnehezítették. 

A vizsgálat megállapította, hogy a kárrendezési hivatalok a panaszolt kárpótlási földalap mértékének kijelölése tekintetében nem sértettek jogszabályt, úgyszintén akkor sem, amikor a földrendező bizottságnak - a földalapkijelölést jóváhagyó határozat ellen irányuló - fellebbezését elutasították. A kárpótlási hivatalok határozatai - panaszosok állításától eltérően - a bíróságok ítéleteinek végrehajtását szolgálták. Ezért alkotmányos visszásság hiányában a beadványt el kellett utasítanom.   

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszosokat, valamint a Központi Kárrendezési Iroda főigazgatóját tájékoztattam. 

Budapest, 1999.  szeptember 22

Dr. Polt Péter