OBH 3723/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindítása:

A Magyar Televízió Híradója 1996. április 9-én adta hírül, hogy a Budapest VI. kerületi önkormányzata őrző-védő kft.-t bízott meg egy önkényes lakásfoglaló család kilakoltatására. 

Az önhatalmú kilakoltatás vizsgálatát hivatalból rendeltem el.

Személyes megbeszélést folytattunk Bajor Zoltánnal a Bp. VI. ker. önkormányzat  alpolgármesterével, aki a televízió híradójában leadott riportot kiegészítette, mivel az idő rövidsége miatt abban több jelentős tény nem hangzott el. Az önkormányzat rendelkezésére álló dokumentumok másolatait az Országgyűlési Biztos Hivatalához eljuttatták.

A tényállás:

K. Gábor 1993. július 21-én önkényesen bejelentkezett, és családjával beköltözött a Bp. VI. Munkácsy M. u. 37. fsz. 11. sz. alatti helyiségbe, és a mai napig nincs másik lakcíme. Élettársa Sz. Júlia és két gyermekük 1994. május 16-tól L. Gyulával mint önkényes beköltözők az Eötvös u. 41/A. fsz. 4. szám alatti lakásban laktak. 

Sz. Júliával és L. Gyulával szemben az önkormányzat birtokvédelmi eljárást indított, de az eljárás alá vont személyek adatainak ellenőrzésekor megállapította az eljáró rendőr, hogy időközben odaköltözött K. Imre, és L. Gyula már nem lakik ott. 

A birtokvédelmi eljárást a Bp. VII. kerületi önkormányzat folytatta le, és kötelezte a lakás elhagyására a lakásfoglalókat, mely ellen Sz. Júliával már K. Gábor nyújtott be keresetet, melyben az elfoglalt lakás, vagy másik, legalább másfél szobás összkomfortos lakás bérbeadására kérték kötelezni az önkormányzatot. 

Nevezetteknek 1995. június 20-án küldött idézés ismeretlen jelzéssel érkezett vissza, a bíróság ezért az eljárást szüneteltette, és 1996. márciusig nem tűzött ki új határnapot, holott felperesek megszakítás nélkül 1996. januárig a megadott címen tartózkodtak. 

A ház lakói közül is néhányan többször fordultak kérelemmel az önkormányzathoz az önkényes lakásfoglalók magatartása miatt, mivel állításuk szerint zaklatták, és rettegésben tartották az idős, egyedülálló embereket, és a társadalmi együttélés szabályait nem tartották tiszteletben. 

Az önkormányzati lakások védelmével megbízott őrző-védő kft. a jogellenesen a lakásban tartózkodókat rendszeresen ellenőrizte, és többször felszólította a lakás önkéntes elhagyására.
1996. januárjában az önkényesek a lakásból kiköltöztek, és az őrző-védő kft. az ajtót lezárta, lepecsételte. K. Gábor 1995. októbertől előzetes letartóztatásban volt és 1996. február 29-én szabadult. Március 25-én a lakók értesítették az őrző-védő kft.-t hogy az "önkényesek" visszaköltöztek. 

Ezt követően 72 órán belül az őrző-védő kft. az önkormányzati tulajdon védelméről kötött szerződés értelmében önállóan költöztette ki az önkényes beköltözőket.

A Terézvárosi Családsegítő Szolgálat Sz. J. és a két gyermek részére anyaotthoni elhelyezést ajánlott fel, de azt nem vették igénybe. 

A gyerekeket Sz. Júlia szülei vették magukhoz, ahol Sz. Júlia állandó lakcíme is van, de a három szobás lakásba az unokákon kívül mást nem fogadtak be.

Az ügy jogi háttere:

1949. évi XX. tv.		a Magyar Köztársaság Alkotmánya; 

1959. évi IV. tv. 		a Polgári Törvénykönyvről; (Ptk)

1957. évi IV. tv. 		az államigazgatási eljárás általános szabályairól; (Áe) 

1993. évi LXXVIII. tv.	a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre 				vonatkozó egyes szabályokról;( Lakástörvény)

1994. évi LIII. tv.		a bírósági végrehajtásról;

1960. évi 11. tvr. 		a Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról;( Ptké)

17/1968. (IV. 14.) Korm. r.	az egyes szabálysértésekről

11/1992.(III. 5.) AB h.    	a jogállamiság és jogbiztonság elvéről

Az érintett alkotmányos jogok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(A jogállam alapvető eleme a  jogbiztonság) (11/1992. (III. 5.) AB h.)

Az érintett jogszabályok:

1959. évi IV. tv. (Ptk)

98. §  A tulajdonost megilleti a birtoklás joga és a birtokvédelem.

115. § (2) A tulajdonos a birtokvédelem szabályai szerint önhatalommal is kizárhat vagy elháríthat minden olyan jogellenes beavatkozást vagy behatást, amely tulajdonjogának gyakorlását akadályozza, korlátozza vagy lehetetlenné teszi.  (3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását.

188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. (2) A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg.

190. § (1) A birtokos a birtoka ellen irányuló támadást – a birtok megvédéséhez szükséges mértékben – önhatalommal is elháríthatja. (2) Az elveszett birtok visszaszerzése érdekében önhatalmúlag csak akkor lehet fellépni, ha más birtokvédelmi eszközök igénybevételével járó időveszteség a birtokvédelmet meghiúsítaná.

191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. (3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. (4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.

192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. (2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. (3) A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt; a békés birtoklásban megzavart fél jogosultságát vélelmezni kell.

1960. évi 11. tvr. (Ptké)

26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző illetékes. (2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.

27. §  (4) A bíróság elrendelheti a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.

1957. évi IV. tv. (Áe.)

81. §  Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni. 

82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így (...)  a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege tízezer forintig terjedhet; a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt: a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.

Az 1994. évi LIII. tv. a bírósági végrehajtásról

3. §  Ha törvény másképpen nem rendelkezik, a bírósági végrehajtás szabályai irányadók a közigazgatási végrehajtás során foganatosított ingó- és ingatlan-végrehajtás esetén is.

9. § Azokra az eljárási kérdésekre, amelyeket ez a törvény külön nem szabályoz, a polgári perrendtartás és a végrehajtásáról szóló jogszabályok – a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból eredő eltérésekkel – megfelelően irányadók.

183. § (1)  A bíróság az önkényesen elfoglalt lakás kiürítését – végrehajtható okirat kiállítása nélkül – nemperes eljárás során hozott végzésben rendeli el. E végzés elleni fellebbezésnek nincs halasztó hatálya.

1993. évi LXXVIII. tv. (lakástörvény)

91. § (1) E törvény hatálybalépését követően a lakás és helyiség kiürítésével, átadásával, használatával kapcsolatos, illetőleg a felmondás érvényességét megállapító határozatok végrehajtásának elrendelése és foganatosítása bírósági végrehajtásra tartozik.

17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet 

146. § (1) Aki a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy, illetőleg az elhelyezésre jogosult szerv intézkedése nélkül a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik, tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

Alkotmánybírósági határozatok:

A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (...) előre láthatóak legyenek. (11/1992. (III. 5.) AB h.)

Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy a jogállamiság megköveteli, hogy az állampolgárnak a törvényekben és a bíróságok által meghozott ítéletek végrehajthatóságában a bizalma megszilárduljon. Ezt pedig nem szolgálja az évek óta végrehajthatatlan ítéletek felhalmozódása, hiszen vannak olyan kötelezettek, akikkel szemben a bírság akár ismételten való kiszabása – anyagi helyzetük vagy vagyoni kötelezettségük miatt – eleve kilátástalan. (16/1992. (III. 30.) AB h.)

A vizsgálat megállapításai:

Megállapítottam, hogy az önkormányzat, mint tulajdonos eljárása a fennálló jogellenes állapot megszüntetésére irányult.

Az önkormányzat azonban jogsértést követett el, amikor önhatalommal hárította el a tulajdonjogának gyakorlását akadályozó, jogellenes beavatkozást.

Az országgyűlési biztos eljárását az önkormányzat hatósági jogkörében elkövetet mulasztása alapozta meg, amikor nem gyakorolt törvényességi felügyeletet az önkormányzat tulajdonosi tevékenysége felett.

Az önkormányzat tulajdonosi jogainak gyakorlására a lakástulajdon esetén az 1959. évi IV. törvény szabályait akkor kell alkalmazni, ha a lakástörvény a kérdésben nem rendelkezik. 

A Ptk. 115. § (2) bekezdésben foglalt önhatalmú birtokvédelemre az önkormányzat nem jogosult, mivel a lakástörvény megvonta az önkormányzatok lakásügyi hatósági jogkörét, és 1994. január 1-i hatállyal hatályon kívül helyezte a karhatalmi eljárás lehetőségét biztosító 1/1971 (II. 8.) Korm. rendeletet, és a törvény 91. § (1). bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy a lakások kiürítésére csak bírósági végrehajtással kerülhet sor.  

A bírósági végrehajtásról szóló 1994. augusztus 31-ig hatályos 1979. évi 18. tvr. 99. § b./ pontja azonban a bírósági végrehajtót csak abban az esetben jogosította fel a lakás kiürítésének végrehajtására, ha azáltal a végrehajtás alá vont személy nem vált hajléktalanná. 

A fenti jogszabályi ellentmondásából adódóan 1994. január 1-je és 1994 szeptember 1-je között nem kerülhetett sor jogszerűen az önkényesen elfoglalt lakások kiürítésére.
A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény, a végrehajtót már úgy jogosította fel a lakás kiürítésére, hogy a végrehajtás alá vont személy elhelyezéséről a végrehajtást kérő nem köteles gondoskodni.

Ezt a joghézagot az önkormányzatok a birtokvédelmi eljárással, és az annak alapján folytatandó államigazgatási végrehajtással kísérelték meg úgy pótolni, hogy egyetlen önkormányzat sem járt el a saját ügyében hatóságként.

Az Áe. 81. § ma is hatályos szövege az államigazgatási végrehajtás körében nevesíti az ingatlan birtokba adására, és a lakás kiürítésére irányuló eljárást. 

Alkotmányos visszásságot nem a magánszemélyek alkotmányos jogainak sérelme, hanem az alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság sérelme okozta.

A jogbiztonság sérelmét egyrészt, az önkormányzatnak, mint a jogrend és jogbiztonság egyik helyi szervének jogszabálysértő intézkedése okozta, másrészt a törvényes végrehajtási eljárás nem kellő hatékonysága, és elhúzódásának lehetősége, valamint a jogszabályok nem egyértelmű rendelkezései. Ezzel a jogbiztonsághoz való alkotmányos joga került közvetlen veszélybe valamennyi önkormányzati lakásra jogosult személynek, akiknek a jogellenesen elfoglalt lakások kiürítésének elhúzódása miatt, az önkormányzati lakás bérbeadása ellehetetlenült.

Az önkényes beköltözőkkel szemben nemperes eljárásban a polgári bíróság végzéssel határoz, amelyet a bírósági végrehajtó fellebbezésre tekintet nélkül rendőri közreműködéssel azonnal végrehajt. A lakások kiürítése az elméleti gyors eljárás lehetőségével szemben, a gyakorlatban hónapokig elhúzódhat, ami az önkényes lakásfoglalókra nincs kellő visszatartó erővel, és a lakásfoglalások számának növekedése ellen az önkormányzatok saját eszközeiket veszik igénybe. Ezek az eszközök nem minden esetben  jogszerűek, de felmerül a kérdés, hogy a jogsértés ellen milyen fellépésre van lehetőség, vagy szükség. 

Rendezetlen kérdés, hogy az önkormányzat, vagy megbízottja jogellenes eljárása ellen ki léphet fel, és a konkrét ügyben az érintettet milyen jogvédelem illeti meg. Álláspontom szerint az eredeti állapot helyreállítását, a bizonyítási teher átfordulása miatt csak jogerős bírósági ítélet rendelheti el. 

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv.  21. § alapján felhívom az önkormányzat jegyzőjét, mint az önkormányzat törvényes működéséért felelős személyt, hogy e feladatkörében vizsgálja felül az önkormányzat lakások kiürítésével kapcsolatos eljárását, továbbá az  őrző-védő kft-vel kötött szerződés tartalmát, és annak végrehajtását. Vizsgálata eredményéről tájékoztasson, az szükséges intézkedéseket tegye meg, és gondoskodjon a lakáskiürítési eljárások törvényes lefolytatásáról.

A 1993. évi LIX. tv.  25. §. felhatalmazása alapján javaslom az Igazságügy Miniszternek, hogy az önkényes lakásfoglalás esetén alkalmazható jogszabályoknak az elérni kívánt célra alkalmasságát vizsgálja meg, és a fokozottabb jogbiztonság elérésére érdekében tegye meg szükséges intézkedéseket, szükség esetén kezdeményezze a kapcsolódó jogszabályok módosítását.  

Budapest, 1996. május  9.

Dr. Polt Péter