OBH 3298/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása:

Panaszos 1996. márciusában fordult hivatalomhoz a szomszédjában folyó építkezés ügyében a XII. kerületi Polgármesteri Hivatal jegyzőjének és építésigazgatási irodájának, valamint a Fővárosi Közigazgatási Hivatalnak ügyében követett eljárását, mulasztásait kifogásolta, melynek következtében alkotmányos jogai sérültek.

A vizsgálat során felmerült alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok gyanúja:

- jogbiztonság sérelme: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. [Alkotmány 2. § (1) bekezdése]

- a jogorvoslathoz való jog sérelme: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."  [Alkotmány 57. § (5) bekezdése]

- tulajdonhoz való jog sérelme: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." [Alkotmány 13. § (1) bekezdése]

- egészséges környezethez való jog sérelme: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."  [Alkotmány 18. §]

Jogszabályi háttér:

- 1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
- 1964. évi III. tv. az építésügyről
- 12/1986. (XII.30.) ÉVM rendelet az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról

A vizsgálat megállapításai:

Panaszos szomszédja a XII. Tusnádi utcában családi ház bővítésére és átalakítására kapott engedélyt az első fokú építésügyi hatóságtól. A hatóság külön határozattal engedélyezte ugyanezen a telken 3 db támfal garázs és műterem építését. Többek, így panaszos fellebbezésére az akkori Köztársasági Megbízott Hivatala a családi ház bővítésre vonatkozó engedélyt másodfokon jóváhagyta, amely határozatot panaszos két másik szomszéddal együtt bíróság előtt megtámadott. 

A perben a Pesti Központi Kerületi Bíróság 1995. július 21-én hozott ítéletével a keresetet elutasította. Az ítélet ellen panaszos nem fellebbezett, mivel az értelmetlen lett volna, hiszen időközben a szomszéd építtető engedély nélkül és egyébként még az eredetileg engedélyezett tervtől is jelentősen eltérve az új épületet lényegében megépítette. Mindezek alapján a bíróság az ítélet indokolásában is rámutatott, hogy az építkezésről (és így panaszos szomszédjogairól) már csak fennmaradási engedélyezési eljárásban lehet dönteni.

Panaszos az engedély nélküli építkezés megkezdését és minden további fázisát jelentette az első fokú hatóságnak és kérte az építkezés leállítását, de ez nem történt meg. Megépültek az előkerti gépkocsitárolók, azokat irodaként vették - rendeltetésüktől eltérően - használatba.

Az első fokú építésügyi hatóság 1994. október 25-én kelt határozatával kötelezte építtetőket a gépkocsitároló rendeltetéstől eltérő használatának megszüntetésére. Kötelezett ezen határozatot megfellebbezte, azonban a fellebbezés elbírálása sem saját hatáskörben, felterjesztés hiányában másodfokon sem történt meg, csak 1995. március 21-én kelt módosított építési engedélyt megadó első fokú határozat elleni fellebbezés 1995. május 16-án történt felterjesztése során, azzal egyidejűleg. A fellebbezések során másodfokon megállapítva, hogy a módosított kérelem elbírálása már elvégzett átalakítás után történt, elrendelték az építésrendészeti eljárás lefolytatását, figyelmeztetve a másodfokú eljárás során tartott helyszínen tapasztalt engedély nélküli terepfeltöltésre. 

A másodfokú határozatokkal egyidejűleg a Fővárosi Közigazgatási Hivatal 1995. június 19-én szignalizációval élt a XII. kerületi Polgármesteri Hivatal akkori jegyzője felé, feltárva az ügy kapcsán észlelt eljárásjogi hibákat, hiányosságokat, felhívva a szükséges intézkedés megtételére.
1996. január 24-én a másodfokú hatóság felszólította a XII. kerületi Polgármesteri Hivatal aljegyzőjét, hogy az 1995. június 19-én kelt másodfokú határozattal elrendelt új eljárást haladéktalanul le kell folytatni.
Építtető - felszólítás nélkül - 1996. március 28-án hiányosan benyújtotta fennmaradási engedély iránti kérelmét, melyet 1996. október 4-én kiegészített és ezt követően az első fokú építésügyi hatóság 1996. október 27-én kelt határozattal bírált el, több mint egy évvel az új eljárást elrendelő másodfokú határozat után.
Panaszos fellebbezésére másodfokon már csak a fennmaradás tényének tudomásulvételére volt lehetőség az 1964. évi III. tv. 38. § (4) bekezdésében biztosított egy éves intézkedési határidő letelte miatt.

A tényállás alapján megállapítható:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése szerint: "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

29. §-a szerint: "E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.

Ennek megfelelően a bíróság által felülvizsgált szakaszát az eljárásnak - hatáskör hiányában - nem vizsgáltam, csak az azt követő szakaszt.
Megállapítottam, hogy az első fokú építésügyi hatáskörében a jegyző (és a nevében eljárók) sorozatosan megsértették az Áe. 4. §-ában foglaltakat: "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."

Sem panaszos bejelentései nyomán nem intézkedtek, sem hivatalból, amivel megsértették az 1964. évi III. tv. 36. § (1) bekezdését is, mely szerint: "A rendezési tervek és az építésügyi szabályok megtartásának ellenőrzése - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az építésügyi hatóság hatáskörébe tartozik. Az építésügyi hatóság e feladatának ellátása során ellenőrzi az építési munkák végzését, a telkek és az építmények állapotát, rendeltetésszerű használatát és jó karbantartását, a közterületek használatát; feladata továbbá az engedély nélkül és az engedélytől eltérő módon végzett építési munkák megelőzése, felkutatása, illetőleg megakadályozása."

Megsértették az Áe. 55. § és 59. §-ait: "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez."
"A közigazgatási szerv jogszabálysértés megállapítása esetén köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, így különösen:
a) hatósági jogkörét e törvény szerint gyakorolni,
b) az ügyfél vagy a felettes (érdekképviseleti) szerv figyelmét felhívni a tapasztalt jogszabálysértésre"

Megsértették az Áe. valamennyi, a hatósági eljárásokra vonatkozó előírását, valamint a 26. § (1) bekezdésében foglaltakat: "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."

Megsértették a jogorvoslathoz való jogát valamennyi, az engedély nélküli építkezéssel érintett személynek, szervnek.

Megsértették az Áe. 73. § (3) bekezdését, mely szerint: "A közigazgatási szervet a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és a határozathozatal során köteles figyelembe venni."

Panaszos ügyében folyamatosan felhívta a jegyző, a megbízott jegyző (jelenleg is hivatalban lévő aljegyző) figyelmét a nevükben eljárók törvénysértéseire, és kérte intézkedésüket. Panaszt tett írásban és személyesen a polgármesternél. Panaszai rendre a panasszal érintett személyeknél "kötöttek ki" és ők válaszolták meg azokat - értelemszerűen saját törvénysértéseiket be nem ismerve.

A KMBH és jogutódja a Fővárosi Közigazgatási Hivatal bár szignalizációval élt az első fokú hatóság felé, az eredménytelenséget észlelve sem járt el a felettes szervtől elvárható módon. Így kerülhetett sor arra, hogy a jogtalanul és szabálytalanul megépített építmény szabályossá tételére már nincs mód.

Az Ét. 38. § (4) bekezdése szerint: "Az építésügyi hatóság az (1)-(3) bekezdés alapján az építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon végzett építkezés tudomására jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. Új eljárás lefolytatása esetén az egyéves határidő kezdetét az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani."

Az egy év elteltére tekintettel a Fővárosi Közigazgatási Hivatalnak a közigazgatási lehetőségeket végképp lezáró másodfokú határozatában foglaltak - mely szerint már csak tudomásul vette a fennmaradás tényét - helytállóak.

Megállapítottam, hogy a fent felsorolt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, és annak elsődleges előidézője az ügyben eljáró XII. kerületi Polgármesteri Hivatal jegyzője (és a hatáskörében eljárók).
Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok bekövetkezését elősegítette a Fővárosi Közigazgatási Hivatalnak, mint felettes szervnek fentiekben leírt mulasztása is.

Az Alkotmány 8. §-a szerint: "A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége."

Az államigazgatás, így az építési hatóság alapvető feladata, hogy eljárásával hatáskörében a törvényességet biztosítsa, a törvénysértéseket akadályozza meg, bekövetkezésük esetén a törvényes állapot helyreállítására intézkedjen.

Az Áe. 2. § (5) bekezdése szerint: "Az államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, és ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni."

- A tulajdonhoz való jog éppúgy megilleti - és kizárólag a törvény keretei között - az építtetőt, mint szomszédját.

- Az egészséges környezethez való jog megilleti az építtető valamennyi szomszédját, az építésügyi jogszabályok ezért teszik kötelezővé ezen szempontok vizsgálatát, az építkezésnek a környezetre gyakorolt negatív hatásait kiküszöbölendő.

- A jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapjog, sorozatos megsértésével a jogbiztonság egyik alapintézménye sérül.

A jogbiztonság sérelme törvényszerűen bekövetkezik, ha az állampolgárok jogaikat nem érvényesíthetik, ha a törvények és jogszabályok betartására (is) létrehozott hatóságok önmaguk nem tartják be e szabályokat. Az állampolgár kiszolgáltatottá válik, ha a közhatalmi jogosítványokat jogos érdekei ellenében működtetik, és nem védelmében.

Tekintettel az időmúlásból bekövetkezett helyzetre, a konkrét ügyben való hatósági intézkedésre ajánlást nem teszek.

A jövőbeni hasonló ügyek elkerülésére azonban az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése és a 24. §-a alapján ajánlás teszek a Budapest Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjének:

I. Felkérem, hogy a jövőben az ilyen tevőleges vagy mulasztásból bekövetkezett törvénysértés-sorozatokat a rendelkezésre álló eszközökkel akadályozza meg, a törvények betartását a jogbiztonság érdekében követelje meg. Megsértésük esetén a törvénysértés súlyának, gyakoriságának stb. figyelembevételével a törvényes állapot helyreállítására és a személyes felelősség megállapítására intézkedjék.

II. Kezdeményezem a XII. kerületi Önkormányzat Polgármesterénél, hogy a jelen vizsgálat tárgyát képező ügyben az elkövetők felelősségét állapítsa meg. Az időmúlást is tekintetbe véve a még lehetséges felelősségre vonásról intézkedjék. Kezdeményezem, hogy a jövőben a hatósági ügyekben az önkormányzat tisztségviselőihez intézett panaszokat érdemi kivizsgálás és a szükséges intézkedések kövessék.

Kérem, hogy az 1993. évi LIX. törvény 20-21-24. §-aiban előírt határidőkkel állásfoglalásukról értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 1998. december 30.

Dr. Polt Péter