OBH 3130/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kiss László

Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben sérelmezte, hogy az önkormányzat jegyzője a lakcímét alakszerű határozat nélkül fiktívvé nyilvánította. Fellebbezése alapján a lakcímét ismét beírták a személyi igazolványába, de ezt követően - figyelemmel az ügyben történt ügyészi óvásra - bizonyítási eljárást folytattak le és a lakcímét megint fiktívvé nyilvánították. Újabb fellebbezés után, a másodfokú hatóság a panaszos kérelmének helyt adott, az első fokú hatóság jogsértő határozatait megsemmisítette. A panaszos - ügyének kedvező lezárása ellenére - az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett kérését fenntartotta, mivel az egy évig húzódó eljárás miatt az 1995. évi önkormányzati választás idején állampolgári jogait nem gyakorolhatta. A beadvány alapján az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el az esetleges alkotmányos visszásság megállapítása érdekében.

Érintett alkotmányos jogok:
	Jogállamiság, jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.)
	Választásokon való részvétel joga (Alk. 70. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok: 
1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról, egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelettel
Tv. 1. § (1) E törvény célja, hogy meghatározza a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartás (a továbbiakban: nyilvántartás) működésének törvényes feltételeit.
(3) E törvény biztosítja a természetes személy (a továbbiakban: polgár) személyes adataival való önrendelkezési jogának, valamint az egyéb alkotmányos jogok érvényesítéséhez és a közigazgatás hatékonyságának biztosításához szükséges személyazonosító és lakcímadatok használatához fűződő közérdek összhangját.
Tv. 6. § (1) Az e törvényben meghatározott feladatokat a települési (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője – a személyazonosító igazolvány iránti kérelem felvétele és az igazolvány kiadása tekintetében 1999. december 31-ig a rendőrkapitányság – (helyi szerv), a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője (területi szerv) és az e törvény 9. §-ában meghatározott központi nyilvántartó szerv látja el.
Vhr. 34. § (1) A bejelentett lakcím valódiságát a jegyző a helyben vezetett címnyilvántartás alapján ellenőrzi. Amennyiben a bejelentett lakcím nem valós vagy azt a szállásadó nem írta alá, a bejelentkezést el kell utasítani.
 (3) Ha a jegyző a bejelentkezés elfogadása után állapítja meg, hogy a bejelentett lakcím nem valós, a lakcímet a nyilvántartásban "fiktív" jelzéssel szerepelteti mindaddig, amíg a polgár valós lakcímét be nem jelenti.
Vhr. 35. § (3) Ha a polgár okirattal igazolja, hogy a lakásába bejelentkezett személy ténylegesen nem lakik ott, a jegyző a 34. § (3) bekezdés szerint jár el.
Tv. 34. § Az e törvény alapján lefolytatott eljárásra, a hatósági nyilvántartás vezetésére, valamint a hatósági bizonyítvány és igazolvány kiadására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvénnyel módosított 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
 (3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
29. § (1) Az ügyre vonatkozó tény tanúval is bizonyítható.
31. § (1) A tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Ennek megtartása során
b) helyszíni szemle tartható.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető.
49. § (2) A közigazgatási szerv által valamely tény vagy állapot igazolására kiállított okiratot, a tény vagy állapot más hasonló módon történő igazolását, valamint a hatósági nyilvántartásba történt bejegyzést határozatnak kell tekinteni.
(3) A hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásának megtagadásáról, valamint a hatósági nyilvántartásba való bejegyzés (módosítás, törlés) megtagadásáról a közigazgatási szerv határozatot hoz.
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja.
(2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél.
(3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.
(5) A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
BH1993. 527. Jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait fel nem tárva hoz határozatot [1957. évi IV. tv. 72. §, 1982. évi 19. tvr. 8. § (1) bek.].
A hatóság mérlegelési jogkörben hozott döntése nem jelenthet önkényes döntést, a döntés előtt a körülményeket (amelyre a döntést alapozni kívánják) fel kell deríteni, azokat mérlegelni kell és a határozatban azt is indokolni kell, mit, miként és miért úgy értékelték.

1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról
2. § (1) Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választójog megilleti a Magyarországra bevándorolt – a magyar jog szerint nagykorú – nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban együtt: választópolgár).
(2) Nincs választójoga annak:
a) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll;
b) aki közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll;
c) aki szabadságvesztés büntetését tölti;
d) aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll.
(3) A választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján, – az e törvényben foglaltak kivételével – lakóhelyén gyakorolja.
(4) Az a választópolgár, aki lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet létesített, igazolással választójogát tartózkodási helyén gyakorolhatja.
4. § (1) A jegyző – az országgyűlési képviselő-választásra összeállított választási névjegyzék, továbbá a személyiadat- és lakcímnyilvántartás adatai, valamint a választójoggal nem rendelkezők jegyzéke alapján – településenként, egyéni választókerületenként, azon belül szavazókörönként – összeállítja a választók nyilvántartását (a továbbiakban: nyilvántartás). A nyilvántartáson a választást megelőző nap 16.00 óráig bekövetkezett változásokat folyamatosan át kell vezetni. A nyilvántartást a jegyző hitelesíti.
5. § (1) A nyilvántartásba fel kell venni:
a) azokat a magyar állampolgárokat, akiknek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye a településen, illetőleg az egyéni választókerületben van, és legkésőbb a választás napján betöltik 18. életévüket, vagy házasságkötés folytán nagykorúvá váltak;
b) a Magyarországra bevándorolt és 18. életévüket betöltött vagy házasságkötés folytán nagykorúvá vált nem magyar állampolgárokat, akik a külföldiek személyi igazolványával rendelkeznek, és lakóhelyük, ennek hiányában tartózkodási helyük a településen, illetőleg az egyéni választókerületben van.
6. § (1) A nyilvántartásból való kihagyás vagy a nyilvántartásba való felvétel miatt – a nyilvántartás közszemlére tételének időtartama alatt – a jegyzőnél emelhető kifogás. A jegyző a kifogásról három napon belül dönt. A kifogás elutasítását a választópolgár annak közlésétől számított három napon belül megtámadhatja a helyi bíróságnál, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróságnál.
(4) A jegyző a nyilvántartásból kihagyott választópolgárt utólag nyilvántartásba veszi, és erről a választópolgárt is értesíti [5. § (4) bek.].
(5) A jegyző törli a nyilvántartásból azt, aki időközben meghalt, aki elvesztette választójogát, illetőleg, aki más választókerület nyilvántartásában már szerepel, lakóhelyének megváltozása miatt felvételt nyert más választókerület nyilvántartásába, vagy igazolással más választókerületben szavaz.
7. § (3) Ha a választópolgár tartózkodási hellyel rendelkezik, a lakóhelye szerint illetékes jegyzőtől kért igazolással a tartózkodási helye szerint illetékes jegyzőtől – vagy a szavazás napján a szavazatszámláló bizottságtól – kérheti a nyilvántartásba való felvételét. Az igazolás alapján tartózkodási helyén szavazhat.
(4) Az igazolás kiadásakor a lakóhely szerint illetékes jegyző a választópolgárt egyidejűleg törli a nyilvántartásból. Az igazolásban – a választópolgár nyilatkozata alapján – meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván, és azt a nyilvántartásban fel kell tüntetni. Az igazolás átvételét a választópolgár, illetőleg e célra szóló meghatalmazás alapján az általa megbízott személy aláírásával elismeri.
(5) Az igazolás és a személyi igazolvány alapján a tartózkodási hely szerint illetékes jegyző vagy a szavazatszámláló bizottság a választópolgárt külön nyilvántartásba veszi. Az igazolást és a külön nyilvántartást a választási iratok között meg kell őrizni.
(6) Igazolást a szavazást megelőző napon 16.00 óráig lehet kiadni. Azt személyesen vagy meghatalmazott útján lehet kérni. Az igazolás ajánlott levélben is kérhető, feltéve, hogy az az illetékes hivatalhoz legkésőbb a szavazást megelőző 5. napon megérkezik. A levélben meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván. A levélben kért igazolást a választópolgár számára az általa megjelölt címre tértivevénnyel kell megküldeni.

13/1995. (IX. 8.) BM rendelet az 1995. november 19-i helyi kisebbségi önkormányzati és időközi polgármester-választások választási szervei mellett működő munkacsoportok feladatairól, továbbá az 1995–1998. évi időközi választások pénzügyi normatíváiról
A névjegyzékkel kapcsolatos teendők a választás napja után
A választás befejezése után a jegyző – a megfelelő népesség-nyilvántartási változásjelentő bizonylat kitöltésével és rögzítésével vagy rögzíttetésével – gondoskodik a névjegyzékbe személyi igazolvány vagy kifogás alapján felvett, illetve abból törölt, továbbá az adathelyesbítéssel érintett polgárok adatainak a személyiadat- és lakcímnyilvántartás rendszerében a személyiadat- és lakcímnyilvántartás szabályai szerint történő átvezetéséről.
A jegyző a névjegyzék első példányát és munkapéldányát a választási iratok között megőrzi, majd azokat a választást követő 90. napon megsemmisíti.

Megállapított tényállás:
	A vizsgálat keretében az ügyre vonatkozó iratok tanulmányozása és az érintett önkormányzati tisztviselőktől kapott közvetlen információk alapján megállapítottuk a következőket:
	A Belváros-Lipótváros Önkormányzat jegyzője 1995. március 13-án 5648/95. számú levelében arról értesítette a panaszost és leányát, hogy lakcímüket a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 146/1993. (X. 26.) Korm. rendelet 35. § (3) bekezdése alapján fiktívvé nyilvánította. Az intézkedésre azért került sor, mert a panaszos idős rokona - aki 1989-ben mindkettőjüket a lakásába fogadta - az Önkormányzat Igazgatási Osztályán olyan nyilatkozatot tett, hogy a korábbi befogadást visszavonta, a panaszos és leánya visszautaztak Romániába, ezért kérte a lakcím bejelentés fiktívvé nyilvánítását. Állítását két szomszédja tanúsította. 
	Az értesítésre a panaszos március 26-án, levélben válaszolt. Kijelentette, hogy leányával együtt, ténylegesen az adott lakcímen lévő lakásban lakik, mindkettőjük nevében fellebbezést jelentett be a fiktívvé nyilvánítással szemben. Időközben - 1995. április 13-án - a lakás főbérlője meghalt, a panaszos bement az önkormányzathoz hagyatéki ügyének intézése céljából és ekkor a személyi igazolványából is kivezetésre került a lakcíme.
	Az önkormányzat jegyzője tájékoztatta, hogy az intézkedés ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, panaszával a bírósághoz fordulhat. A panaszos ezt követően a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz fordult, továbbá kérte az V-VIII-XIII. kerületi Ügyészség intézkedését. Az ügyészség óvással élt az önkormányzat eljárása miatt. Megállapította, hogy az ügyben eljáró hatóságot a lakcím kérelemre történő fiktívvé nyilvánításával kapcsolatban nem terhelte alakszerű határozathozatali kötelezettség, ellenben a tényállást - figyelemmel arra, hogy a panaszos arról a címről jelentkezett, amelyen állítólag nem tartózkodott - nem tisztázták megfelelően. A hatóság akkor járt volna el törvényesen, ha bizonyítási eljárást folytat le és ennek eredményeként hozott döntését határozatban közli az ügyféllel.
	Az önkormányzat jegyzője az óvást alaposnak tartotta és arról tájékoztatta az ügyészséget, hogy az első fokú eljárást újból lefolytatják. 1995. június 20-án a Polgármesteri Hivatal Igazgatási Osztály vezetője 5648/95. számú határozatában visszavonta a fiktívvé nyilvánításról szóló értesítést és a panaszos személyi igazolványába újból beírták a lakcímét.
	Szeptember 12-én a panaszos leányának jelenlétében az önkormányzat Igazgatási Osztálya bizonyítási eljárás keretében ismét tanúkat hallgatott meg az ügyben. A három tanú közül ketten már az ügy megindulásakor, az elhalt bérlővel együtt meghallgatásra kerültek. Egy tanú úgy nyilatkozott, hogy a panaszos és leánya életvitelszerűen laknak a bejelentett címükön, egy tanú fenntartotta korábbi nyilatkozatát, egy tanú pedig azt állította, hogy csak a panaszos leánya él a lakásban. Az Igazgatási Osztály vezetője 1995. szeptember 18-án kelt határozatában - a bizonyítási eljárás keretében meghallgatott tanúk nyilatkozatára hivatkozva - ismételten fiktívvé nyilvánította a panaszos és leánya lakcímét, de ez a panaszos távolmaradása miatt  a személyi igazolványából nem került kivezetésre
	A panaszos újbóli fellebbezésének eredményeként a Főváros Közigazgatási Hivatala a BFKH-09-6430/7/95. sz. - 1996. március 21-én kelt - határozatában a sérelmes első fokú határozatokat megsemmisítette és csak a panaszos számára kedvező, 1995. június 20-án kelt határozatot tartotta hatályban. A határozat indoklásában felhívta az első fokú hatóság figyelmét az ügy intézésével kapcsolatos anyagi jogi és eljárásjogi szabálysértésekre.
	Összegezve megállapítható, hogy a Belváros-Lipótváros Önkormányzat Igazgatási Osztálya jogszabálysértően járt el a panaszossal szemben, és ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányos visszásságot okozott. A felettes hatóság felhívására az önkormányzat jogszabálysértő intézkedését orvosolta. A jogszabálysértésekre a Fővárosi Közigazgatási Hivatal felhívta az érintett hatóság figyelmét és határozatának indoklásában részletes állásfoglalást nyújtott a követendő eljárásra vonatkozóan. A határozatot a panaszos is elfogadta, ezért ebben a kérdésben az országgyűlési biztos ajánlására nincs szükség.
	A panaszos bejelentésében azt is sérelmezte, hogy a lakcímének fiktívvé nyilvánítása miatt nem tudott választójogával élni az 1995. novemberi önkormányzati választásokon, mivel a választói névjegyzékben nem szerepelt.
	A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény alapján a választójoggal rendelkező magyar állampolgár, illetve bevándorolt a választói nyilvántartásból való kihagyás miatt kifogást emelhet, elutasítás esetén bírósághoz fordulhat, de kérheti azt is, hogy tartózkodási helyén vegyék fel a nyilvántartásba. Erre a kérelemre még a szavazás napján, a szavazatszámláló bizottságnál is lehetőség van. Az önkormányzati Népességnyilvántartási Csoport vezetőjének nyilatkozata szerint a panaszos részéről semmilyen választójog gyakorlásával összefüggő probléma nem merült fel az 1995. november 19-i helyi kisebbségi önkormányzati választással összefüggésben. A személyi igazolványába bejegyzett lakcíme alapján igazolásra sem lett volna szüksége. Azt a tényt, hogy a panaszos ténylegesen szerepelt-e a választók névjegyzékében, illetve adathelyesbítéssel kapcsolatban bármilyen formában érintve volt-e, dokumentumok segítségével nem lehet tisztázni, tekintve, hogy azokat a 13/1995. (IX. 8.) BM rendelet alapján a választásokat követő 90. napon meg kell semmisíteni.
	A fentiek alapján az ügyben alkotmányos visszásság nem állapítható meg, ezért a vizsgálatot a panaszos egyidejű értesítése mellett megszüntetem.

Budapest, 1997. október

Dr. Polt Péter