OBH 1749/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a lakáscélú megtakarításról szóló rendelet alapján csak új lakás vásárlása esetén vehető igénybe a kedvezményes kamatozású külön kölcsön, továbbá a vissza nem térítendő támogatás is. Új lakásra azonban az ingatlanárak emelkedése miatt már a külön kölcsönnel sem elég az Ifjúsági Takarékbetétben gyűjtött pénz. Véleménye szerint a korlátozás sérti az állampolgári jogegyenlőséget, és esélyegyenlőséget.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § - ban foglaltak alapján vizsgálatot indítottam, és a Pénzügyminisztérium álláspontjának figyelembevételével a következőket állapítottam meg:

A tényállás

Panaszos 1989. XII. 21 -én kötött Ifjúsági Takarékbetét szerződést gyermeke javára. A szerződés 12/c. pontja szerint, a kamatokkal növelt befizetett összeg erejéig külön kölcsön vehető igénybe. A kedvezményes kamatozású külön kölcsön azonban használt lakás vásárlása esetén nem igényelhető.

Panaszos kifogásolta, hogy új lakáshoz jutni - az állami lakásépítés leállása miatt - csak rendkívül magas áron lehet, amihez a megtakarítás már nem elegendő, mert az a reálértékét elvesztette. Aki igénybe vette a lakáscélú megtakarítással járó adókedvezményt, de a betétet nem lakás céljára használja fel, annak az adókedvezmény visszafizetésével is számolnia kell. Álláspontja szerint a lakásvásárlási támogatás nem az első lakáshoz jutást segíti elő, hanem azokat részesíti állami ajándékban, akik már úgyis rendelkeznek megfelelő lakástulajdonnal, hiszen "hogyan lehetne valakinek két-három gyereke, ha nem tudna hol lakni."

Kifogásolta, hogy az állam a kedvezményes hitelekkel, és támogatással nem a korábban lakáscélú megtakarításra ösztönzött Ifjúsági Takarékbetétes fiatalok első - akár használt - lakáshoz jutását támogatja, hanem a tehetősebbeknek ad lehetőséget luxuslakások vásárlására, és ezzel a fiatalok családalapítási lehetőségeit korlátozza, és részben ez okozza a népesség csökkenését is.

Panaszos kérelmét állásfoglalás céljából a Pénzügyminisztériumnak is megküldtem.

Az érintett jogszabályok:

1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

A 68/1983. (XII.30.) PM rendelettel módosított 43/1980.(XII.10.) PM r. az ifjúsági takarékbetétről (hatályon kívül helyezte a 90/1987.(XII.29.) PM. r.)

3. § (3) A kedvezményezett a saját rész befizetéséhez – betéte felhasználása mellett, külön kölcsön igénybevételére jogosult, ha:
a) új lakás építéséhez vagy állami szervtől (tanács, OTP stb.) történő lakásvásárláshoz;
b) toldaléképítéshez, emeletráépítéshez, tetőtér-beépítéshez, valamint nem lakás célját szolgáló helyiségek lakássá történő alakításához;
c) az állampolgárok tulajdonában lévő, üresen álló családi házak értékesítéséről szóló jogszabály alapján történő lakásvásárláshoz takarékpénztári kölcsönt vesz igénybe, illetve
d) az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítéséről szóló jogszabály alapján lakást vásárol.
e) a magánforgalom keretében, nem állami tulajdonban levő lakásingatlan vásárláshoz kölcsönt vesz igénybe.

90/1987.(XII.29.) PM r. a lakáscélú megtakarításokról (hatályon kívül helyezte a 28/1996.(XII.12.) PM. r.)

3. § (1) A Tv. 15. §-ának 14. pontjában és 20. §-a (1) bekezdésének a) pontjában említett lakáscélú felhasználásnak minősülnek: a) azok a formák, amelyekre a lakáscélú támogatásokról szóló jogszabály alapján szociálpolitikai kedvezmény nyújtható; b) lakás (lakóépület) legalább egy szobával való bővítése, a nem lakás céljára szolgáló helyiség lakássá történő átalakítása, a lakások számát növelő műszaki megosztása; c) az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítéséről szóló jogszabály alapján lakásvásárlás; d) a magánforgalomban lakóingatlan-vásárlás.
(3) A kedvezményezett, illetőleg a Tv. 20. §-ának (2) bekezdésében meghatározott személy a saját rész megfizetéséhez – betéte felhasználása mellett – jogosult, a 3. § (1) bekezdésének a) és b) pontjában meghatározott célokra a külön kölcsön igénybevételére.

106/1988. (XII. 26.) MT rendelet a lakáscélú támogatásokról

2. § (1) Lakásépítés, -vásárlás céljára, a méltányolható lakásigény kielégítésére az építtetőt (vásárlót) az általa eltartott, vele közös háztartásban élő gyermekek és egyéb eltartott családtagok után az építési költség (eladási ár) megfizetéséhez vissza nem térítendő állami juttatásként lakásépítési kedvezmény illeti meg. A kedvezmény csak új lakás építésére (vásárlására) vehető igénybe közvetlenül vagy a használt lakás eladója útján közvetetten.

Alkotmánybírósági határozatok:

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, hogy az állampolgároknak alkotmányos joga volna az életszínvonal megőrzésére (...). A nyugdíjak és egyéb juttatások, járadékok emelésének mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének, a társadalombiztosítás állapotának, az érdekérvényesítést szolgáló intézményeknek és számos egyéb tényezőnek a függvénye, az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseiből azonban az emelés mértékére, nagyságára vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. (26/1993. (IV. 29.) AB határozat)

A (lakásügyi) kérdésben sok félmegoldás és szükségszerűnek tűnő, de utóbb elhamarkodottnak bizonyult intézkedés született, s alkotmányossági követelményeket azokkal szemben érvényesíteni egyre nehezebb. Nem lehet álláspontom szerint közteherként a lakosságra terhelni olyan intézkedések terheit, amelyek ilyen vagy olyan, egyébként alkotmányos szempontból bizonyos rétegeket vagy egyedeket kedvezményeznek, hanem az intézkedések terhét a közteherviselés és az egyenlő elbírálás alkotmányos szempontjai szerint mindenkor a kedvezményezettel kell, legalábbis a juttatás értékéig, viseltetni. (Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye az 57/1994.(XI.17.)AB határozat mellett.)

Az Alkotmánybíróság több döntésben megállapította, hogy a célszerűség hiánya a szabályozásban, illetve a rossz vagy igazságtalan jogi szabályozás önmagában nem alkotmányossági kérdés, így az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre e kérdések érdemi vizsgálatára. Célszerűségi vagy igazságossági problémák önmagukban a törvényalkotó politikai felelősségének kérdésköréhez tartoznak. (26/1993. (IV. 29) AB hat.)

Az Alkotmánybíróság a lakáscélú megtakarításokról szóló, a 16/1992.(V.29.)PM rendelettel módosított 90/1987.(XII.29.)PM rendelet 3. § (1) és 5. § (2) bek. alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja. Az Alkotmánybíróság a lakáscélú támogatásokról szóló, többször módosított 106/1988.(XII.26.)MT rendelet 2. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. (897/B/1992.AB hat.)

Az Alkotmánybíróság a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988.(XII.26.)MT r. módosítása tárgyában meghozott 45/1995.(IV.24.) Korm. rendelet 1. § (2) bek.-ben, 2. §-ában és 5. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmet - dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével - elutasítja. (731/B/1995. AB hat.)

A vizsgálat megállapításai

A lakáscélú megtakarításokról szóló 90/1987.(XII.29.)PM rendelettel hatályon kívül helyezett, 43/1980.(XII.10.)PM rendelet még olyan gazdasági környezetben ösztönözte a lakosságot a lakáscélú megtakarításra, amikor az infláció még nem volt közismert fogalom, illetve a lakásárak alakulását is leginkább az állami nagyberuházásban épülő lakótelepek költségei határozták meg. A szociálisan rászorultakról állami bérlakásokkal gondoskodott az állam.

Az 1987-es szabályozáskor az elhelyezett betétek után már csak akkor járt külön kölcsön, ha azt új lakás vásárlására használták fel. Panaszos, a kölcsönszerződést e korlátozás tudatában kötette meg, így a korlátozás nem sértett szerzett jogokat, csupán a felhasználás lehetőségét csökkentette. Az állami lakásépítés leállásával azonban a töredékére csökkent az "olcsó" új lakás, amelyre a betétesek megtakarításaikat felhasználhatták volna. 

Panaszos, és sok Ifjúsági Takarékbetétes került abba a helyzetbe, hogy új lakás vásárlására a megtakarítása a külön kölcsönnel sem elegendő, de az által használt lakás vásárlására még lenne lehetősége, de arra a külön kölcsön nem folyósítható. A 28/1996.(XII.12.) PM. rendelet a lakáscélú megtakarításról szóló rendeletet hatályon kívül helyezte, azzal hogy újabb szerződés annak alapján nem köthető, de a korábban kötött szerződésekre a megkötésének időpontjában hatályos szabályok vonatkoznak. A korábbi szabályozás megszüntetésének oka részben az új megtakarítási forma megjelenése volt, melyet a lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. tv. vezetett be.

A régi, és az új megtakarítási forma között biztosított az átmenet, mert többek között arra is van lehetőség, hogy az Ifjúsági Takarékbetétben elhelyezett összeget, és annak kamatait "átvigye" valamelyik lakástakarékpénztárakba. Ez esetben kedvezményes hitel folyósítását igényelheti a pénzintézettől, attól függetlenül, hogy új, vagy használt lakás vásárlására kívánja a hitelt felhasználni. A feltételekről a pénzintézeteknél lehet érdeklődni.

Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. 

A szociális biztonsághoz való jog értelmezése azonban nem terjesztő ki korlátlanul. Az állam kötelezettsége a megélhetés biztosítása azoknak a személyeknek, akik önhibájukon kívül önmagukról más módon gondoskodni nem képesek. A tulajdonhoz való jog alkotmányos garantálása nem jelenti a lakástulajdon megszerzéséhez való jogot. Így nem állampolgári alapjog a tulajdonszerzés állami támogatásának igénylése. 

A lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet is csak az új lakás építésére, és vásárlására biztosít állami juttatásként vissza nem térítendő lakásépítési kedvezményt. 

E jogszabály célja, hogy az új lakások építését támogassa, hiszen a használt lakások forgalmának támogatásával nem nő a lakások száma, csupán a kereslet, amely a kínálat növekedésének hiányában csak az ingatlan árak emelkedését eredményezi. Ezzel pedig az állampolgárok lakásszerzési esélyei tovább csökkennek.

A lakásvásárlási támogatás mértéke, és a kedvezményezettek körének nagysága alapvetően közgazdasági kérdés, és a nemzetgazdaság teherbíró képességének a függvénye. Az állami költségvetésből erre a célra fordítható összeg meghatározására a jogalkotó nagyfokú szabadsággal bír, mert a hivatkozott alkotmányos jogokból a támogatás összegére, illetve a jogosultak körének meghatározására vonatkozó alkotmányos kötelezettség nem állapítható meg. A kedvezményt igénybevevők körének korlátozása tehát nem minősül diszkriminációnak, és a jogegyenlőséget sem csorbítja, mert a jogalkotó nem azonos helyzetben lévő, homogén társadalmi csoport tagjai között tesz indokolatlanul különbséget, hanem a pozitív diszkriminációval azt a társadalmi csoportot segíti, amely a társadalom számára leginkább hasznos célra, új lakások építésére, vagy építtetésére használja fel az állami támogatást.

Tekintettel arra, hogy a panaszos által kifogásolt jogszabályt már hatályon kívül helyezték, és az a támogatás igénybevételének olyan korlátozását vezette be, amely a jogszabály céljával összhangban volt, és nem ellenkezik magasabb rendű jogszabállyal, nem sért alkotmányos jogokat, ezért az eljárást alkotmányos visszásság hiányában megszüntettem.

Jogszabály alkotmányellenessége miatt az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani, amely az alkotmányos jogsértés megállapítása esetén a jogszabályt hatályon kívül helyezheti. Mivel az Alkotmánybíróság a kérdést rendező jogszabályok vizsgálatát már elvégezte, és döntését a 897/B/1992. AB és a 731/B/1995. AB határozataiban közölte, melyben a kifogásolt jogszabályok esetében alkotmánysértést nem állapított meg, ezért a kérelem áttételéről nem intézkedem.

Budapest, 1997. augusztus 12.

Gönczöl Katalin