OBH 1095/1996.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése

Előadó: dr. Mizerák Judit

Az eljárás megindítása

A panaszos azért kereste meg az Országgyűlési Biztosok Hivatalának panaszirodáját, mert sérelmezte, hogy a bíróság által jóváhagyott egyezségben szabályozott kapcsolattartást volt férje nem hajtja végre. A panaszos a találkozások elmaradását minden esetben bejelentette, ügyében azonban a gyámhatóság nem intézkedik.

Mivel a bejelentés nyomán felmerült annak a gyanúja, hogy a gyámhatóság mulasztása a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme mellett sérti a panaszosnak mint szülőnek azt az Alkotmányban biztosított jogát is, hogy a gyermekének adandó nevelés megválasztásában illetve a gyermek nevelésében részt vegyen, az ügyben 1997. május hó 8. napján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat megindításával egyidejűleg felvilágosítást kértem az ügyben első fokon eljáró gyámhatóságtól. 

A hatóság és a panaszos által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján az alábbiakat állapítottam meg.

A megállapított tényállás

A Soproni Városi Bíróság a gyermeket csecsemőkorában az apa gondozásában helyezte el. Az eltelt idő alatt a panaszos anya három ízben indított gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt keresetet. Legutóbb a Soproni Városi Bíróság a P.20.579/1995/33. számú ítéletével a panaszos keresetét elutasította. A gyermekelhelyezés tárgyában született első fokú ítéletet a másodfokú bíróság helybenhagyta. 
A panaszos és gyermeke kapcsolattartásának szabályait a felek által kötött és a Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság által jóváhagyott egyezség állapította meg, amely az anya számára minden hónap második és negyedik szombatján 9 órától vasárnap 15 óráig biztosított láthatást.

Az apa kérelme alapján Sopron Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Szociális és Gyámügyi Hivatala a 30.426-23/1997. IV. számú határozatával a panaszos korábbi egyezségen alapuló kapcsolattartás jogát részben korlátozta. A határozat ellen a panaszos fellebbezést nyújtott be, amelyet a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal Igazgatási és Hatósági Főosztálya a 4248-10/1997. számú határozatával elutasított és a Sopron Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Jegyzőjének a 30.426-23/1997. IV. számú határozatát helybenhagyta.
A korlátozás szerint az anya jogosult minden hónap második és negyedik hétvégéjén szombaton délelőtt 9 órától este 19 óráig terjedő időben jogosult a gyermekével rendszeresen kapcsolatot tartani.
A panaszos a korlátozás tárgyában született, 4248-10/1997. számú, másodfokú közigazgatási határozatot bíróság előtt megtámadta.

Az ügy jogszabályi háttere

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény vonatkozó szabályai a következők:
19. § (1) A köztisztviselő a saját ügyének elintézésében nem vehet részt.
(2) A felsőbb fokú érdemi döntésben nem vehet részt az a köztisztviselő, aki a határozat meghozatalában alsóbb fokon részt vett, valamint az, aki az ügyben tanúvallomást tett, vagy szakértőként járt el.
(3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.

26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997.(IX.10.) Korm. rendelet a kapcsolattartási jogról a következő szabályokat tartalmazza.
27. § (1) A kapcsolattartás célja, hogy
a) a gyermek és a szülő, valamint a más kapcsolattartásra jogosult közeli hozzátartozó közötti családi kapcsolatot fenntartsa, továbbá
b) az arra jogosult szülő a gyermek nevelését, fejlődését folyamatosan figyelemmel kísérje, tőle telhetően elősegítse.
(2) A kapcsolattartási jog formái: folyamatos és időszakos kapcsolattartás a gyermek elvitelének jogával és visszaadásának kötelezettségével, továbbá a gyermek tartózkodási helyén történő meglátogatása, levelezés, telefonkapcsolat, ajándékozás, csomagküldés.
28. § (1) A gyermekkel való kapcsolattartásra mind a szülő, mind a nagyszülő, továbbá – ha a szülő és a nagyszülő nem él, illetőleg a kapcsolattartásban tartósan akadályozva van – a gyermek nagykorú testvére, szülőjének testvére, valamint szülőjének házastársa is jogosult.
29. § (1) A gyámhivatal vita esetében a kapcsolattartást bármelyik fél kérelmére szabályozza, kivéve, ha a szülő és a gyermek kapcsolattartásának megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
(2) Különélő szülők kapcsolattartás iránti kérelmének elbírálása előtt tisztázni kell, hogy a gyermek melyiküknél van elhelyezve [Csjt. 72. § (2) bek.].
30. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartást elsősorban egyezség létrehozásával – tárgyalás megtartásával – rendezi. Ennek során a szülő és más kapcsolattartásra jogosult a folyamatos és az időszakos kapcsolattartás gyakoriságáról és időtartamáról, a gyermek átadásának és visszaadásának helyéről, idejéről és módjáról, a kapcsolattartás elmaradására vonatkozó értesítési kötelezettségről, az elmaradt kapcsolattartás pótlásáról, valamint – szükség szerint – egyéb formáiról megegyezhetnek.
(2) A kapcsolattartást akadályozó körülményekről a felek lehetőleg írásban kötelesek tájékoztatni egymást. A jogosultnak fel nem róható okból elmaradt kapcsolattartást pótolni kell.
(5) Egyezség hiányában a gyámhivatal, illetőleg a bíróság – a kapcsolattartás céljának megfelelően – a szülő és más kapcsolattartásra jogosult méltányos érdekére, körülményeire és a gyermek korára, egészségi állapotára, tanulmányi előmenetelére tekintettel a gyermek érdekében dönt.
A kapcsolattartási jog korlátozása, szüneteltetése és megvonása
31. § (1) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a kapcsolattartás szabályozására irányuló kérelmet elutasítja, ha a jogosult a gyermek testi, értelmi vagy erkölcsi fejlődését súlyosan veszélyeztette, illetőleg a szülő szülői kötelességeit saját hibájából tartósan nem teljesítette, illetve elhanyagolta, és magatartásán nem változtatott.
(2) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a már megállapított kapcsolattartási jogot a gyermek érdekében – kérelemre – korlátozza, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére visszaél.
(3) A kapcsolattartási jog korlátozása során a gyámhivatal vagy a bíróság a már megállapított kapcsolattartás formájának vagy gyakoriságának, továbbá időtartamának megváltoztatásáról dönthet.
(4) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság – kérelemre – meghatározott időre a kapcsolattartási jog szüneteltetését rendeli el, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére súlyosan visszaél. A szünetelés leghosszabb időtartama 6 hónap.
(5) A gyámhivatal, illetőleg a bíróság a határozatában megállapított kapcsolattartási jogot – kérelemre – megvonja, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére súlyosan visszaél, és e magatartásával a gyermek nevelését és fejlődését súlyosan veszélyeztette.
A kapcsolattartás újraszabályozása
32. §(2) A gyámhivatal, illetve a bíróság kérelemre a kapcsolattartás újraszabályozására indult eljárásban a gyermek érdekében a kapcsolattartás korlátozását feloldhatja, illetve a kapcsolattartási jogot visszaállíthatja, ha azok a körülmények, amelyekre a határozatát korábban alapította, már nem állnak fenn.
A kapcsolattartásra vonatkozó határozat végrehajtása
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a különélő másik szülő ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget.
(2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak nem tesz eleget, a gyámhivatal írásban figyelmezteti magatartásának következményeire, ennek eredménytelensége esetén az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait alkalmazza.
(3) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti illetékes jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt.
(4) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye.
(5) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban Obtv.) az országgyűlési biztos eljárásának feltételeit a következőképpen határozza meg:
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság az igazságügyi szerv – kivéve a bíróságot –;

Az érintett Alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése deklarálja, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Mint arra az Alkotmánybíróság 28/1992.(IV.30.)AB.határozatában rámutatott "A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól."

Az Alkotmány a gyermekek kiemelt védelmét és a szülő neveléshez való jogát a következőképpen rögzíti.
"67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák."

A vizsgálat megállapításai

Megállapítottam, hogy az ügyben a másodfokú gyámhatóság intézkedése alapján 1996. október 29. napjától Fertőd város gyámhatósága helyett a soproni gyámhatóság jogosult eljárni. A kizárás oka az eljáró hatóság elfogultsága volt. A másodfokú hatóság a kizárással és a soproni önkormányzat kijelölésével a panaszos sérelmét, amelyet vélhetően a fertődi gyámhatóság intézkedése vagy intézkedésének hiánya idézett elő, orvosolta, ezért az ügyben korábban hatáskörrel bíró gyámhatóság eljárásának szabályszerűségét nem vizsgáltam.

Mivel a panaszos a kapcsolattartás korlátozása tárgyában született másodfokú gyámhatósági határozatot keresettel megtámadta és ennek nyomán az ügyben bírósági eljárás van folyamatban,  az országgyűlési biztos a döntést és az azt megelőző eljárást hatáskör hiányában nem jogosult vizsgálni.

A gyermekelhelyezés kérdésében született bírósági határozatok felülvizsgálatára és ennek megfelelően annak megállapítására, hogy a panaszos anya alkalmas-e a gyermek nevelésére az országgyűlési biztos az Obtv. hivatkozásul megjelölt szabályai alapján hatáskör hiányában nem jogosult.
Minderre figyelemmel a vizsgálatot megszüntettem.

Budapest, 1998. augusztus 24.

Dr. Polt Péter