OBH 3055/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Panaszos  az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult ingatlanával kapcsolatos telekalakítási és építési engedély tárgyában, sérelmezve, hogy erre vonatkozó kérelmét elutasították.

A vizsgálat a jogbiztonság, valamint a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúja miatt 1996. október 30-án megindult, az ügyben tájékoztatást kértem az önkormányzattól.

A megállapított tényállás

Panaszos előadása szerint ingatlantulajdonuk ügyében a telekalakítási, illetve az elvi építési engedély kiadása iráni kérelmét az építési hatóság első és másod fokon elutasította.
A sérelmezett első fokú határozat  indokolása a következőket tartalmazza:
„A Főépítészi Iroda állásfoglalása alapján az ingatlant magába foglaló terület a város keleti lakóterület-fejlesztés intézményi ellátására van kijelölve, családiházas beépítése nem kívánatos és megnehezítené a terület előirányzott felhasználását.”
A másod fokú hatóság eljárása során különböző szakhatóságokat keresett meg, majd ennek alapján a fellebbezés elutasítása mellett a határozatot a következő összefoglalással helybenhagyta.
„Tekintettel arra, hogy a szóban forgó ingatlant is magába foglaló területet a 3/1992.(I.6.) Kr. sz. rendelettel jóváhagyott Debrecen Város Általános Rendezési Terve intézményterületként jelöli, valamint az ügyben eljárni jogosult szakhatóságok közül a közegészségügyi és környezetvédelmi szakhatóságok hozzájárulásukat az elvi telekalakításhoz nem adták meg, így az előzőekben foglaltakat is figyelembe véve a határozat megváltoztatására, az elvi telekalakítás, illetve az elvi építési engedély megadására törvényes lehetőségünk nem volt, a 41.237/6/1995. számú első fokú határozatot hivatalunknak helyben kellett hagyni, kiegészítő indokolással.”
Erre a másod fokú határozatra már egy korábbi első fokú határozat megsemmisítése után került sor, melyre azért volt szükség mert az építési hatóság a tényállást nem kellő mértékben tisztázta.
A határozatok tartalmazzák, hogy az ÁNTSZ például azért nem javasolta az engedélyek kiadását, mivel a terület intézményterület céljára van kijelölve.
Tekintettel arra, hogy panaszos kérelmében a családi ház megépítésével egyidejűleg csendes, környezetvédelmi szempontból nem veszélyes vállalkozási tevékenység esetleges végzését is jelezte a hatóságoknak, így sor került a környezetvédelmi hatóságok (első és másod fokú) megkeresésére is. A szakhatóságok válaszukban közölték, hogy a tevékenység pontos megnevezését panaszos nem közölte, így érdemi állásfoglalás nem adható.
Az önkormányzat jegyzőjétől információt kértem, hogy a kérdéses ingatlanra milyen korlátozás került elrendelésre és milyen időpontban.
Magyarázatot kértem arra is, hogy a határozat indokolásában hivatkozott érvelés miként vethető össze  az ingatlan övezeti besorolása szerinti jogszabályi előírással.
A jegyző válaszában közölte, hogy az ingatlan 1930. évi, valamint az 1961. évi általános rendezési terv szerint külterület, míg az 1970.,1985. és 1992. évi általános rendezési terv szerint intézményterület.
A jelenleg hatályos általános rendezési terv panaszos ingatlanát is magába foglaló tömb területén a városrendezési körzet lakónegyed központjaként alap, valamint alapfokúnál magasabb ellátást nyújtó és szolgáltatást biztosító létesítmények elhelyezését irányozza elő.
A kérdéses ingatlan a jegyző közlése szerint a korábbi és a jelenlegi városrendezési tervek szerint soha nem volt lakóterület, ezért nem volt indok építési tilalom elrendelésére.
Álláspontja szerint  ebből következik, hogy panaszos soha nem vásárolhatta ingatlanát azzal a szándékkel, hogy arra családi lakóházat épít, hiszen az korábban külterületi kert céljára, míg jelenleg intézményterület céljára hasznosítható. Megjegyzi azt is, hogy ingatlant magába foglaló tömb területén két ingatlan kivételével (egyik panaszos tulajdona) jelenleg is intézmények működnek.
A jegyző végezetül leszögezi, hogy a jelenlegi, valamint a tervezett nagyobb intézményterületbe ékelődve valóban nem kívánatos családi ház létesítése, mely az ingatlan eredeti rendeltetésével is ellentétes lenne. Természeten a kérdéses területen az OÉSZ 34. § b) bontja szerinti lakásegységek is létesíthetők a terület meghatározott rendeltetésének megfelelő intézményi funkció dominanciája megtartásával, annak kiegészítésére.

Az ügy jogszabályi háttere

1964. évi III. törvény az építésügyről

A telekalakítási és az építési tilalom

Ét. 13. § (1) A rendezési terv jóváhagyására jogosult a terv végrehajtásának biztosítása céljából a város (község) meghatározott területrészeire telekalakítási, illetőleg építési tilalmat rendelhet el. Az építésügyi szabályzatban vagy más jogszabályban, valamint meghatározott esetekben telekalakítási, illetőleg építési tilalmat az építésügyi hatóság is elrendelhet.
(2) A telekalakítási, illetőleg építési tilalmat a feltétlenül szükséges mértékre és időtartamra kell korlátozni, és azt haladéktalanul meg kell szüntetni, ha az elrendelésének alapjául szolgáló okok vagy körülmények már nem állnak fenn. Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) az ingatlant a jogszabályok keretei között a tilalom fennállása alatt is birtokolhatja, használhatja és azzal rendelkezhet.
[(3)–(6) Hatályon kívül helyezte: 1997. évi LXXVIII. törvény 60. § (2) a). Hatálytalan: 1997. VIII. 1-től. Továbbra is alkalmazni kell az 1997. évi LXXVIII. törvény hatálybalépésekor még fennálló telekalakítási és építési tilalmakra és a velük kapcsolatos korlátozási kártalanításra.]

A hatályon kívül helyezett rendelkezések a következőként szóltak:

 (3) Ha a telekalakítási, illetőleg építési tilalommal terhelt – a tilalom elrendelése előtt felosztható, illetőleg beépíthető – ingatlant nem sajátítják ki, vagy a tulajdonos nem kap csereingatlant, vagy pedig a tilalmat időközben nem szüntetik meg, három év eltelte után a tulajdonos részére – kérelmére – évenként korlátozási kártalanítást kell fizetni. Ez a fizetési kötelezettség a természeti kár megelőzése és a tulajdonos érdekében elrendelt tilalom esetére nem vonatkozik.
(4) A korlátozási kártalanítás évi mértéke a használat, illetőleg a hasznosítás lehetőségének a korlátozásából eredő kár összegének arányos része, legfeljebb azonban az ingatlan mindenkori forgalmi értékének 5%-a. Ezt a kártalanítást az ingatlan kisajátítása esetén a kisajátítási kártalanításba, csereingatlan adása esetén pedig annak értékébe be kell számítani.
(5) A korlátozási kártalanításra csak az a tulajdonos tarthat igényt, aki a tilalom elrendelésekor is az ingatlan tulajdonosa volt, vagy az ingatlant ilyen tulajdonostól örökölte. A kártalanítást a tulajdonos részére az köteles megfizetni, akinek az érdekében a tilalmat elrendelték.
 6) A korlátozási kártalanítás fizetési kötelezettség az 1992. január 1-jén fennálló, illetőleg azt követően elrendelt tilalmakra vonatkozik. A (3) bekezdésben említett három éves időtartamot az 1992. január 1-jén fennálló tilalom esetében ettől a naptól, egyébként pedig a tilalmat elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napjától kell számítani.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről

Kártalanítási szabályok

30. § (3) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó közérdekű célban határozza meg, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.

A törvény hatálybalépése és átmeneti rendelkezések

60. § (1) E törvény – a (2) bekezdés kivételével – 1998. január 1-jén lép hatályba,...
(2) A törvénynek a 30. § szerinti kártalanítási szabályai a törvény kihirdetését követő 8. napon; ...lépnek hatályba.
A törvény hatálybalépésekor még fennálló telekalakítási és építési tilalmakra és a velük kapcsolatos korlátozási kártalanításra továbbra is az 1964. évi III. törvény 13. §-ának (2)–(6) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni. A korlátozási kártalanítási eljárást az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytatja le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint.

2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről

A területen elhelyezhető építmények

34. § Intézményterületen – a 11. § és a 15. § rendelkezéseinek keretei között, a 12. §-ban említetteken túlmenően –
a) alapfokú intézmények építményei,
b) lakó- és szállásépületek,
c) közhasználatú kerttel is rendelkező intézmények (állatkert, botanikus kert, arborétum, temető stb.),
d) személygépjármű-tárolók,
e) üzemanyagtöltő-állomások, kocsimosók és személygépjárművek karbantartó műhelyei, továbbá
f) az intézmények rendeltetésszerű működéséhez szükséges egyéb építmények
is elhelyezhetők.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy panaszos ügyében az elutasító határozatok lényegében teljes mértékben arra hagyatkozva születtek, hogy a város rendezési tervében a kérdéses terület egy jövőbeni cél megvalósítása érdekében van fenntartva. A területen az önkormányzat nem rendelt el építési tilalmat, így a korlátozási kártalanítás szabályai az 1964. évi építési törvény szerint panaszos ügyére nem vonatkoztak, kártalanításra nem számíthatott.
A vizsgálat azt is megállapította, hogy az övezeti besorolás szerint mindenképpen építhető lenne a területen lakóépület is, ezt maga a jegyző is leszögezi válaszában, amikor úgy fogalmaz, hogy lakásegységek is létesíthetők a terület meghatározott rendeltetésének megfelelő intézményi funkció dominanciája megtartásával. Mégsem ez történt, hanem a határozatok legfőbb érvelése az volt, hogy a lakóház építése az adott területen nem kívánatos. Alkotmányos visszáság keletkezett a jogbiztonság, valamint a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmével.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: " A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság.  A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát.
Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási  és az anyagi normákat betartják. 
Panaszos esetében megállapítható, hogy minden ellentételezés, tehát korlátozási kártalanítás elrendelése nélkül  építési és tulajdonosi jogaiban korlátozás érte, ingatlana ügyében sem telekalakítási, sem elvi építési engedélyt nem kapott. 
A jogalkotó felismerve az ilyen és hasonló sérelmeket, tehát a ki nem mondott, meg nem jelenített kvázi építési tilalmakat, az ingatlantulajdonosok teljes kártalanítására bevezette az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény 30. §-ának (3) bekezdésében szabályozott intézményt, mely a kihirdetést követő 8. napon lépett hatályba. A szabályozás alapján a tulajdonosi és építési jogok korlátozása esetén a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában  a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre a vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. 
Tény, hogy panaszos esetében a tulajdonhoz való joga oly módon nem sérült, hogy maga a tulajdon tárgya volt vagy van valamilyen mértékben is veszélyben. Gyakorlatilag a rendelkezési joga akár az eladás tekintetében sem korlátozott, annak eredményes, áron történő értékesítése harmadik személlyel kötött szerződéstől nem várható, hiszen a kvázi építési tilalommal az ingatlan már leértékelődött, lakóházzal való beépítését az önkormányzat nem engedi, tehát a tulajdonosi   jogok sérelme az ingatlan forgalomképtelenségében nyilvánulhat meg.
A korlátozási kártalanítás fizetése vagy végső soron az ingatlan kisajátítása a korábbi szabályozás esetén büntetlenül volt mellőzhető, a már hatályba lépett új rendelkezés pedig panaszos esetére a jövőre nézve, de nem azonnal ad megoldást. Tekintettel arra, hogy korábban elrendelt korlátozási, vagy építési tilalom az ügyben nem volt, így panaszosnak az idézett szabályok szerint kell kérni az ingatlan megvételét, végső soron annak kisajátítását.
Természetesen az is megoldás lehet, hogy a fennálló szabályos értelmében az önkormányzat telekalakítást és építést engedélyez panaszosnak és ezzel tulajdonosi, építési jogait tovább nem korlátozza.
Az új törvényre tekintettel jogszabálymódosításra nincs szükség, más kérdés az, hogy panaszos évek óta fennálló jogsérelme a törvény hatálybalépésével nem azonnal orvosolható,  a későbbi megvétel vagy kisajátítás, illetve az esetleges telekalakítási és építési engedély kiadása az elszenvedett sérelmet nem képes visszamenőlegesen rendezni. Nem fogadható el a jegyző álláspontja, mely szerint panaszos soha nem vásárolhatta azzal a szándékkal ingatlanát, hogy arra lakóházat épít, hiszen  az korábban külterületi kert céljára, jelenleg intézményterület céljára hasznosítható. A csatolt iratokból megállapítható, hogy a földterület megnevezése  1978-ban történt bejegyzéskor lakóház és udvar, kiterjedése pedig 2715 nm. E rendeltetés 1996-ban is így van megjelölve az ingatlan-nyilvántartásban.
A vizsgálat megállapította, hogy az ingatlan intézményterület céljára való átminősítése az önkormányzat elhatározása volt, ebben panaszosnak nem volt ráhatása. Az övezeti besorolás azonban megengedi lakóépület építését, így e jogának gyakorlásától panaszos sem zárható el. A későbbiekben megvalósítandó közérdekű cél fenntartása esetén pedig az önkormányzatnak vállalnia kell az új szabályozás szerinti teljes kártalanítást, ezt követeli meg a jogbiztonság és a tulajdonosi jogok védelme.
Panaszos telefonon történt bejelentésében közölte, hogy az új törvény megjelenését követően már kérelmet nyújtott be az önkormányzathoz kérve az ingatlan megvételét, erre azonban közel két hónap elteltével sem kapott választ. Panaszos nem az azonnali intézkedés elmaradását sérelmezte, hanem azt, hogy beadványára semmilyen, még nem érdemi intézkedésre vonatkozó visszajelzést sem kapott.

Ajánlás

Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő  alternatív ajánlásokat teszem:

1. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzője vizsgálja meg panaszos ügyét, s adjon választ az ingatlan megvételére vonatkozó kérelmére, s lehetőség szerint annak időbeli meghatározását is jelölje meg.

2. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzője ismételten tekintse át panaszos telekátalakítási és elvi építési engedély kiadására vonatkozó kérelmét és ennek alapján adjon lehetőséget a tervezett építkezés megvalósítására.

3. Tekintettel  arra, hogy az előbbi ajánlásokban tett módozatok egymást kizárják, ezért  panaszos sérelmes ügyének rendezésére oly módón teszek ajánlást, hogy az semmiképpen ne gátolja a város  elképzeléseinek megvalósítását, de mindenképpen hatékony és gyors segítséget nyújtson panaszos számára.

Kérem Debrecen Megyei Jogú Város Jegyzőjét, hogy álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi. LIX. törvény 21. § (2) bekezdésében meghatározott 30 napos határidőn belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1997. október 21.

Gönczöl Katalin