OBH 3041/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert az önkormányzat a bérleményének elidegenítésekor kirívóan magas vételárat határozott meg, ezért az önkormányzat lakásrendeletének törvényességi vizsgálatát kérte.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § bekezdésben foglaltak alapján vizsgálatot indítottam, melynek során bekértem az önkormányzat állásfoglalását is. A beszerzett dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg:

A tényállás:

Az 1990. évi LXV. tv. 107. § (2) bek. alapján került az önkormányzat tulajdonába az a családi ház, amely panaszos bérleményét képezte. A 2 + fél szobás, komfortos épület 86 m2-es földszinti részéhez tartozik még 42 m2 alagsori helyiség, benne garázs, kamra, és 2829 m2 -es telek. A bérlő a Lakástörvény hatályba lépését követően bejelentette vásárlási szándékát, és az önkormányzat képviselő-testülete az ingatlant elidegenítésre kijelölte. Mivel az önkormányzat nem rendelkezett húsznál több bérlakással, ezért nem volt köteles az elidegenítésről rendeletet alkotni, de a képviselő-testület mégis úgy döntött, hogy annak szabályait rendeletben rögzíti. 

Az önkormányzat 1995. december 1-jei hatállyal megalkotta a 14/1995.(XII.1.) rendeletét, melynek 22. § a./ - f./ pontjai szabályozzák a lakások elidegenítésének feltételeit. A lakott bérlakások vételárát egységesen a beköltözhető forgalmi érték 90 % -ában határozta meg, de az önkormányzat kifejtett álláspontja szerint a lakottság tényét a testület az ingatlan forgalmi értékének megállapításakor figyelembe vette.

A szerződés megkötésekor minimum a vételár 10 % -át kell megfizetni, de a teljes vételár egyösszegű megfizetésének vállalása esetén, csak a 10 % -ot meghaladó rész után jár 30 %-os árengedmény. Ellenben csak 10 % árengedmény illeti meg a vevőt, ha a 10 % -ot meghaladó összegű befizetése nem fedezi a teljes vételárhátralékot. 

Részletfizetés esetén a vevőt az első évben kamatmentesség illeti meg, és további két évre szóló kamatmentességet állapíthat meg - rászorultság esetén - a képviselő-testület. Az induló kamat mértéke évi 18 %, melynek változtatási jogát az önkormányzat fenntartotta, és annak későbbi mértékét a testület szabadon állapítja meg. Az ingatlan forgalmi értékét is - szakértői vélemény alapján - a képviselő-testület állapítja meg.

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1993. évi LXXVIII. tv.		A lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról
B./ 1993. évi LIX. törvény 		Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
C./ 14/1995.(XII.1.) Ör.		Az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és 						helyiségek bérletéről valamint az elidegenítésükről 
Az  alkalmazott jogszabályok: 

1993. évi LXXVIII. tv

46. § Nem áll fenn vételi jog az 1990. szeptember 30. napját követően kizárólag önkormányzati eszközökből létesített vagy szerzett, illetőleg az 1990. évi LXV. törvény 107. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat tulajdonába került önkormányzati lakásra;

49. § (1) Az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került önkormányzati, illetőleg az állami lakásra, más személyt megelőző elővásárlási jog illeti meg bérlőt;(...)

53. § (1) Ha a lakást az e törvény alapján az arra jogosult vásárolja meg, részére – kérelmére – legalább huszonöt évi részletfizetési kedvezményt kell adni. Ha a jogosult kéri, a szerződés megkötésekor a megállapított vételár legfeljebb tíz százalékának egy összegben való megfizetése köthető ki. Az első vételárrészlet befizetése után fennmaradó hátralékra a havonta fizetendő részleteket egyenlő mértékben kell megállapítani. (2) A vételár egy összegben való megfizetése, vagy az előírtnál rövidebb törlesztési idő vállalása esetén a vevőt árengedmény, illetőleg a vételárhátralékból engedmény illeti meg. (3) Az eladó a szerződés megkötésekor a vételárhátralékra kamatot köthet ki.

54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a) a lakás vételárának mértékét; b) a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét; c) a részletfizetés időtartamát és a szerződéses kamat mértékét, illetőleg a kamatmentesség lehetőségét és feltételeit; d) a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét; e) elővásárlás esetén az ajánlat tartalmát és az ajánlati kötöttség idejét. (2) Az (1) bekezdés b), c), d) pontja szerinti feltételek meghatározása során a bérlő vagyoni és jövedelmi helyzetét figyelembe kell venni.

57. § A vételi vagy elővásárlási jog gyakorlása esetén a felek a szerződés megtámadásának jogáról nem mondhatnak le, illetőleg a megtámadás jogát megerősítéssel nem zárhatják ki. Az e tilalomba ütköző jognyilatkozat semmis.

79. § (2) A községi önkormányzatnak nem kell rendeletben megállapítani az önkormányzati lakások és helyiségek bérletére, elidegenítésére vonatkozó szabályokat, ha a tulajdonában lévő lakások száma,(...) nem haladja meg a húszat.

1993. évi LIX. törvény

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság eljárása, ennek során hozott határozata (...) következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn(...)

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
Az Alkotmánybíróság határozatai:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az önkormányzat törvénysértést követett el azáltal, hogy a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 54. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotási kötelezettségének nem az e törvény 54. § (2) bekezdésében foglaltak szerint tett eleget. Ezért felhívja a képviselő-testületet arra, hogy 1996. szeptember 30-ig az 1993. évi LXXVIII. törvény 54. § (2) bekezdésére tekintettel szabályozza a vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladásának feltételeit.( 35/1996. (VII. 9.) AB hat.)

Az Alkotmánybíróság már több döntésében utalt arra, hogy valamely jogszabály határozatlansága és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét, ezért alkotmányellenes. (21/1995. (III. 28.) AB hat.)

A vizsgálat megállapításai

A panasz előzetes vizsgálata során különbséget kellett tennem, hogy a kifogás az önkormányzat tulajdonosi magatartását, vagy az önkormányzat rendeletét érintette. 

Felhívom a panaszos figyelmét arra, hogy az önkormányzat a tulajdonának hasznosítása, bérbeadása, illetve elidegenítése során nem hatósági tevékenységet lát el, hanem a polgári jog szabályai szerint a tulajdonosi jogait gyakorolja. Tekintettel arra, hogy a panaszában leírt kifogások nem felelnek meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, ezért ezen ügyek vizsgálatára hatáskörrel nem rendelkezem, ezért abban csak álláspontomat fejtem ki.

Az 1993. évi LIX. törvény 25. § bekezdésben foglaltak alapján azonban vizsgálatot folytattam az önkormányzat rendeletével kapcsolatos kifogások ügyében, és a vizsgálat a következőket mutatta ki:

A lakástörvény - az egységes, és diszkrimináció mentes eljárás érdekében - rendeletalkotási kötelezettséget ír elő az önkormányzatok számára, többek között a bérlakások elidegenítésének szabályozására, de azt nem teszi kötelezővé azon önkormányzatok számára, amelyeknek nincs a tulajdonában húsznál több bérlakás, illetve helyiség. E mentesség azonban nem jogosítja fel az önkormányzatot arra, hogy - amennyiben mégis vállalta a rendeletalkotást - a törvényi előírásokat csak részben vegye figyelembe. A rendeletnek minden részletében eleget kell tennie a törvényi előírásoknak, ellenkező esetben a rendelet nem lenne más, mint az ellenérdekű felek jogorvoslati lehetőségének kizárására irányuló eladói magatartás. 

Ha a testület határozattal dönt az elidegenítés kérdésében, úgy a szerződés, vagy annak feltételei polgári bíróság előtt megtámadhatóak, míg a rendelettel szabályozott szerződést bíróság nem módosíthatja. A rendeletnek magasabb rendű jogszabállyal ellentétes szakaszait csak az Alkotmánybíróság, és csak a jövőre nézve helyezheti hatályon kívül. Mivel nincs lehetőség annak visszamenőleges alkalmazására, ezért az azt megelőzően megkötött szerződésekre az Alkotmánybíróság határozata közvetlenül már nincs kihatással.

Megállapítottam, hogy a törvény azért nem kötelezte az önkormányzatot rendeletalkotásra, mert a kevés ügy egyedi elbírálására a testületi határozat is alkalmas, és abban minden körülmény jobban figyelembe vehető, továbbá a felek jogai - megállapodás hiányában - polgári peres eljárásban tisztázhatók. 
Az önkormányzat azonban a csekély számú ügy rendezésére jogszabályt alkotott, amely az egyedi ügyekben nem alkalmazható, mert nem veszi figyelembe a vevők korát, családi állapotát, vagyoni és szociális helyzetét, különösen a részletfizetés időtartamának, a kamat mértékének, a kamatmentesség feltételeinek, és a vételárhátralék megfizetésére adható engedmény mértékének meghatározásakor. Továbbá nincs tekintettel az ingatlanok egyedi adottságaira, így például nem tesz különbséget a vételárnak a forgalmi értékhez viszonyított arányában attól függően sem, hogy családi házról, vagy többlakásos épületben lévő lakásról van szó. Nem különíti el az épületeket, és a telket; nem tesz különbséget aszerint, hogy a lakáshoz a helyben szokásos építési teleknek megfelelő, vagy azt meghaladó nagyságú - esetleg megosztható - telek tartozik. Nem rendezi külön a családi házhoz tartozó helyiségek (garázs;) elidegenítésének feltételeit. Nem szabályozza a vevő fizetésképtelensége esetén követendő eljárást, és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéssel kapcsolatos eljárást sem.

A lakástörvény 54. § (1) bek.-ben foglalt "ha a jogosult kéri" szöveggel ellentétes a rendeletnek az az előírása, amely a bérlakás teljes vételárának egyösszegű befizetését választó vevő részére is csak a vételár 10 %-a feletti részre biztosít kedvezményt, és ezzel a vevőket a lakásuk vételárának további 7 %-ával  terhelte meg. 

Az ingatlanok forgalmi értékének meghatározása nem jogi, hanem szakmai kérdés, ezért a képviselőtestület jogköre nem a forgalmi érték, hanem a vételár meghatározása. A panaszolt esetben azért mosódik össze a lakott ingatlan, és a beköltözhető ingatlan vételára, mert a forgalmi értéket  nem piaci viszonyok alapján határozták meg.

Tekintettel arra, hogy a törvény 57. § -a biztosítja a vevőnek a szerződés megtámadási lehetőségét, ezért panaszos keresettel élhet a szerződéssel szemben, annak ellenére, hogy annak feltételeit az eladó rendeletben szabályozta. Álláspontom szerint a bíróság az összes körülmény mérlegelésével dönthet úgy is, hogy az előtte folyó pert felfüggeszti, és az önkormányzat rendeletének alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi. Ebben az esetben az Alkotmánybíróság az egyedi esetre visszamenőleg is alkalmazható határozatot hozhat.

Megállapítottam, hogy az önkormányzati rendelet nem tesz eleget a törvényi előírásoknak, és ezzel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét, ezért alkotmányellenes.

Ajánlás:

Az 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján a felhívom az önkormányzat polgármesterét, hogy vizsgálja felül az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükről szóló 14/1995(XII.1.) számú rendeletét, és annak módosítását a képviselő-testületnek javasolja. 

A testület döntéséről 60 napon belül Hivatalomat, és a Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

Budapest, 1997. április 21.

Dr. Polt Péter