OBH 2570/1995. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
                                                                                             Ügyintéző: dr. Ágoston Zsuzsa

Az eljárás megindulása

Panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben azt sérelmezi, hogy leánya K. M. kapcsolattartási ügyében 1993. május 19-én benyújtott kérelme óta határozat nem született, intézkedés nem történt.

A vizsgálatot 1996. január 24-én indítottam meg, mellyel egyidejűleg Bükkábrány Önkormányzat Polgármesteri Hivatalától bekértem az ügy iratanyagát.

A megállapított tényállás

Panaszos 1993. május 19-én beadvánnyal fordult Bükkábrány Község Önkormányzatának Polgármesteri Hivatalához, melyben sérelmezi, hogy volt felesége nem biztosítja a kislányával való kapcsolattartást, melynek szabályait a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 3. Pf. 21.591/1992/2. számú ítéletében határozta meg.

A beadvány alapján a bükkábrányi önkormányzat jegyzője 1993. május 25-én meghallgatta a volt feleséget, mely meghallgatásról jegyzőkönyv készült. A lefolytatott eljárás alapján a gyámhatóság határozatot nem hozott, az eljárás eredményéről panaszost nem tájékoztatta.

Panaszos a Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Köztársasági Megbízotti Hivatalhoz intézett 1994. január 19-ei beadványában kérte a köztársasági megbízottól a bükkábrányi polgármesteri hivatal eljárásának kivizsgálását, illetve a polgármesteri hivatal felszólítását a mulasztás pótlására.

A Köztársasági Megbízott Hivatala 762/1994. sz. levelében felhívta Bükkábrány jegyzőjét panaszos kapcsolattartási ügyének mielőbbi lezárására. A gyámhatóság 1994. március 5-én az ügyben meghallgatta panaszos volt feleségét, mely meghallgatásról feljegyzés készült. Határozat az eljárás alapján nem született, a gyámhatóság panaszost az eljárás eredményéről nem tájékoztatta.

Panaszos a bükkábrányi jegyző és a Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Köztársasági Megbízotti Hivatal eljárását kifogásoló beadványt intézett a Belügyminiszter úrhoz. A Belügyminisztérium helyettes államtitkárának titkárságvezetője 5-2038/1995. sz. 1995. január 27-én kelt levelében a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal hivatalvezetőjének intézkedését kérte a panasz kivizsgálására, az apa meghallgatására és az ügy érdemében való döntésre.

A Közigazgatási Hivatal ezt követően tájékoztatást kért az ügyről Bükkábrány jegyzőjétől, illetve bekérte az ügy iratait. Az iratok és a tájékoztatás 1995. február 14-én érkezett meg a Közigazgatási Hivatalhoz. 

A Közigazgatási Hivatal 1995. április 14-én megkereste az apa lakóhelye szerinti Sály község jegyzőjét és kérte az apa nyilatkoztatását, a meghallgatási jegyzőkönyv és az apa birtokában lévő, a kapcsolattartásra vonatkozó iratok megküldését. A sályi polgármesteri hivatalban 1995. április 24-én került sor panaszos meghallgatására, mely meghallgatásról jegyzőkönyv készült. Ezt követően a bükkábrányi jegyző 1995. május 8-án hallgatta meg az anyát, mely meghallgatásról szintén készült  jegyzőkönyv.

A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal 1995. szeptember 18-ai levelével visszaküldte az ügy iratait a bükkábrányi jegyzőnek és egyben felhívta a jegyző figyelmét a gyámhatóságnak a kapcsolattartási ügyekben folytatott helytelen gyakorlatára, miszerint a gyámhatóság a kapcsolattartási ügyben a panaszos beadványára indult eljárásban nem hozott határozatot, elzárva ezzel az apát a jogorvoslat lehetőségétől. Felhívta továbbá a jegyzőt, hogy a szülőket szükség esetén újra hallgassa meg és figyelmeztesse őket arra, hogy a kapcsolattartás gyakorlását a gyermek érdekeinek szem előtt tartásával folytassák.

Az iratokból kitűnően a gyámhatóság az ügyben további intézkedést nem tett.

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

"42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."

"15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(3) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről – kérelemre indult eljárás esetén – az ügyfelet értesíteni kell."

"62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz."

Az érintett alkotmányos jogok

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.

Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."

A vizsgálat megállapításai

A gyámhatóság azzal, hogy a panaszos beadványa alapján indult kapcsolattartási ügyben az előírt ügyintézési határidőn belül eljárását nem zárta le, nem hozott határozatot, illetőleg eljárásáról, annak állásáról nem tájékoztatta a panaszost, megsértette az Áe. hivatkozott rendelkezéseit, elzárta a panaszost a jogorvoslat lehetőségétől. Mulasztásával a gyámhatóság megsértette a panaszosnak a jogbiztonság követelményéből fakadó állampolgári jogát és a jogorvoslathoz való jogot.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:

A gyámhatóság a lehető legrövidebb időn belül - a szükséges bizonyítási, bizonyítás-kiegészítési eljárást követően - a panaszos kapcsolattartási ügyében hozzon az Áe. előírásainak megfelelő alakszerű határozatot, és vizsgálja felül a kapcsolattartási ügyekben folytatott általános eljárási gyakorlatát különös figyelmet fordítva az Áe. által szabályozott határozathozatali kötelezettségre.

Budapest, 1996. december 

Dr. Polt Péter 

                 Kiegészítő jelentés az OBH 2570/1995. sz. ügyben

Előzmények

Panaszos gyermekével való kapcsolattartási ügyben fordult hivatalunkhoz, sérelmezve azt, hogy a kapcsolattartási jogát  nem tudja gyakorolni, az azt szabályozó bírói ítélet szerint ,mert a gyámhatóság nem intézkedik.

A megállapított tényállás és a vizsgálat eredménye

A panaszt kivizsgáltam és 1996 december 30-án kelt jelentésben megállapítást nyert, hogy alkotmányos jogsérelmet okozott a hatóság azzal, hogy az ügyben határozatot nem hozott. Panaszosnak a jogbiztonsághoz való alkotmányos joga sérült, ezért ajánlással éltem, melyben Áe. előírásaira hivatkozva alakszerű határozat meghozatalát tartottam szükségesnek. 

Az ajánlásra érkezett  válaszban a települési önkormányzat polgármestere ajánlásunkkal egyetértve, arról tájékoztatott, hogy az ügyben érdemi határozatot csak a tényállás tisztázása (pszichológiai szakvélemény beszerzése útján) után tud hozni a gyámhatóság.

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV.törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

19.§ (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.
(4) A köztisztviselő a közigazgatási szerv vezetőjének köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. A kizárás kérdésében a közigazgatási szerv vezetője határoz, és egyben kijelöli az ügy intézőjét.
(5) Ha a kizárási ok a közigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével vagy a polgármesteri hivatal köztisztviselőjével szemben merül fel, az ügyben – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a felettes szerv által kijelölt köztisztviselő vagy hatóság jár el.
(  Valamint a 15, 42, 62 § -nak a  2570/95 sz. jelentésben idézett részei.)

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról

92. § (5) Ha a kapcsolattartás kérdésében a bíróság döntött, ennek megváltoztatását a határozat jogerőre emelkedésétől számított két éven belül csak a bíróságnál lehet kérni.
(6) A kapcsolattartásra vonatkozó bírósági határozat végrehajtásáról a gyámhatóság gondoskodik.

51/1986. (XI. 26.) MT rendelet a kiskorúakról való állami gondoskodásról, valamint a szülő és a gyermek kapcsolattartásának szabályozásáról

25.§ (2) A gyámhatóság, illetőleg a bíróság a kapcsolattartásnak határozatában megállapított szabályait a gyermek érdekében – kérelemre – korlátozza, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére visszaélt.
(3) A gyámhatóság, illetőleg a bíróság – kérelemre – meghatározott időre a kapcsolattartási jog szüneteltetését rendeli el, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére súlyosan visszaélt. A szünetelés leghosszabb időtartama hat hónap.
(4) A gyámhatóság, illetőleg a bíróság a határozatában megállapított kapcsolattartási jogot – kérelemre – megvonja, ha a jogosított a jogával a gyermek vagy a gyermeket nevelő személy sérelmére súlyosan visszaélt, s e magatartásával a kiskorú nevelését, testi, értelmi vagy erkölcsi fejlődését veszélyeztette.

Érintett alkotmányos jogok

A 2570/1995 sz. jelentésben megfogalmazottak az alábbi kiegészítéssel: 

70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Az ismételt vizsgálat megállapítása

Panaszos 1993 május 19-én benyújtott kérelmében a kapcsolattartás meghiúsulását jelentette be, ezt a gyámhatóság végrehajtási intézkedés iránti kérelemként kellett volna elbírálja. Fent hivatkozott jogszabály szerint a kapcsolattartás végrehajtása iránti intézkedések megtétele a gyámhatóság feladata. Ebben az esetben a jogerős bírói ítélet alapján a gyámhatóságnak azt kell vizsgálnia, hogy a kapcsolattartás valóban meghiúsult-e, a szülők meghallgatása kizárólag ennek a kérdésnek a tisztázását kell szolgálja. A gyámhatóság eljárása több szempontból is törvénysértő : a bírói ítélet végrehajtása érdekében semmilyen intézkedést nem tett, eljárása a kapcsolattartás szabályozása iránti eljárás során szükséges intézkedések sorozata (gyermekvédelmi felelős-, pszichológiai szakértő véleményének beszerzése, a gyermek meghallgatása, stb.).
 Abban az esetben ha a kapcsolattartás a kiskorú érdekeit sérti, őt veszélyezteti , akkor a gyermeket gondozó szülő jogosult a kapcsolattartás újraszabályozása iránti kérelmével a bírósághoz fordulni. 1993 májusában amikor a kapcsolattartásra jogosult apa a gyámhatóság segítségét kérte, az anya  ezt tehette volna a kapcsolattartás biztosítása mellett, az újabb bírói döntésig. Elfogadhatatlan a gyámhatóság 1994 március 5 -én  készült feljegyzésének  tartalma, mely szerint az ügyben eljáró jegyző  "nem tartja  célszerűnek az apa láthatási jogának kötelezően hatósági eljárással történő biztosítását". Ezt a véleményét a későbbiekben 1995 február 10 -én   - az ügy állásáról a közigazgatási hivatalnak írt tájékoztatásában - megismétli, kiegészítve azzal, hogy az apa pszichológiai vizsgálatát javasolja (Az nem világos, hogy kinek, amikor más eljáró szerv az ügyben nincs.).  Ekkor, tekintettel arra, hogy a kapcsolattartás szabályozása óta már eltelt két év, a gyámhatóságnak lenne hatásköre az újraszabályozásra, de  az anya által előadottak alapján ilyen irányú kérelmet nem foglal jegyzőkönyvbe. A jegyző a közigazgatási hivatalnak írt tájékoztatásában szó szerint ezt írja "...helyi és személyi kapcsolattartásom alapján nem tartom célszerűnek a gyermek érdekében a gyermek láthatásának törvény által előírt kierőszakolását". A közigazgatási hivatal a tájékoztatásban foglaltak alapján az elfogultságot nem vizsgálja, a kapcsolattartás végrehajtása iránti intézkedések elmaradása miatt felügyeleti jogkörében semmilyen intézkedést nem tesz. 
A kapcsolattartást szabályozó jogerős bírói döntés végrehajtása nem mérlegelés kérdése, azt nem kierőszakolni kell, hanem a hatóság rendelkezésére álló eszközökkel biztosítani (figyelmeztetéssel, pszichológus kirendelésével, indokolt esetben pénzbírság kiszabásával, stb.).
Panaszos első alkalommal 1995 december 5-én fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Ezt megelőzően és ezt követően  folyamatosan próbálta a közigazgatási hivatal útján is elérni, hogy jogai érvényesüljenek, ennek ellenére jogi képviselője 1996 november 27-én írt beadványában arról tájékoztat, hogy 1994 karácsony óta nem találkozhatott az apa gyermekével.
1996 december 30 -án megküldtem az ügyben készült jelentést, melyben panaszos jogbiztonsághoz, jogorvoslathoz való alkotmányos jogainak sérülését állapítottam meg  és a  gyámhatóság felé ajánlással éltem.
Az ajánlásra érkezett választ fent leírtak miatt elfogadni nem tudom, a kapcsolattartás végrehajtása iránti kérelemről döntés nem született, sőt meghozatala tovább késik.
1997 március 28 napján panaszos arról tájékoztatott, hogy a kapcsolattartás továbbra sem valósul meg. Beadványához, melyben arra is utal, hogy emberi méltóságában is megsértették, csatolta a polgármesteri hivatalban a meghallgatásáról készült jegyzőkönyv másolatát is.
A jegyzőkönyv olyan kérdéseket tartalmaz, melyek egyáltalán nem az elmaradt kapcsolattartásokra vonatkoznak, közülük több emberi méltóságában sérti a kapcsolattartásra jogosult apát, akinek szülői felügyelete csupán szünetel, de gyermekét utoljára 1994 -ben látta, vele utoljára 1988-ban töltött több órát.A jegyzőkönyv hangvétele, kérdései   megengedhetetlenek.

A rendelkezésemre álló iratokból egyértelműen megállapítható az, hogy a gyámhatóság jogszabálysértések sorozatát követte el, panaszos jogbiztonsághoz, jogorvoslathoz, esélyegyenlőséghez való alkotmányos jogai többszörösen sérültek. Abban az esetben ha az eljáró ügyintéző "helyi, személyes" ismereteire hivatkozva foglal állást egy ügyben és erről a felettes szervét értesíti nyilvánvaló, hogy az elfogultság kérdését vizsgálni kell,alaposan feltételezhető, hogy az ügyfél esélyegyenlőséghez való jogai sérültek, az iratokból nem derül ki az, hogy tudomása volt-e a jegyző véleményéről (pl. a panaszos pszichológiai vizsgálatának gondolata arra utal, hogy a személyiségét kifogásolja).
A közigazgatási hivatal a tájékoztatás kézhezvételét követően megállapította a törvénysértéseket, de elfogadja azt, hogy a "gyámhatóság véleménye körvonalazódik".

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§ (1) bekezdése alapján a következő ajánlásokat teszem:
1., Felkérem Mezőkövesd Gyámhivatalának Vezetőjét, arra, hogy a kapcsolattartást szabályozó jogerős bírói ítélet végrehajtása iránt intézkedjen.

2., Felkérem Bükkábrány Jegyzőjét arra, hogy a jogszabályoknak megfelelően járjon el a jövőben ésaz ügyfelek meghallgatása során emberi méltóságukat tartsa tiszteletben.

3., Felkérem Borsod - Abaúj -Zemplén Megye Közigazgatási Hivatalát, mint II.fokú gyámhivatalt arra, hogy felügyeleti jogkörében eljárva tapasztalt jogsértések megszüntetése érdekében határozottabban intézkedjen és elfogultságra utaló  adatok  esetén vizsgálja vizsgálja a kizárás szükségességét.

Budapest, 1997. november 4

Dr.Polt Péter