OBH 2147/1995.
az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Panaszos azzal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, hogy az országgyűlési biztos vizsgálja meg a vele szemben folytatott - az URH adóvevő készüléke használatával, illetve elkobzásával kapcsolatos - szabálysértési eljárást és annak eredményét, melyet ő maga kifogásol. A városi rendőrkapitányság feljelentést tett panaszos ellen "rádióállomásokkal kapcsolatos kötelességek megszegése" szabálysértés miatt. 

A vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján 1995-ben indítottam.
 
A vizsgálat során megkerestem a városi rendőrkapitányt tájékoztatást és információt kérve a rendőrség és a polgárőrség együttműködéséről, valamint a kifogásolt esemény körülményeiről.

A megállapított tényállás

Panaszos, a rádióamatőr szövetség valamint a dunaújvárosi Rendőrkapitányság által benyújtott dokumentumok és jegyzőkönyvek alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A Dunaújvárosi Polgárőrség - a rendőrséggel együttműködve - a város közbiztonságának javítása és a rendőrség munkájának segítése érdekében szolgálatot ad, azaz járőröket, illetve egyéb akciókat szervez, illetve közreműködik a rendőrség akcióiban. Panaszos 1995. márciusában szolgálat közben a saját tulajdonában lévő URH rádióját használata akként, hogy a rendőrkapitányság számára fenntartott frekvenciát vette igénybe. Panaszos ezt arra alapozta, hogy a rádióhasználatára kifejezetten felkérték az akcióban részt vevő nyomozók. A rendőrségen a frekvencia használatát észlelték, majd jelentés felvétele mellett a rádiót panaszostól elkobozták. Ezt követően feljelentést tettek a Budapest-Vidéki Hírközlési Felügyeletnél kérve a szabálysértési eljárás lefolytatását.
 
A szabálysértési eljárás lefolytatását követően a hírközlési felügyelet határozatában megállapította az 1968. évi I. törvény (Sztv.) 104.§ (1) bekezdésébe ütköző rádióállomással kapcsolatos kötelességek megszegése szabálysértés elkövetését és 10.000.-forint bírság kiszabása mellett az URH rádiót elkobozta. A másodfokon eljáró Hírközlési Főfelügyelet az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Indokolásában a másodfokú hatóság kifejtette, hogy annak ellenére, hogy a panaszos nem ismerte el a szabálysértés elkövetését, a tanúvallomások és a korábban lefolytatott tárgyalás jegyzőkönyve szerint az megvalósult. E szerint a kérdéses napon a rendőrség tagjai és a panaszos nem vettek részt hivatalos eljárásban, tehát a nyomozók nem is kérhették fel őt a rádió használatára. 

A vizsgálat során a dunaújvárosi Rendőrkapitányság - megkeresésemre - arról tájékoztatott, hogy a városi rendőrkapitányság és a polgárőrség közötti munkakapcsolat rendszeres, együttműködésük eredményes. Ugyanakkor a panaszos által elkövetett szabálysértés indokolta URH rádiója elkobzását. Véleménye szerint a rendőrség valamint a polgárőrség között fennálló jó kapcsolat nem jogosít fel szabálysértés elkövetésére. 

Panaszos utolsó beadványában csatolt további dokumentumokat, melyek az együttműködés zavartalanságát támasztják alá, valamint értesített a végrehajtás felfüggesztéséről. Mint írja, az országgyűlési biztos által a panaszos számára írt levélre tekintettel a "készpénzbüntetés behajtását a helyi hatóság felfüggesztette."

Jogszabályi háttér

1968. évi I. törvény 
a szabálysértésekről

104.§ (1) Aki
a) a frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. törvényben foglaltakkal ellentétben rádiótávközlő berendezést, valamint nagyfrekvenciás jelet vagy mellékhatást keltő berendezést engedély nélkül vagy engedélytől eltérően üzemeltet, vagy
b) az a) pontban említett berendezések használatával olyan zavart okoz, amely a közrendet, illetőleg a közlekedés biztonságát veszélyezteti
ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Azt a rádiótávközlő berendezést, amellyel az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértést elkövették, el lehet kobozni.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatti eljárás a Hírközlési Főfelügyelet területi szervei, illetőleg a Főfelügyelet hatáskörébe tartozik.

1993. évi LXII. törvény
a frekvenciagazdálkodásról

2. § (1) A törvény hatálya kiterjed a rádiótávközléssel kapcsolatos frekvenciagazdálkodási tevékenységekre, valamint a rádiótávközlési és egyéb célból nagyfrekvenciás jelet vagy mellékhatást keltő dolgok előállítására, gyártására, behozatalára, forgalomba hozatalára, telepítésére, üzemben tartására és birtoklására.
(2) A törvény hatálya kiterjed mindazokra, akik
a) frekvenciagazdálkodási tevékenységet végeznek, vagy
b) rádiótávközlő hálózatot terveznek, vagy
c) rádiótávközlő berendezést, hálózatot vagy egyéb célból nagyfrekvenciás jelet, illetőleg nagyfrekvenciás mellékhatást keltő dolgot előállítanak, gyártanak, külföldről behoznak, forgalomba hoznak, telepítenek, birtokolnak, üzemben tartanak és ilyen berendezést használnak, vagy
d) rádiótávközlő hálózat, rádióberendezés, valamint nagyfrekvenciás jelet, illetőleg nagyfrekvenciás mellékhatást keltő dolog tulajdonosai.

1994. évi XXXIV. törvény
a rendőrségről

26. § (1) A Rendőrség bűncselekmény elkövetésének megelőzése, megakadályozása, bűncselekmény felderítése, az elkövető elfogása, a közbiztonság védelme érdekében – ha a törvényben meghatározott kötelezettsége más módon nem teljesíthető, és törvény másként nem rendelkezik – kérheti és igénybe veheti a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet segítségét és a birtokában lévő eszközt...

Érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény
A Magyar Köztársaság Alkotmánya  --  2.§, 50.§ (2), 57.§ (5), 70/K.§

Az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

Az Alkotmánybíróság értelmezésében "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." [9/1992.(I.30.) AB határozat]

Az Alkotmány 50.§(2) bekezdése szerint " A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét." Az 57.§(1) bekezdés értelmében "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el." Az 57.§(5) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti." A 70/K.§-ban foglaltak szerint " Az alapvető jog megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatos állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."

A vizsgálat megállapításai

Kiindulópontként szolgálhat az a tény, hogy az együttműködés - a polgárőrség és a rendőrség között - a város közbiztonságának megóvása érdekében történik. A polgárőrség megfigyelései gyakran szolgálnak eredményes rendőrségi akciók alapjául. Az URH rádió használata, pedig elősegíti az összehangolt, sikeres munkát. Éppen ezért igénybevétele gyakran elengedhetetlenné válhat. Ugyanakkor a rendőrség a polgárőrök szolgálatát a saját tulajdonában lévő, kincstári URH rádiók ideiglenes, - a szolgálat idejére szóló - átadásával könnyíti. Ennek oka, a kizárólag a rendőrség számára megállapított és fenntartott frekvencián történő kommunikáció. Az együttműködésre törvényes kereteket a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 26.§-a nyújt, mely szabályozza a más szervezet vagy magánszemély segítségének, illetve eszközeinek igénybevételére vonatkozó feltételeket.

Panaszos tulajdonát képező URH adóvevő készülék üzemben tartására, birtoklására, használatára, az engedélyezés feltételeire valamint a rádióforgalmazásra az 1993. évi LXII. törvényben rendeltek az irányadók. Ugyanakkor a szabálysértési hatóság a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 104.§ (1) bekezdése b.) pontjában rögzített zavar okozása, valamint közrend veszélyeztetése miatt a rádióállomással kapcsolatos kötelesség megszegése okából marasztalta a panaszost, s ezt az indokolást a másodfokú hatóság is osztotta. A rendőrség a szabálysértési eljárás során - noha a feljelentést a kapitányság tette - nem ügydöntő hatóságként, hanem tanúként lépett fel. 

A másodfokú határozat rendelkező része tartalmazza a jogorvoslat kizárását, azaz a határozat kihirdetésével jogerőssé vált, ellene további fellebbezésnek nincs helye. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény nem ad lehetőséget az országgyűlési biztos számára jogorvoslati fórumként való eljárásra, ugyanakkor az Országgyűlési Biztosok Hivatalához benyújtott iratok között nem áll rendelkezésre olyan adat sem, mely az ügyész törvényességi felügyelet keretében történt eljárását, illetve a felettes államigazgatási szerv felügyeleti joga gyakorlása során hozott határozatát tartalmazná. Az Sztv., pedig a bírósági felülvizsgálatot - mint jogorvoslatot - a hatályos rendelkezések szerint a pénzbírságot átváltoztató határozat elleni kérelem kivételével nem teszi lehetővé, ezzel a határozatok bírói úton történő megtámadását kizárja. (Sztv. 71/A.§.) A szabálysértési hatóság jogerős határozata törvényes úton többé nem támadható. 

Mindezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság 63/1997.(XII.12.) AB határozatában a szabálysértés jogintézménye, illetve a szabálysértési jog értelmezése során kiemelte, hogy az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett az "Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről" szóló Római Egyezményt, s annak 6. cikk 1. bekezdésében biztosított "bírósághoz fordulás jogával" kapcsolatban tett fenntartás értelmében a közigazgatási hatóságok előtt folyó szabálysértési eljárások tekintetében Magyarország nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát. Ennek oka: a hatályos jogszabály e jogorvoslati lehetőséget nem teszi lehetővé. Erre tekintettel a Kormány már korábban hozott határozatot arról, hogy a szabálysértési jog reformjára javaslatot kell tenni. Erre azonban csak ez év őszén került sor. 

Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Sztv. - amely a szabálysértési anyagi jog, eljárási jog és a végrehajtás egységes kódexe - részletesen szabályozza a jogorvoslati eszközöket, ugyanakkor a bírói út igénybe vételét szűk körben nyitja meg. Ez alkotmányellenes helyzetet idéz elő mivel nincs összhangban az Alkotmány 50.§ (2) bekezdésében, illetőleg 57.§ (1) bekezdésében foglalt követelménnyel. "A bírói út igénybevételének lehetőségét ugyanis mind a közigazgatás-ellenes, mind a kriminális jellegű szabálysértések miatt kiszabott büntetés tekintetében biztosítani szükséges." Az Alkotmánybíróság e határozatában - egyebek között - megállapította, hogy a jogalkotó az újraszabályozásra vonatkozó jogalkotói feladatának nem tett eleget, egyben felhívta, hogy ennek 1998. december 31-ig tegyen eleget. Mindemellett az Sztv. több §-át alkotmányellenesnek nyilvánította és eltérő hatállyal megsemmisítette. Így az Sztv. 71/A.§-ban foglaltakat is.

Erre figyelemmel az idén ősszel előterjesztett új törvényjavaslat - összhangban az igazságügyi reformmal - tartalmazza a bírói út lehetőségét, azonban az Alkotmánybíróság fent idézett határozatára tekintettel további átdolgozásra az Igazságügyminisztérium visszakapta.

Mindezekre tekintettel a szabálysértési hatóság eljárása és ennek alapján hozott határozata vizsgálata során megállapítom, hogy az 1968. évi I. törvény alkalmazásával történő bírói út kizárása - az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII.12.) határozatával összhangban - ellentétes az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében rögzített jogállamiságot garantáló jogbiztonság elvével, valamint sérti az Alkotmány 50.§ (2) bekezdésében, az 57.§ (1) bekezdésében, az 57.§ (5) bekezdésében, valamint a 70/K.§-ban foglalt rendelkezéseket, ezzel alkotmányos visszásságot keletkeztetett.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság 63/1997.(XII.12.) határozatában foglalt, a jogalkotónak címzett felhívására tekintettel külön ajánlással nem élek.

Budapest, 1997. december 17.

							Dr. Polt Péter