OBH 1843/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Ludányiné Dr. Sasadi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

	A pécsi panaszos közterület megvásárlásával összefüggő, járműtárolók építési és használatbavételi engedélyezésével, valamint telekalakítással kapcsolatos építésügyi hatósági ügyben a másodfokú építésügyi hatóság képviseletében eljáró ügyintéző tevékenységét kifogásolja. A beadvány szerint az előadó elfogultan járt el, önkényesen alkalmazta az anyagi és eljárási szabályokat, jogszabálysértő közigazgatási döntéseket hozott, megszegte az elintézési határidőre vonatkozó törvényi előírást. A sorozatos jogsértő és elfogult intézkedés miatt a panaszos  1989-ben kezdődött építési ügye csak 1995-re rendeződött. A hatósági ügy az ügyfél számára kedvezően zárult, azonban az indokolatlanul elhúzódó közigazgatási eljárások közérdekűség miatt kívánt jelzéssel élni az állampolgári jogok országgyűlési biztosának.

	A vizsgálat a jogbiztonsághoz való jog sérelmének alapos gyanúja miatt 1995. október 30.-án indult.

A megállapított tényállás

	A panaszos beadványában a Baranya Megyei Tanács VB., illetve a későbbiekben a másodfokon eljáró Köztársasági Megbízotti Hivatal nevében eljáró ügyintéző tevékenységét kifogásolta. Mindkét hivatal azóta megszűnt, illetve jogutódként a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal bírálja el  a másodfokú hatósági ügyeket. A korábban eljáró közigazgatási szervek szervezetlen, jogsértő munkája miatt az országgyűlési biztos már nem tud intézkedni. A vizsgálat ezért a jelenlegi helyzetre irányult, különösen arra, hogy az ügyeket
azóta milyen módon, mennyi idő alatt intézik el, illetőleg a hivatal munkájának törvényességét ki és milyen időközönként ellenőrzi. Megkereséseinkre 1997. szeptember 19.-én érkezett válasz.

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény
az államigazgatási eljárás általános szabályairól

Hatáskör és illetékesség

4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.
(2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot – a (3) bekezdésben foglaltak kivételével –, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az első fokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet – azzal egyetértésben – jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv – ha jogszabály másként nem rendelkezik – harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
(3) Adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására tizenöt napon belül köteles eleget tenni kötelezettségének.
(4) Ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a főpolgármester, a polgármester, a közgyűlés elnöke, a bizottság, a részönkormányzat testülete az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője felhívja a képviselő-testületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb harminc napon belül határozzon.
(5) Ha nincs felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezi a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására.
(6) A közigazgatási és önkormányzati szervtől – a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.

Az elintézési határidő
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
(3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik.
(4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről – kérelemre indult eljárás esetén – az ügyfelet értesíteni kell.

Kizárás
19 § (3) Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el.

Külön intézkedés
92. § (1) Ha az eljárás során jogszabálysértés történt, intézkedni kell a megállapított hibák és az azokat előidéző okok megszüntetéséről.
(2) Ha az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására tizenöt napon belül sem tesz eleget kötelezettségének, a felettes szerv a mulasztóra harmincezer forintig terjedő bírságot szabhat ki.
(3) A felettes szerv a mulasztóval szemben fegyelmi eljárást kezdeményez.

191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet
a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról

A hivatalvezető feladatai

8. § (1) A hivatalvezető gyakorolja a munkáltatói jogokat az igazgatási szervek vezetői, valamint a közigazgatási hivatal közvetlenül vezetése alatt álló – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – szervezeti egységeinek köztisztviselői felett.
9. § A hivatalvezető
a) vezeti a közigazgatási hivatalt, ellátja a költségvetési szerv vezetőjének hatáskörébe utalt feladatokat;
b) gondoskodik a közigazgatási hivatal igazgatási szervei feladatainak ellátásáról;
c) elkészíti a közigazgatási hivatal szervezeti és működési szabályzatát, gondoskodik a jogszabályban előírt belső szabályzatok elkészítéséről;
d) a helyi adottságoknak megfelelően, a gazdaságossági követelményeket figyelembe véve – az érintett területi államigazgatási szervek vezetőinek egyetértésével – kialakíthatja egyes (különösen a személyzeti, a képzési, a továbbképzési, a közigazgatás-fejlesztési, az informatikai, a jogi képviseleti, az ügyiratkezelési, az ügyfélszolgálati, a tájékoztatási, a műszaki ellátó és szolgáltató) tevékenységek közös szervezetben való ellátását.
10. § A hivatalvezető, illetőleg az igazgatási szerv vezetője törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben első fokú hatósági jogkört gyakorol, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint felettes szervként elbírálja a jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási hatósági ügyben, amelyben első fokon a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke vagy a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetője, illetőleg a jegyző, főjegyző vagy a képviselő-testület hivatalának ügyintézője jár el, és amelyben a jogorvoslati eljárásra nem valamely területi államigazgatási szerv jogosult; e körben ellenőrzést folytathat.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

	Az Alkotmány 2 § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódik a jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése. A hatósági eljárások indokolatlan elhúzódásával az állampolgárok kiszolgáltatottsága a közigazgatás szerveivel szemben megnövekszik, elodázza a hatályos jogszabályokban foglaltak érvényesülését. Mindez jogbizonytalanságot idéz elő. Az eljárási szabályok pontosan meghatározzák az ügy elintézésére vonatkozó határidőket, melyeket a köztisztviselőknek be kall tartani. Ezért meg kell akadályozni a közigazgatási szervek vezetőinek az indokolatlan és értelmetlen eljárási cselekmények alkalmazását. A hatósági ügyeket a törvényben meghatározott eljárási idő alatt le kell zárni.

A vizsgálat megállapításai

	A panaszbeadványból megállapítható, hogy a panaszos építési ügye látszólag az előírások figyelembe vételével húzódott, azonban a jogerős döntések a panaszos észrevételeit igazolták. A panaszos a közterület megvásárlásával is összefüggő, járműtárolók építési és használatbavételi engedélyezésével, valamint telekalakítással kapcsolatos építésügyi hatósági ügyben a másodfokú építésügyi hatóság képviseletében eljáró ügyintéző tevékenységét kifogásolta. Az eljárás során a másodfokú építésügyi hatóság nevében eljáró köztisztviselő intézkedése miatt a hatósági ügy elintéződése több évet vett igénybe.  A közigazgatási eljárást lezáró jogerős bírósági ítélet végül kedvezően lezárta az eljárást.

	 A panaszos és társai kérték az elfogult köztisztviselő kizárását az eljárásból, melyet az akkori hivatalvezető nem teljesített, holott személyes ellentétük közismert volt, tehát elfogulatlan döntés meghozatala kétséges volt. Az ügyintéző másodfokú eljárása első ízben ügyészi óvásra indult, majd az ezután az első fokú eljárást lezáró határozatot ismételten megsemmisítette és új eljárás lefolytatását rendelte el. Alkotmányos visszásság azért keletkezett, mert a korábbi hivatalvezető nem tisztázta megfelelően a kizárásra vonatkozó kérelmet, s ezzel lehetőséget adott a kétséges másodfokú határozatok meghozatalára. 
	 Az államigazgatási eljárásról szóló törvény előírásának figyelmen kívül hagyása oly módon teremtett jogbizonytalanságot, hogy a sérelmet szenvedett állampolgárnak minden jogorvoslati utat ki kellett használnia ahhoz, hogy építési ügye rendeződjön. A köztársasági megbízott  nem ellenőrizte megfelelően munkatársának tevékenységét és lehetőséget adott az eljárás -az államigazgatási eljárásról szóló törvényben rögzített 30 napos elintézési határidő betartásával - elhúzódására, melynek  csak a jogerősen lezárt közigazgatási per vetett véget. 
	A köztisztviselő feladata, hogy az állampolgárok hatósági ügyeiben elfogulatlan és gyors, körültekintő döntést hozzon, érvényt szerezve a hatályos jogszabályok előírásainak. Az eljárások elhúzódása jogbizonytalansághoz vezet és sérti az állampolgárok érdekeit, növeli kiszolgáltatottságukat a közhivatalokban. 
A közhivatalok vezetőinek a nyilvánvaló személyes ellentétek esetében, az eljáró ügyintézők érdekében, megfontoltabban kellene alkalmazniuk a kizárás intézményét, hogy hasonló kifogás ne merülhessen fel.
   
 	 A Baranya Megyei Közigazgatási a hivatalvezető az ügyre vonatkozóan érdemben nyilatkozott. Megkeresésemre jelezte, hogy folyamatosan ellenőrzi a hivatal köztisztviselőinek munkáját, törvényességi szempontból javult a hatósági munka, melyet a közigazgatási perekben   az eljáró bíróság  keresetelutasításaival is megerősített. A hivatalvezető folyamatosan ellenőrzi az ügyintézők munkáját, melyet az is igazol, hogy két köztisztviselő ellen fegyelmi eljárást kezdeményezett hatósági eljárásuk indokolatlan elhúzódása miatt. 1997. szeptember 10.-én telefonon megkerestem a közigazgatási hivatal vezetőjét, hogy a panaszbeadványban kifogásolt építési ügyintéző jelenlegi munkavégzéséről tájékozódjam. Elmondása szerint az ügyeket maga osztja szét , ezért folyamatosan tájékozódni tud  az ügyekről, a munkatársai tevékenységéről. A panaszos által elfogultnak jelzett személy kifogástalanul, nagy szakértelemmel látja el munkáját, munkavégzésével kapcsolatosan azóta nem merült fel panasz.
	Figyelemmel arra, hogy az államigazgatási eljárásról szóló törvényben azóta megfogalmazást nyert, hogy a mulasztó közigazgatási dolgozókkal szemben a közigazgatási szerv vezetője milyen eszközökkel élhet, illetőleg a Baranya Megyei Közigazgatási  hivatal vezetője rendszeresen vizsgálja az ügyintézésre nyitvaálló határidő betartását, a  megállapított alkotmányos visszásságok ellenére ajánlást nem teszek.

Budapest 1997. október

Dr. Polt Péter