OBH 1578/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

Panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához mert az Országos Takarékpénztár elutasította a lakásbővítési támogatás iránti kérelmüket. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § (1) bekezdésben foglaltak alapján indítottam vizsgálatot a jogbiztonsághoz való jog sérelme miatt.

A tényállás:

Panaszos és családja 1982 - ben lakóházat épített, és három gyermek után igénybe vette a szociálpolitikai kedvezményt, melynek akkori összege háromszor 30 ezer forint volt. Ezt követően született meg negyedik gyermekük, és 1994-ben már az ötödiket várták.  

Az ötödik gyermekükre tekintettel a lakás bővítésére vállalkoztak. 1994. szeptemberben felkeresték a lakóhelyükhöz tartozó OTP fiókot, ahol arról tájékoztatták Őket, hogy nem érdemes a negyedik gyermekre járó kedvezményeket külön igénybe venni, hiszen az ötödikkel az eljárást felesleges újra végrehajtani, hanem várják meg az ötödik gyermek megszületését, és együtt intézzék el a kettőt, mivel a kedvezmény csak a már megszületett gyermekre tekintettel igényelhető. Annak összege a lakáscélú támogatásról szóló 106/1988.(XII.26.) MT r. 2. § (3) bek. alapján a két gyermekkel számolva 200 ezer forint vissza nem térítendő támogatás, és további kedvezményes kamatozású kölcsön. Egy gyermekre figyelemmel ennek az összegnek a fele jár.

A gyermek megszületése után ismételten felkeresték az OTP-t, és ott közölték velük, hogy a lakásbővítésre adható támogatásról szóló jogszabályt 1994. november 7-i dátummal hatályon kívül helyezték, ezért ilyen címen támogatást nem kaphatnak.

Az építkezést már korábban megkezdték, és ahhoz, hogy az elhúzódásból további káruk ne származzon, azt be kellett fejezni. A befejezéshez olyan kamatozású kölcsönt tudtak csak felvenni, aminek törlesztése a megélhetésüket veszélyezteti. 

Mivel a korábbi kölcsönt már visszafizették, az utóbb született gyermekekre tekintettel abból már kedvezményt nem kaphattak. Diszkriminatívnak érzik, hogy ha úgy kezd valaki építkezésbe öt gyermekkel, hogy korábban szoc-pol. támogatást nem vett igénybe, akkor 2 600 000 Ft támogatásra jogosult, míg Ők összesen csak 90 ezer forintot kaphattak, ami - az ingatlanárak növekedését is figyelembe véve - is rendkívül hátrányos.

Panaszos annak megállapítását is kérte, hogy a negyedik gyermek után igényelhetnek-e visszamenőleg támogatást, hiszen a támogatás igényléséhez minden feltétellel rendelkeztek a rendelet hatályon kívül helyezése előtt is, csupán az OTP-től kapott tájékoztatás alapján nem nyújtották be igényüket azt megelőzően. A nyomtatványokat már korábban igényelték, csak nem adták be.
Alkalmazott jogszabályok:

106/1988.(XII.26.) MT rendelet a lakáscélú támogatásról

2. § (3) A kedvezmény összegének fele nyújtható a kedvezmény igénybevételére jogosító három vagy több gyermek eltartásáról gondoskodó családok lakásbővítéséhez, ha a bővítéssel legalább egy lakószoba létesül, és a bővített lakás nem haladja meg a szülők, eltartott gyermekeik és a velük legalább egy éve együttlakó nagyszülők együttes száma alapján számított méltányolható lakásigény mértékét.(4) A kedvezmény összege gyermekenként 50 000 forint. Az építtetővel együtt költöző, a kölcsönszerződés megkötésének időpontjában meglévő, (1) bekezdés szerinti, illetőleg (5) bekezdés alapján számításba vett második gyermek után 250 000 forint, a meglevő harmadik gyermek után 600 000 forint. Minden további meglevő gyermek után gyermekenként 200 000 forint.

3. § (3) Aki után kedvezményt már elszámoltak, az után újabb lakás építése (vásárlása) esetén akkor kell a különbözet erejéig kedvezményt nyújtani, ha a kedvezmény összege időközben emelkedett.

141/1994. (XI. 2.) Korm. rendelet a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet módosításáról

9. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő 5. napon lép hatályba, ezzel egyidejűleg az R. 2. §-ának (3) bekezdése hatályát veszti.

43/1995. (VI. 30.) AB határozat
 
A családi pótlék, a gyermekgondozási segély (gyes), a gyermekgondozási díj (gyed), a várandóssági pótlék, a terhességi-gyermekágyi segély, végül a gyermeknevelési támogatás (gyet) az ellátások kiszámítható folyamatos rendszere volt, ezért az indítványozók álláspontja szerint a Gst. sérti az Alkotmány 70/E. §-át, továbbá rendelkezései folytán az Alkotmány 66. §-ában és 67. §-ában a családok, a gyermekek és az anyák számára garantált jogok is sérülnek. 
Az ilyen súlyos változásokat tartalmazó, 1995. június 15-én kihirdetett törvénynek 1995. július 1-jével történő hatálybaléptetése, a végrehajtásról szóló rendelkezések késedelmes, 1995. június 17-én való kihirdetése pedig az indítványozók szerint az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállamiságot sérti, ezért alkotmányellenes.
Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság azt is kimondotta, hogy "a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne." [772/B/1990. AB határozat, ABH 1991. 519,]
Mindebből következik, hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 196, 199, 200.]
Ezért az államot, a jogalkotót megillető – a változtatásokra vonatkozó – jogosítványok csak a jogállamiság igen szoros korlátai között gyakorolhatók alkotmányosan. A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges.

Valamely szolgáltatás átmenet nélküli megváltoztatása, vagy "lecsúsztatása" azonban a biztosításból a segélyezésbe abban is a jogi pozíció lényeges változását hozza, hogy a bizalomvédelem szempontjából egy gyengébb kategóriába kerül az érintett, s ez fölér egy alapjogba való beavatkozással.

11/1992. (III. 5.) AB határozat

A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.

A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek. 

1987. évi XI. tv. a jogalkotásról

12. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani. (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

A vizsgálat megállapításai

Az Alkotmánybíróság a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. tv. tételesen felsorolt §-ai alkotmányellenesek, mert nem biztosítottak elegendő időt a szociális támogatási rendszer megváltozására való felkészülésre. A lakásépítési, és vásárlási támogatásról szóló MT rendelet a családok lényeges jogait szabályozza. A támogatás az állampolgárnak nem alanyi jogon jár, hanem azt a nemzetgazdaság teljesítőképessége által meghatározott pénzügyi feltételek függvényében biztosítja az állam a polgárai részére. 
A 141/1994. (XI. 2.) Korm. rendelet az állami tehervállalás csökkentésére irányuló intézkedések egyike volt, amit a gazdasági helyzet kényszerített ki. Fentiek alapján nem kifogásolható e támogatási forma megszüntetése. 

Az Alkotmánybíróság nem a megszorító intézkedések egészét találta alkotmányellenesnek, hanem azt a körülményt, hogy azok bevezetésére nem hagyott kellő határidőt. Ez a gyermekek ellátásával kapcsolatos támogatási formák esetén a születendő gyermek kihordási idejében határozható meg. A panaszos esetében a lakásbővítési támogatásra való igény is akkor merülhet fel, amikor már várható a gyermek megszületése. A jogszabály hatályon kívül helyezésére a kihirdetéstől számított 5. napon 1994. november 7-i hatállyal (ami hétfői napra esett) került sor, ami semmiféle felkészülési időt nem biztosított az érintettek, sem a jogalkalmazók részére. A  rendelet Magyar Közlönyben történő megjelentetése, és a módosítás hatálybalépése közötti rendkívül rövid idő nem volt elegendő arra, hogy az érintettek, arról a hatálybalépés előtt tudomást szerezzenek. 

A 141/1994. (XI. 2.) Korm. rendelet kihirdetése nem felelt meg a 1987. évi XI. tv. 12. § (3) bekezdésben foglaltaknak. A támogatás hiányának ismerete nélkül panaszosok az építkezést meg sem kezdték volna, ezért a jogszabály hatályon kívül helyezése "biztatási kárnak" lenne minősíthető, ha az polgári jogi viszonyban keletkezik. 

Panaszos kérelme megalapozott, mert a 106/1988.(XII.26.) MT rendelet módosításának módja az Alkotmány 2. § (2) bekezdésben foglalt jogbiztonság elvét súlyosan sértette. De a jogszabálynak a Magyar Közlönyben való megjelenése óta eltelt időre való tekintettel annak visszamenőleges hatályú módosítása kizárt, - figyelemmel az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatának indokolására is.  

A vizsgálat megállapította, hogy az állampolgár sérelmét olyan jogalkotási visszásság okozta, amely visszamenőlegesen nem orvosolható, ezért az egyedi ügy rendezésére ajánlást tenni nem áll módomban. Felkérem viszont a Pénzügyminisztert, hogy a panaszos ügyét saját hatáskörben vizsgálja meg, és az ügyfelet - hivatalommal egyidejűleg - a jogi lehetőségeiről tájékoztassa.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § -ban biztosított jogommal élve felhívom a Pénzügyminiszter figyelmét, hogy a hatáskörébe tartozó jogszabályok előkészítése során, különös tekintettel a támogatási formák módosításakor az állampolgároknak a jogbiztonsághoz való jogát - hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek - minden esetben érvényesítse.

Budapest, 1997. május 22.

Dr. Polt Péter