OBH 1433/1995
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Kapcsolódó iratok OBH 3288/1995; 3289/1995; 3290/1995; 3291/1995

Az eljárás megindulása:

A Lakásbérlők Egyesületének Keszthelyi Szervezete küldte meg azokat a panaszokat, amelyekben az önkormányzati lakások bérlői fordultak az Országgyűlési Biztos Hivatalához az önkormányzat lakásrendeletének vizsgálatát kérve. A kérelmeket az azonos jogviszony miatt egyesítettem. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § bekezdésben foglaltak alapján vizsgálatot indítottam, melynek során bekértem a Keszthelyi Önkormányzat, és a Zala megyei Közigazgatási Hivatal állásfoglalását is. A beszerzett dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg:

A tényállás:

A panaszok a módosított 34/1993(1994.I.1.) számú rendelet (Ör.) több szakaszát kifogásolták. 

Az Ör. 23. § a bérlőtársi szerződés lehetőségét kizárja a egyenes ági rokonok esetében.

Az Ör. 31. § (1) bekezdése a kényszerbérlet megállapítása iránti kérelem benyújtására törvénytől eltérő rövidebb határidőt szabott. A (3) bekezdése a kényszerbérlőnek felajánlandó lakást a bérleményénél egy komfortfokozattal alacsonyabb lakás esetén is megfelelőnek minősíti. Az (5) bekezdés szerint a kényszerbérlő legfeljebb egy cserelakás felajánlására tarthat igényt. A (6) bekezdés a cserelakás helyett felajánlható pénzbeli térítés összegét az állami költségvetésből erre a célra igényelhető összeg 70 %-ban határozta meg. A (6) bekezdést  a 23/1996.(VIII.29.) rendelet úgy módosította, hogy a pénzbeli megváltás összegének felső határát az 1992-ben megállapított lakás-használatbavételi díj harmincszorosában határozta meg.

A 37. § a bérleti jog megszerzéséért pénzbeli térítést írt elő, és ezt csak az 1996. március 8-án hatályba léptetett 4/1996.(II.29.) sz. rendelet módosította. A rendelet a bérleti jog megszerzésekor óvadék fizetési kötelezettséget írt elő, amely a szerződés megszűnésekor visszajár, vagy a bérlő által meg nem fizetett díjakba beszámíthatja, de mindez a rendelet hatályba lépése előtt befizetett összegekre nem vonatkozik. 

A bérleti jog megszerzéséért előírt pénzbeli térítéssel kapcsolatos további kifogás volt, hogy annak megfizetésére bérleti jogviszony folytatására jogosult személyt is kötelezte, mert a bérlő életében lemondott fia javára a bérleti jogáról, mivel bérlőtársi szerződést nem köthettek. Az új bérlőnek a fizetési kötelezettséget előírták, de a bérleti jogról lemondó személynek térítést nem nyújtottak.

Kifogásolták, hogy az önkormányzati rendelet az önkormányzati lakások bérleti díját, és a bérlők által fizetendő bérleti díjat külön szabályozza.
A vevők kifogásolták, hogy a Keszthelyi Városüzemeltető Egyszemélyes Kft. megakadályozta őket abban, hogy a lakásuk vételárát egy összegben befizessék be, és a rendelet alapján járó 50 %-os kedvezményt igénybe vegyék, mert a szerződést csak a vételár 10 %-a befizetése után kötötte meg a Kft, és csak a fennmaradó 90 %-ra adták meg a kedvezményt.

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1993. évi LXXVIII. tv.		a lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

B./ 1993. évi LIX. törvény 		az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

C./ 34/1993(1994.I.1.) sz. Ör.	Keszthely Önkormányzatának az 1993. évi LXXVIII. tv. 					helyi végrehajtására kiadott önkormányzati rendelete

D. / 5/1995. (II. 22.) AB hat.

Az  alkalmazott jogszabályok:

1993. évi LXXVIII. tv. (Lt.)

4. § (1) A lakást több bérlő együttesen is bérelheti (bérlőtársak). (2) Önálló bérlet esetén bérlőtársi jogviszony akkor létesíthető, ha ebben a bérbeadó és a bérlő, valamint a leendő bérlőtárs megállapodnak. (3) Önkormányzati lakásra bérlőtársi szerződés önkormányzati rendeletben meghatározott feltételekkel köthető. (4) Önkormányzati lakásra a házastársak közös kérelmére, bérlőtársi szerződést kell kötni.

21. § (1) A bérlő a lakásba más személyt – a kiskorú gyermeke, valamint a befogadott gyermekétől az együttlakás ideje alatt született unokája kivételével – a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával fogadhat be. (2) Önkormányzati lakásba a bérlő a bérbeadó írásbeli hozzájárulása nélkül is befogadhatja házastársát, gyermekét, jogszerűen befogadott gyermekétől született unokáját, valamint szülőjét. (6) Önkormányzati lakás esetén, ha a befogadáshoz a bérbeadói hozzájárulás szükséges, ennek feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg.

24. § (1) e./ A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha a bérlő részére megfelelő és beköltözhető lakást ajánl fel.
 
26. § (1) A bérbeadó a határozatlan időre szóló szerződést írásban felmondhatja, ha a bérlő részére egyidejűleg ugyanazon a településen cserelakást ajánl fel bérleti jogviszony létesítésére. (2) A cserelakás megfelelőségénél figyelembe kell venni mindkét lakás komfortfokozatát; alapterületét; műszaki állapotát; lakóhelyiségeinek számát; településen és épületen belüli fekvését; lakbérét. (3) Ha a felmondással érintett lakásra a bérleti jog határozatlan időre szólt, ezt a cserelakás megfelelőségénél is figyelembe kell venni. A felajánlott lakás akkor is megfelelő, ha a lakások közötti eltérést a felajánlott lakás más előnye kiegyenlíti. A bérlő kevesebb szobaszámú, kisebb alapterületű lakást csak akkor köteles elfogadni, ha ez reá vagy a vele együtt lakó személyekre nézve nem jár jelentős érdeksérelemmel.
32. §  (2) Önkormányzati lakás esetén az, akit e törvény alapján a bérlő a bérbeadó hozzájárulása nélkül fogadhat be a lakásba, a lakásbérleti jog folytatására jogosult, ha a bérlő a lakásba befogadta és a bérlő halálakor életvitelszerűen a lakásban lakott.

34. § (1) Az önkormányzati lakások lakbérének mértékét és az önkormányzati lakbértámogatást önkormányzati rendelet állapítja meg.

53. § (1) Ha a lakást az e törvény alapján az arra jogosult vásárolja meg, részére – kérelmére – legalább huszonöt évi részletfizetési kedvezményt kell adni. Ha a jogosult kéri, a szerződés megkötésekor a megállapított vételár legfeljebb tíz százalékának egy összegben való megfizetése köthető ki. Az első vételárrészlet befizetése után fennmaradó hátralékra a havonta fizetendő részleteket egyenlő mértékben kell megállapítani. (2) A vételár egy összegben való megfizetése, vagy az előírtnál rövidebb törlesztési idő vállalása esetén a vevőt árengedmény, a vételárhátralékból engedmény illeti meg.

54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a lakás vételárának mértékét; a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét; a részletfizetés időtartamát és a szerződéses kamat mértékét, illetőleg a kamatmentesség lehetőségét és feltételeit; a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét;

57. § A vételi vagy elővásárlási jog gyakorlása esetén a felek a szerződés megtámadásának jogáról nem mondhatnak le, illetőleg a megtámadás jogát megerősítéssel nem zárhatják ki. Az e tilalomba ütköző jognyilatkozat semmis.

71. § (1) A bérlő a lakás- és helyiségbérleti szerződés felmondással történő megszűnése esetén igényt tarthat a befizetett használatbavételi díjra, kivéve, ha a bérbeadónak cserelakást kell felajánlania.

85. § (1) A lakás fekvése szerint illetékes önkormányzat köteles 1996. december 31-ig a kényszerbérlő részére önkormányzati cserelakás bérbeadását felajánlani.

1993. évi LIX. törvény

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
5/1995. (II. 22.) AB határozat

Az Lt. 2. § (1) bekezdésének megfelelően a lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre. E törvény a lakás-használatbavételi díjról nem rendelkezik, 1. melléklete II. fejezetének g) pontja pedig a lakásépítési hozzájárulásról és a lakás-használatbavételi díjról, továbbá a kedvezményekről szóló 2/1971. (II. 8.) Korm. rendeletet 1994. december 31. napjával hatályon kívül helyezte.
Az Lt. a helyi önkormányzatokat több tárgykörben is rendeletalkotásra hatalmazta fel, a lakás-használatbavételi díj előírására vonatkozóan azonban a törvény nem ad ilyen tartalmú felhatalmazást.
Az e határozat indokolásában említett jogszabályi összevetésből kitűnik, hogy az önkormányzat a lakásbérleti jogviszony létrehozása feltételeként nem írhatta elő a lakás-használatbavételi díj megfizetésének kötelezettségét. Az önkormányzati rendelet ugyanis a Ptk. 434. §-a és 685. § a) pontja idézett előírásai figyelembevételével a lakásbérleti jogviszony létrehozása feltételeit kizárólag az Lt. keretei között szabályozhatja.

A vizsgálat megállapításai

A panaszok előzetes vizsgálata során különbséget kellett tennem, hogy a kifogás az önkormányzat rendeletét, vagy az annak végrehajtása során végzett tevékenységet érintette. 

A rendelet vizsgálata kimutatta a következőket:

Az 1993. évi LXXVIII. tv. az önkormányzatok számára rendeletalkotási kötelezettséget ír elő, és egyes kérdésekben ennek csupán a lehetőségét biztosítja.

A törvényi felhatalmazás, amelynek alapján az önkormányzat rendelete meghatározhatja a bérlőtársi szerződés jóváhagyásának feltételeit, nem jogosítja fel arra, hogy a házastársak közötti szerződést kivéve, más személyek között kötött megállapodás jóváhagyását kizárja. Ezáltal a bérlő által törvény alapján az önkormányzat hozzájárulása nélkül is befogadható személyek, (gyermek, szülő) sem köthetnek bérlőtársi szerződést.

Az önkormányzat a kényszerbérlők elhelyezésének kérdésében nem köteles rendeletet alkotni, de amennyiben ezt megteszi, abban nem korlátozhatja a törvény általános szabályainak alkalmazását. Ilyen hatáskör túllépést követett el az önkormányzat amikor rendelettel, (jogszabállyal) korlátozta a kényszerbérlő megfelelő cserelakás igénylésére biztosított jogát, aminek megállapítására a törvény a bíróságot jogosította fel. 

Az 1993. évi LXXVIII. tv. 1994. január 1-jével hatályon kívül helyezte a 2/1971.(II.8.) Korm. sz. rendeletet, amely a lakás-használatbavételi díj fizetéséről rendelkezett. Ezt követően a díj bármilyen címen történő előírása alkotmányellenes, amit az Alkotmánybíróságnak egy másik önkormányzat ügyében hozott 5/1995. (II. 22.) AB határozata is megállapított.  

Azzal, hogy az önkormányzat a fizetési kötelezettséget 1996. márciustól óvadék fizetésére változtatta, csak a jövőre nézve szüntette meg a visszásságot, de nem küszöbölte ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával okozott sérelmeket, és ezzel mulasztásos alkotmánysértést követett el. Az a tény, hogy a korábban bérleti jog megszerzéséért fizettetett összegeket nem minősítette óvadéknak, diszkriminációt alkalmazott az alkotmányellenes rendeleti szabályozás idején díjfizetésre kötelezett személyekkel szemben, mert a befizetett összeg a szerződés megszűnésekor nem jár vissza, és a lakás vételárába nem számít be. 
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésben foglalt jogbiztonság sérelmét, és a 70/A. § (1) bekezdésbe ütköző hátrányos megkülönböztetést valósította meg az önkormányzat rendelete azzal, hogy a lakástörvényben biztosított jogát társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra, személyek jogainak és törvényes érdekeinek csorbítására használta fel.

Az önkormányzati tulajdonú lakások bérének megállapításáról szóló rendelet a törvényi felhatalmazás alapján, az előírások betartásával készült, tartalmazza a támogatás formáit, és feltételeit. Az összegszerűség kérdésében alkotmányos kifogás nem merült fel, mivel a tulajdonosnak az a joga, hogy a bérbeadással hasznosított ingatlan fenntartását, a lakbérből fedezze, lehetőséget biztosít a számára, hogy a lakbért akár piaci értéken állapítsa meg. Ennek nem mond ellent, hogy a bérlő személyére, jövedelmére, vagy más körülményekre tekintettel a bérleti díjból kedvezményt adjon. A rendelet kapcsán alkotmányos visszásságot nem állapítottam meg.

A panaszosoknak a rendelet végrehajtásával kapcsolatos beadványával kapcsolatban fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy az önkormányzat, illetve megbízott szervezete a tulajdonának hasznosítása, bérbeadása, illetve elidegenítése során nem hatósági tevékenységet lát el, hanem a polgári jog szabályai szerint a tulajdonosi jogait gyakorolja. Tekintettel arra, hogy e panaszokban foglalt kifogások nem felelnek meg az 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, ezen ügyek vizsgálatára nem rendelkezem hatáskörrel, ezért abban csak álláspontomat fejtem ki.

A törvény szerint bérleti jogviszony folytatására jogosult személyt a bérleti jog megszerzéséért díj, vagy óvadék fizetésére kötelezni joggal való visszaélésnek minősülhet, és bíróság előtt megtámadható, mert annak előírására az önkormányzat rendelete nem ad felhatalmazást. 

Nem a rendelet alapján, hanem azzal és a törvénnyel ellentétesen járt el az elidegenítést lebonyolító szervezet is, amikor a bérlakások elidegenítését a vételár 10 %-ának előzetes befizetéséhez kötötte akkor is ha a vevő a teljes vételár egyösszegű befizetését választotta, és ezzel a vevőket a vételár 5 %-os összegével megkárosította. Tekintettel arra, hogy a törvény 57. §  a vevők részére a szerződés megtámadásának lehetőségét biztosítja, és e jogukról nem is mondhattak le, a szerződéssel szemben keresettel élhetnek.

Ajánlás:

Az 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján a felhívom Keszthely Város Önkormányzatának polgármesterét, hogy vizsgálja felül a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény helyi végrehajtásáról szóló többször módosított 34/1993(1994.I.1.) számú rendeletét, - különös tekintettel a jelzett szakaszokra - és annak módosítását a képviselőtestületnek javasolja. A testület döntéséről 60 napon belül Hivatalomat, és a Zala megyei Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

Budapest, 1997. március 14.

Dr. Polt Péter