OBH 897/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

A Lakásbérlők Egyesületének helyi szervezete fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, a települési önkormányzatnak a bérlakások elidegenítésénél megállapított magas vételár miatt.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § (1) bekezdésben foglaltak alapján vizsgálatot indítottam, és a következőket állapítottam meg:

A tényállás:

Az önkormányzat elidegenítési rendelete az önkormányzati tulajdonú bérlakások vételárát a beköltözhető forgalmi érték 40-80 %-ában határozta meg. A lakottság tényét a vételár megállapításakor csak a forgalmi érték mintegy 20 %-ra értékelte. 

Az önkormányzat jegyzője által írott levél azonban arról is tanúskodik, hogy annak a bérlőnek, akiről megtudták, hogy a lakását a megvásárlást követően el kívánja idegeníteni, a lakása vételárát - mint egy büntetésként - a beköltözhető forgalmi értékben határozták meg. Ugyanilyen jellegű az a kikötés is amellyel 5 éves elidegenítési tilalmat jegyeznek be az ingatlannyilvántartásba, abban az esetben is, ha a bérlő vállalja, hogy a vételárat egyösszegben kedvezménnyel megfizeti.

A LABE az Alkotmánybírósághoz fordult, amely az 568/H/1995. AB határozatával az önkormányzati elidegenítési rendelet alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Panaszos az Alkotmánybírósághoz benyújtott kérelmével együtt az Országgyűlési Biztos Hivatalától is kérte a bérlők számára hátrányos kikötés jogszerűségének vizsgálatát.

Alkalmazott jogszabályok:

1993. évi LXXVIII. tv. a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról (Lt.)

52. § (1) Az önkormányzati és az állami lakás vételárát – ha a lakást az e törvény alapján arra jogosult vásárolja meg – a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke alapján, különösen  a) az épület településen belüli fekvése; b) az épületben lévő lakások száma, az épülethez tartozó földterület, a közös használatra szolgáló helyiségek és a közös használatra szolgáló területek nagysága; c) az épület felszereltsége, műszaki állapota, építése, a felújítás óta eltelt idő; d) a lakás alapterülete és komfortfokozata; e) a lakottság ténye figyelembevételével kell megállapítani.

54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén (...) a lakás vételárának mértékét...;

1989. évi XXXII. tv. az Alkotmánybíróságról

1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: b) a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata;

21. § (2) Az 1. § b) pontja szerinti eljárást bárki indítványozhatja.

38. § (1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. (2) Kérelemben a bíró (1) bekezdés szerinti eljárását kezdeményezheti az, aki szerint a folyamatban lévő ügyében alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes.

40. § Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti.

42. § (1) A 40. §-ban foglalt esetben a határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése.

43. § (1) Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.(2) A jogszabálynak vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítése, – (3) bekezdésben foglalt eset kivételével – nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. (4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)–(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.

51/1996. (X. 30.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzatnak a lakások és helyiségek bérletéről, valamint elidegenítéséről szóló rendelete törvényellenes, mert az a szakasza, hogy "az önkormányzati és az állami lakás vételárát – ha a lakást a tv. alapján arra jogosult vásárolja meg – a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értékének figyelembevétele mellett – beköltözhető forgalmi értéken kell megállapítani." ellentétes a Lt. 52. § (1) bekezdése által felsorolt körülményekkel, amelyeket a lakás vételára megállapításánál az önkormányzatnak kötelező jelleggel értékelnie kell, mivel a lakottság tényét figyelmen kívül hagyta.
Az 1063/H/1995. AB határozat (ABK 1996. február, 66, 67.) már rámutatott arra, hogy nem törvényellenes az olyan tartalmú szabályozás, amely szerint az önkormányzati bérlakás vételára megegyezik a lakás forgalmi értékével. A jelen ügyben azonban a támadott önkormányzati előírás alapján a vételár a beköltözhető forgalmi értékkel azonos.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzat mint közhatalmi szerv és mint bérlakástulajdonos joga és felelőssége, hogy számos gazdasági, társadalmi körülmény figyelembevételével, az Lt.-ben foglalt keretek és felhatalmazás alapján bérlakásai vételárát megállapítsa. A vételárnak az Lt. rendelkezései szerint is tükröznie kell a forgalmi értéket, amely viszont eltérő mértékű az üres és a lakott lakás esetén.
Az önkormányzati rendeletalkotás körébe tartozik annak a szabályozási módszernek a kialakítása, amely az üres, illetve a lakott lakás forgalmi értéke, így vételára közötti különbséget tükrözi.
Az Ör. vizsgált szabályozása nem teszi lehetővé a forgalmi értéket alakító, az Lt.-ben példálódzóan jelzett körülmények közül a lakottság ténye értékelését valamennyi (a lakott, illetve a beköltözhető) lakás esetében. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. 30. § (1) bekezdés első mondata az Lt. 52. § (1) bekezdés sérelmével állapítja meg a bérlakás vételárának mértékét, és ezért a vizsgált rendelkezést megsemmisítette.

Az 1993. évi LXXVIII. tv. módosításáról szóló 1994. évi XVII. tv. ( 52. § ) indokolása

A javaslat meghatározza azokat a törvényi kereteket, amelyek a vételár kialakításához egyértelmű szempontokat adnak. Ennek során figyelembe kellett venni, hogy az önkormányzatok a bérlők által lakott lakásokon szereztek tulajdonjogot. Ha ők kívánnak ezekkel a lakásokkal gazdálkodni, a bérlőket előbb el kell helyezniük, illetőleg e lakásokat csak lakottan tudják értékesíteni.

A vizsgálat megállapításai

A önkormányzat tulajdonában lévő lakások elidegenítéséről alkotott rendelet nem hagyta teljesen figyelmen kívül az Lt. 52. § - nak előírását, hogy a vételárat a forgalmi érték alapján, de a lakottság tényének figyelembevételével kell megállapítani, csupán a lakottságot - a vagyoni értékű bérleti jogot - mint a beköltözhető forgalmi értéket csökkentő tényezőt annak valós értéke alatt határozta meg.

A joggal való visszaélés egyik tipikus esete, ha elővásárlási jogával azért nem élhet a jogosult, mert az ingatlant a tulajdonos elajándékozza, ugyanis elővásárlási jogot csak visszterhes elidegenítés esetén biztosít a jogszabály. Egyes esetekben a jogszabály tiltja az ajándékozást, de nem jogsértő az eljárás, ha a vételárat akár csak 1 forintban határozzák meg. Nem játszható ki azonban a fenti módokon a jogszabály, ha az tiltja az ajándékozást, és harmadik személynek is biztosít elővásárlási jogot. 

Az Alkotmánybíróság 51/1996. (X. 30.) AB határozata egy másik esetben kizárólag a lakottság tényének teljes figyelmen kívül hagyása miatt állapította meg a törvénysértést, de a panaszosok kérelmét elutasító határozatának indoklása szerint nem alkotmányellenes, ha az önkormányzat - akárcsak 1 % -os mértékben is - figyelembe veszi rendeletében a lakottság tényét.

A fenti indokolás nem jelenti azt, hogy konkrét esetben az eljáró bíró ne fordulhatna az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § -a alapján az egyedi ügyben az Alkotmánybírósághoz, ha a szolgáltatás, ellenszolgáltatás feltűnő aránytalanságát állapítja meg, de az önkormányzat rendeletét, mint jogszabályt nem bírálhatja felül.

A lakottságot értékcsökkentő tényezőként kell figyelembe venni kisajátítási eljárásban, illetékkel kapcsolatos, vagy hagyatéki eljárásban is. Az önkormányzat álláspontom szerint nem hagyhatja figyelmen kívül a bérleti joggal keletkeztetett lakottságot az elidegenítés esetén sem. 

A lakottság, mint értékcsökkentő tényező függ a bérleti jog tartamától, a határozott, vagy határozatlan idejű, illetve feltételhez kötött szerződéstől, valamint a bérleti jogról való lemondás esetén fizetendő térítés összegétől. A lakott lakás kívülálló részére történő elidegenítése esetén a forgalmi értéket az a vagyoni értékű bérleti jog csökkenti, amit az eladó a bérlőnek - mint vevőnek nem biztosít. Az Lt. indoklása kifejti, hogy az önkormányzatnak a vételár meghatározásánál figyelembe kell vennie, hogy a tulajdont az államtól már lakottan szerezte, így jogalap nélküli gazdagodásnak minősül, ha annak figyelmen kívül hagyásával értékesíti.

Megállapítottam, hogy az önkormányzat szóban forgó rendeletalkotó tevékenysége összességében sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét. Ugyanakkor felhívom a panaszos figyelmét, hogy az önkormányzat az elidegenítés során nem hatóságként, hanem a tulajdonosi jogok gyakorlásával hoz döntést, és a tulajdonosi jogkörben a lakás forgalmi értékéről hozott döntése ellen jogorvoslatért bírósághoz fordulhat.

Ajánlás:

Az 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján felhívom az önkormányzat polgármesterét, hogy vizsgálja felül az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek elidegenítéséről szóló 11/1994. (V.20.)KT. sz. rendeletét, és annak módosítását a képviselő-testületnek javasolja. 

A testület döntéséről 60 napon belül Hivatalomat, és a Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

Budapest, 1998. február 10.

Dr. Polt Péter