OBH 807/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása:

R. J., mint a Budapest, XI. Bertalan L. u. ... sz alatti nem lakás céljára szolgáló helyiség bérlője, panasszal fordult az Országgyűlési Biztos Hivatalához, melyben a Budapest Főváros XI. ker. Önkormányzat tulajdonában álló helyisége bérleti jogának felmondását kifogásolta. 

A vizsgálatot 1995. október 25-én indítottam meg. Az önkormányzat polgármestere, Szegedi Ferenc megkeresésével, felkértem az önkormányzatot érdemi álláspontjának kifejtésére, és az ügy iratainak megküldésére.

Az 1995 november 27-i válaszból, és az ügyfél által becsatolt iratokból a következőket állapítottam meg.

A tényállás

R. J. évtizedek óta bérlője a Budapest, XI. Bertalan L. u. ... sz alatti nem lakás céljára szolgáló, összességében 188  m2-es alapterületű helyiségcsoportnak. A helyiségeket 2 határozatlan idejű és 2 ideiglenes szerződéssel bérli. 1993 tavaszán a Start 992 Vagyonkezelő Kft több évre visszamenőleges bérleti díj hátralékot állapított meg, 800.000.-Ft összegben, azon a címen, hogy csak a helyiségek egy része után megállapított bérleti díjat fizette. A bérlő és az önkormányzat között lefolytatott egyeztetéseket követően 1994. október 31-én megállapodás alapján 170.000.-Ft.-ot a bérlő elismert, és befizetett. 

1995. március 24-én új bérleti szerződés kötésére került sor. A szerződés 5. pontjában megállapodtak abban, hogy a bérleti díj összege havi 28.700.-Ft. mely addig érvényes, amíg arról az önkormányzat Képviselő Testülete határozatban nem rendelkezik. A határozat megszületésétől az annak megfelelő mértékre módosul a jelen szerződés, minden jogügylet nélkül.

Az önkormányzat 715/ÖK/93. sz. határozatával a javító-szolgáltató tevékenységet ellátó kisiparosok részére - akik határozatlan idejű szerződéssel rendelkeznek, az önkormányzat által 1992-ben előírt bért tudomásul vették, és bérhátralékuk nincs  - 1994. március 31.-ig feloldotta az elidegenítési és terhelési tilalmat, és lehetővé tette a bérlemény megvásárlását.

A tárgybeli helyiségre a bérlő 1993-ban  bejelentette vásárlási szándékát, de az elidegenítést a 958.000.-Ft. vételár, és a díjhátralék megfizetésétől tették függővé. Vételi igényét, a hátralék ügyében felmerült vita rendezése után,  a két helyiség ideiglenes kiutalására tekintettel utasította el az önkormányzat.

Ennek rendezése iránt újabb kérelmet nyújtott be az önkormányzathoz, melyben előadta, hogy az épület társasházzá alakítása során az általa bérelt összes helyiséget egy helyrajzi számon vették nyilvántartásba, ezért a kizárólag határozatlan idejű bérlettel bérelt terület megvásárlására önhibáján kívül nincs lehetősége. Az ideiglenes szerződés határozatlan időre történő módosítását kérte.
 
Választ 1995. június 19-én Szegedi Ferenc polgármestertől kapott, melyben arról értesítette, hogy az elidegenítési kérelme tárgyában a Tulajdonosi Bizottság állásfoglalása alapján az Önkormányzat Képviselőtestülete hoz végleges döntést. 

Erre azonban nem került sor, mert 1995. június 15-i dátummal július 1-jétől érvényesen kivetették az új helyiségbért, (66.966.Ft/hó.). R. J., képviselője útján 1995. június 21-én kifogással élt a 230%-os mértékű emeléssel szemben, és továbbra is a korábbi díjat fizette.

Az önkormányzat augusztus hóra visszaállította a korábbi díjat, de a kezelő 1995. augusztus 29-én a július havi díj különbözetének, 38.266.-Ft-nak a megfizetésére felszólította a bérlőt. Szeptember 27-én újabb felszólítással, ezt követően 1995. október 18-án pedig a helyiségbérlet 1995. november 30-i dátummal történő felmondásával válaszolt a bérbeadó a bérlő kifogására.

Az elidegenítés ügyében a tulajdonos megbízottja szóban új ajánlatot adott, 7 millió forint értékben.

Az  ügy jogszabályi háttere:

A Budapest Főváros XI. ker. Önkormányzat 13/1994.(V.4.) számú, a XI. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának a feltételeiről szóló rendeletét módosító 9/1995.(IV.11). sz. és 14/1995.(V.9.). sz. rendeletei:

9/1995.(IV.11). sz. rendelet 1.§. A Budapest Főváros XI. ker. Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának a feltételeiről szóló 13/1994.(V.4.) sz. rendelet 38.§-a helyébe a következő rendelkezés lép:
"A helyiségek bérleti díjának mértékét 1. sz. melléklet tartalmazza."

14/1995.(V.9.). sz. rendelet 1.§.   Az alaprendelet 37. §-a kiegészül az (5). bekezdéssel, melynek szövege a következő: 
"Határozatlan időre kell bérbeadni a helyiséget, ha a bérlő ezt kéri és vállalja, hogy a birtokbaadás előtt a helyiség beköltözhető forgalmi értéke 15%-ának megfelelő vissza nem térítendő igénybevételi díjat az Önkormányzat részére megfizeti"

2.§.  Az alaprendelet 38.§-a helyébe a következő rendelkezés lép:

"A helyiség bérleti díjának mértékét  - a piaci viszonyokra is tekintettel - a képviselőtestület határozza meg."

3.§.  Az alaprendelet 45.§. (1) bekezdés h./. pontja kiegészül a következőkkel:

"A kötendő bérleti szerződés időtartamát; a határozatlan időre szóló helyiségbérlet esetén a fizetendő igénybevételi díj összegét."

4.§. E rendelet kihirdetése napján lép hatályba, 1995. május 15-én. Egyidejűleg a 9/1995.(IV.11.) ÖK. sz. rendelet hatályát veszti.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény:

2. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt (a továbbiakban: lakásbérleti jog) a bérbeadó és a bérlő szerződése határozott vagy határozatlan időre, illetőleg feltétel bekövetkezéséig hozza létre.

2. § (4) A fizetendő lakbérben a szerződés megkötésekor kell megállapodni. Ha a lakbér mértékét jogszabály állapítja meg, a szerződés akkor is létrejön, ha a felek a fizetendő lakbérben nem állapodtak meg.

6. § (1) Ha a lakbér mértékét jogszabály határozza meg és a felek a szerződés megkötésekor a fizetendő lakbérben nem állapodtak meg, a bérbeadó köteles a lakbér összegét a beköltözést követő nyolc napon belül a bérlővel írásban közölni. Ha a bérlő a lakbér összegét, a közlés kézhezvételétől számított nyolc napon belül írásban nem kifogásolja, a közölt bért köteles fizetni.

(2) Ha a felek a lakbérben vagy a lakbér módosításában nem tudnak megegyezni, annak megállapítását a bíróságtól kérhetik. A bíróság jogerős határozatáig a lakásért a korábban fizetett, ennek hiányában a bérbeadó által közölt lakbért kell fizetni.

36. § (1) A nem lakás céljára szolgáló helyiség (a továbbiakban: helyiség) bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a lakásbérlet szabályait – e törvény második részében foglalt eltérésekkel – megfelelően kell alkalmazni.

(2) Az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség (a továbbiakban: önkormányzati helyiség) bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit – az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – önkormányzati rendelet határozza meg. Az önkormányzati helyiség bérleti díjának mértékét nem kell önkormányzati rendeletben meghatározni.

38. § (1) A felek a helyiségbér mértékében szabadon állapodnak meg.

Az 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

4. § (1) A polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és a tisztesség követelményeinek megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni.

(4) Ha ez a törvény szigorúbb követelményt nem támaszt, a polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Saját felróható magatartására előnyök szerzése végett senki sem hivatkozhat. Aki maga sem úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható, a másik fél felróható magatartására nem hivatkozhat.

5. § (1) A törvény tiltja a joggal való visszaélést.

(2) Joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha az a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen ha a nemzetgazdaság megkárosítására, a személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény: 

16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Az Alkotmánybíróság 17/1995.(III.13.) AB számú határozata, melyben a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a nem lakás céljára szolgáló helyiségek igénybevételi és bérleti díjának megállapításáról és az ezzel kapcsolatos kedvezményekről szóló - időközben az önkormányzat által hatályon kívül helyezett - 11/1991. (V. 31.) rendelet vonatkozásában megállapította, hogy az önkormányzati rendelet alkotmányellenes volt, mert az önkormányzat törvényi felhatalmazás nélkül szabályozta rendeletében a tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek igénybevételi és bérleti díját.

Az Alkotmánybíróság  5/1995. (II. 22.) AB határozata melyben megállapította, hogy Pest Megye Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és helyiségek bérletéről szóló 11/1994. (V. 1.) rendelete 7. § (1) bekezdése, a 11. § (2) bekezdésének második mondata, valamint a 15. § (4) bekezdés c) pontjában a "használatbavételi" előírás törvényellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) AB határozata, melyben megállapítja, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre.

Az érintett alkotmányos jogok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

44/A. §. (2).A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat megállapította, hogy a Budapest Főváros XI. ker. önkormányzat többször módosított 13/1994.(V.4.) számú rendelete a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (Lt.), a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény előírásaiba, és ezzel az Alkotmány 44/A. §. (2). bekezdésébe ütközik. 

Az Lt. 2. § (1) bekezdésének megfelelően a lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre. E törvény a lakás-használatbavételi díjról, és az igénybevételi díjról nem rendelkezik

Az Lt. a helyi önkormányzatokat több tárgykörben is rendeletalkotásra hatalmazta fel, a használatbavételi, vagy igénybevételi díj előírására vonatkozóan azonban a törvény nem ad felhatalmazást.

Az Lt. 71.§. (1). bekezdése csupán az átmeneti rendelkezések között szabályozza a befizetett igénybevételi díj visszaigénylésének lehetőségét, de a törvény hatálybalépését követően annak megállapítására nem adott lehetőséget.

Az önkormányzat, mint polgári jogi bérleti szerződések alanya, mint a tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadója, a mellérendeltségi jogviszonyban nem jogosult jogszabállyal – önkormányzati rendelettel – egyoldalúan a szerződés tartalmi elemeit módosítani.

A magasabb rendű jogszabállyal ellentétes rendelet a kiadására visszamenő hatállyal érvénytelen, és arra jogkövetkezményt alapozni nem lehet.

Az önkormányzati képviselő-testület azt megteheti, hogy az irányítása alá tartozó szervekre kötelező határozatban rendelkezzék a bérleti szerződések megkötésével kapcsolatos feladatokról, de arra nincs törvényi felhatalmazása, hogy önkormányzati rendeletben az állampolgárokra is kötelező érvénnyel állapítsa meg a bérleti szerződések tartalmi elemeit.

A bérlő az 1995. március 24-én aláírt szerződésben azt vállalta, hogy a megállapított  bérleti díjat fizeti, amíg az önkormányzat Képviselő Testülete azt határozatban nem módosítja.  Ezzel minden jogügylet nélkül, a későbbiek során kivetendő és az inflációval folyamatosan emelkedő - nem ismert összegű - bérleti díj tudomásul vételére kötelezte magát. Kifogásának időben történő benyújtásával azonban, a bérleti díj összegének bíróság által történő meghatározásáig, a korábban fizetett díjnak megfelelő összeg jár. 

Az Lt. 6.§ (2) bek.-ben a bérlőnek biztosított ellentmondás jogát a Ptk. 5. § (1) bekezdése szerinti joggal való visszaélés tilalmába ütközően zárta ki a bérbeadó, amikor a szerződést felmondta.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 70/A. §. (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetést valósította meg az önkormányzat azzal, hogy az Lt-ben biztosított felmondási lehetőséget a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra, személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására használta fel.

Ajánlás:

Az 1993. évi LIX. törvény 21.§. (1) bek. alapján a következő ajánlást teszem:

A Budapest Főváros XI. ker. Önkormányzat vizsgálja felül a 13/1994.(V.4.) számú, a XI. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának a feltételeiről szóló rendeletét módosító 9/1995.(IV.11). sz. és a 14/1995.(V.9.). sz. rendeleteit, és döntéséről 30 napon belül Hivatalomat, és a Fővárosi Közigazgatási Hivatalt értesítse. 

Az 1993. évi LIX. törvény 20.§. (1) bek. alapján a következő ajánlást teszem:

A Fővárosi Közigazgatási Hivatal mint a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv az önkormányzat döntését követően, szükség esetén folytassa le a vizsgálatot, és észrevételeit tegye meg.

Budapest, 1996. január 10.

Dr. Gönczöl Katalin