OBH 554/1995.                                                                                                                                           
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Endrődi Zsuzsa
Kapcsolódó ügyiratok: 1757/1996, 2556/1996, 4121/1996, 4501/1996.

Az eljárás megindulása

Dr. D. F. budapesti lakos a Fővárosi Távfütőmüvek  szolgáltatási árával kapcsolatban nyújtotta be panaszát. Véleménye szerint a Távfütőmüvek kihasználva monopolhelyzetét  állandóan emeli a  szolgáltatás díját, egyoldalúan módosítva ezzel a szerződést. Különösen az alapdíjat (korábban rendelkezésre állási díj) kifogásolja, mint csalárd, semmitmondó árösszetevőt.
Kifogásolja továbbá. hogy  a Távhő áremelési terveit a Fővárosi  Önkormányzati Testület is jóváhagyta 13/ 1994. (III.31.) számú rendeletében. A rendelet olyan nagyságrendű terheket ró a fogyasztóra amelyek már  régen  meghaladják a szolgáltatás valóságos értékét. Véleménye szerint  ezek a szerződések már régen semmisnek tekinthetők, melynek megállapítását keresetlevélben kérte a  Budai Központi Kerületi Bíróságtól.

Az érintett alkotmányos jogok:

1,	A jogállamisághoz és ezen belül a jogbiztonsághoz fűződő jog: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" (Alkotmány 2.§. (1) bekezdés).

2,	Gazdasági verseny szabadságának elismerése: "A  Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát" (Alkotmány 9.§. (2) bekezdés) .

Alkalmazott  jogszabályok:

1,	A tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990. évi LXXXVI. tv. 20. §-a, mely szerint tilos a gazdasági erőfölénnyel visszaélni, így különösen a szerződéses kapcsolatokban indokolatlan egyoldalú előnyt kikötni vagy hátrányos  feltételek elfogadását kikényszeríteni. Az érdekelt fél  a III-V. fejezetben foglalt rendelkezések megsértése miatt kérelemmel a  versenyfelügyeletet ellátó  szervhez fordulhat.( 28.§. c.) pont). A versenyfelügyeletet ellátó szerv (Gazdasági Versenyhivatal)  vizsgálja e törvény rendelkezéseinek érvényesülését (32.§).         A versenyfelügyeletet ellátó szerv eljárása  az érdekelt kérelmére vagy hivatalból indul  (33.§.(1) bek.).  Eljárására -ha e törvény másként nem rendelkezik- az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló  1957. évi IV. tv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A Gazdasági  Versenyhivatal  országos hatáskörű állami költségvetési szerv (53.§). Az 1997. január 1. napjától hatályos új törvény 45. §-a szerint  a Gazdasági Versenyhivatal jár el minden olyan verseny-felügyeleti ügyben amely nem tartozik bírósági hatáskörbe. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmával (21.§.) kapcsolatos eljárás tehát a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik.  

2,	Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. tv. melléklete, mely szerint lakossági  távfűtés és melegvíz-szolgáltatás díja - hatósági ár. A díj megállapítója a fővárosban  a Fővárosi Önkormányzat Képviselő Testülete.

3,	A Fővárosi Önkormányzat  13/ 1994. (III.31.) számú rendelete a Budapest főváros területén alkalmazható táv-hőszolgáltatási díjak megállapításáról és díjalkalmazásáról. A 4. §. részletezi  az alapdíj, az 5. §. a hődíj összetevőit. ( A szolgáltatási díj az alapdíjból és a  hődíjból  áll).  

4,	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 98. § (3) bekezdése, mely szerint a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja , hogy a helyi  önkormányzat  döntései (rendelete, határozata) megfelel-e a jogszabályoknak.

5,	A 129/1991.(X.15.) Korm. sz. rendelet a lakóépületek  és vegyes célra használt épületek távhőellátásáról.  A 9. §. (1) bekezdése szerint  a távhő ellátás keretében nyújtott fűtési, illetőleg  használati melegvíz-szolgáltatásért a fogyasztó az ármegállapító rendelkezésekben megállapított díjat köteles  a távhőszolgáltatónak megfizetni.                A rendelet 7. §. (2) bekezdése előírja, hogy a távhőszolgáltató valamennyi fogyasztói hőközpontban 1992. október 1. napjáig a hőmérésének lehetőségét megvalósítani köteles.

6,	 A 29. § (1) bekezdés rendelkezése az állandó bizottságok hatásköréről: 
 Az Állandó Bizottság az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező, törvényben és házszabályban meghatározott esetekben-, ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve, amely az alkotmányban és más törvényekben, a Házszabályban, továbbá az országgyűlés egyéb határozataiban meghatározott hatáskörét gyakorolja.

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:  

Az ügyre vonatkozó jogi szabályozásból megállapítható, hogy a  Fővárosi Távfütőmüvek   szolgáltatási díja hatósági ár, melyet a Távhő  előterjesztése alapján az önkormányzati testület állapít meg rendeletében.
A rendeletalkotás során  véleményem szerint addig nem állapítható meg törvénysértés, amíg a Távhő piaci magatartását és árképzését az arra hivatott állami szerv meg nem vizsgálta.  Ezért felkértem a Gazdasági Versenyhivatal elnökét, hogy a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló 1990.évi LXXXVI. törvényben foglalt követelmények érvényesítése szempontjából rendelje el a Fővárosi Távfűtő Művek piaci magatartásának és árképzésének vizsgálatát. A Gazdasági Versenyhivatal Ipari Irodájának vezetője a felkérésre arról tájékoztatott, hogy az idézett törvény nem ad felhatalmazást arra, hogy a Gazdasági Versenyhivatal hatósági árat felülvizsgáljon. Ha a Fővárosi Távfűtő Művek Rt. megsérti a hatósági árakra vonatkozó rendelkezéseket, akkor az ármegállapítót, vagyis a Fővárosi Önkormányzat képviselő testületét hatalmazza fel az ártörvény arra, hogy eljárjon a jogsértés megszüntetése érdekében. Véleménye szerint a fogyasztóknak első lépésként saját fővárosi önkormányzati képviselőjüket volna célszerű megkeresni a problémával, ők tudnak felvilágosítást adni az árak tartalmát és az áralkalmazást illetően.
Véleményem szerint a javasolt jogorvoslati forma a mindennapi életben nem valósítható meg. Éppen azért kértük fel a Gazdasági Versenyhivatalt, mint állami szervet vizsgálatra, mert rendelkeznie kell olyan szakértő testülettel, amely képes vizsgálni a Távfűtő Művek ár-megállapítási mechanizmusát és számításait. Ha elfogadjuk azt, hogy a Gazdasági Versenyhivatalnak nincs hatásköre vizsgálni a hatósági árat, akkor ez azt jelenti, hogy a hatósági árral nem férhet össze tisztességtelen piaci magatartás. Márpedig a távhőszolgáltatók természetes területi monopóliumot élveznek, s mint ilyenek gazdasági erőfölénybe kerülnek a fogyasztókkal szemben. Azt, hogy az árképzés során visszaélnek-e ezzel a helyzettel vagy sem, azt - a vonatkozó jogszabály alapján- a Gazdasági Versenyhivatal jogosult vizsgálni. Az Állami Számvevőszék jelentésének javaslata a Kormány és a Gazdasági Versenyhivatal számára is megerősíti ezt a véleményt. Az Állami Számvevőszék 1996. májusában készítette el a távhőszolgáltatás gazdálkodási rendszerének utóvizsgálatáról szóló jelentését.  A vizsgálat elsősorban arra kereste a választ, hogy milyen tényezők okozták a távhőszolgáltatók költségeinek és az ezek fedezetére a fogyasztói díjfizetéseken felül az állam által nyújtott fogyasztói ártámogatások növekedését. Megállapításai a következők:

1,	A távhőszolgáltató vállalatok jelentős része nem törekszik a hatékony működésre, a költségtakarékosságra, a hálózati veszteségek csökkentésére. A vállalatok az ártámogatás igénybevételéről, felhasználásáról semmilyen utólagos elszámolásra nem voltak kötelesek.

2,	Az ellenőrzött önkormányzatok többsége a távhőszolgáltató szervezetek részére juttatott vagyont az átalakuláskor felértékelte. Az eszközérték növelése az értékcsökkenési leírás összegét tartós költségnövelő tényezőként az árkalkuláció részévé tette.  Ez lehetőséget nyújtott a fejlesztéshez szükséges források megteremtésére anélkül, hogy az önkormányzatoktól külön támogatást kaptak volna. A jelentés a vagyonfelértékelés szükségességét nem vitatja, de kirívó esetként említi pl., hogy  a Budapesti Távhőszolgálltató Vállalat Rt-vé átalakulásakor a  tárgyi eszközök értékét az eredeti bruttó érték 364 %-ban állapították meg. A lakossági  fűtési alapdíj kalkulált összege emiatt 1995-ben 18,8 %-kal emelkedett.

3,	Az önkormányzatok az ármegállapítás során az ártörvény követelményeivel ellentétben elismerték a nem hatékony működés költségeit. Tudomásul vették ha a távhőszolgáltatók  anyagi helyzetükre, és a fogyasztók érdektelenségére hivatkozva nem tettek eleget a 129/1991.(XI.15.) Kormányrendelet előírásainak és nem biztosították mindenütt az előírt határidőre a hőmennyiségmérés lehetőségét. A kettős szorításban (fogyasztói érdek és szolgáltató szervek működtetése)  többnyire a vállalkozások igényeit, nyereségre való törekvését engedték érvényre jutni (Pl. Budapesten az 5 % eszközarányos nyereség hatszorosa a korábban figyelembe vehető nyereségnek). A létrehozott felügyelő bizottságok tevékenysége formálissá vált. Konkrét ellenőrzéseket nem végeztek,  "beszámoltatásukat" általában nem követték intézkedések.

4,	A polgármesteri hivatalok nem voltak felkészülve , illetve nem tekintették feladatuknak a kalkulációk szakmai ellenőrzését. Az ellenőrzés hiányában, vagy felületességében bízva a távhőszolgáltatók esetenként eltérnek a kalkulációs előírásoktól. Ezt igazolja, hogy a fűtési hődíj átalány és a mért hődíj a vizsgált időszakban csak 12 vizsgált önkormányzat esetében növekedett közel azonos arányban, a többieknél- a kalkulációk megalapozatlanságát tanúsítva- jelentősen eltérően. ( Az alapdíj emelésében a Főváros élenjár, ld. a számvevőszéki jelentés 4. sz. mellékletét.) 

5,	Egyes esetekben a díjtételek megállapításakor arra is figyelemmel voltak, hogy a távhőszolgáltatók kintlevőségei a díjak emelése és a lakók fizetőképességének csökkenése miatt évről-évre növekednek. Ezért a megállapított díjak ezen összegekre is fedezetet nyújtottak. Ez azonban nem ösztönzi a szolgáltató szervezeteket arra, hogy mindent megtegyenek a kintlevőségeik behajtására. A bírósági döntést követően sincs az esetek nagy részében mód a díjhátralék behajtására az adós anyagi helyzete miatt.
Nehezíti a behajtást az is, hogy a bírósági végrehajtók egy része 1993. januárjától magánvállalkozóként működik, így a 14/1994.(IX.8.) IM. rendelet szerint a végrehajtást kérőnek minimum 3 ezer forint összegű előleget kell fizetnie.

6,	A jelenleg érvényes jogszabályok alapvető problémája az, hogy nem rendezik konzisztens módon a távhőszolgáltatásban érintett energiatermelők, távhőszolgáltatók, fogyasztók viszonyát, nem segítik a kintlevőségek gyors és hatékony behajtását. Hiányzik a távhőszolgáltatásra vonatkozó ágazati törvény  is.

A fentiek alapján az Állami Számvevőszék ajánlásokat tett a Kormány, a Gazdasági Versenyhivatal, a távhőszolgáltató szervezetek egyesülete, és a távhőszolgáltató szervezeteket működtető önkormányzatok részére ( Állami Számvevőszék jelentésének 5. oldala).

A számvevőszéki vizsgálat vezetőjének  tájékoztatása szerint az országgyűlés még nem tárgyalta a jelentést. Az ajánlások megvalósulása egyelőre a törvénytervezetben, az önkormányzatok és a távfütőmüvek intézkedési terveiben jelentkezik. A törvénytervezet várhatóan 1997  tavaszán kerül beterjesztésre.

A távhőszolgáltatásról szóló törvényjavaslatra a Gazdasági Versenyhivatal is hivatkozott  és a vázolt probléma megoldását abban látná, ha a törvény alapján a fogyasztói érdekképviseletek bekapcsolódnának a távfűtési díjak illetve díjalkalmazási feltételek megállapításába. A törvénytervezett  7. §-a valóban tartalmaz e körben  rendelkezéseket a távhőszolgáltató, a Magyar Energia Hivatal és az önkormányzatok számára. A fogyasztóvédelemmel kapcsolatos részletes szabályokat a tervezet szerint a miniszter rendelettel határozza meg. Ennek ismerete nélkül ezek a szabályok nem értékelhetők. Lényeges hiányossága a törvénynek, hogy a Gazdasági Versenyhivatal számára nem tartalmaz előírásokat, még a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényre való utalással sem, pedig a fogyasztóvédelem igazi garanciája az, hogyha a Gazdasági Versenyhivatal az Állami Számvevőszék ajánlásának megfelelően folyamatosan ellenőrzi a távhőszolgáltató szervezetek díjkalkulációit. A rendszeres árellenőrzés biztosítaná azt, hogy a távfűtő művek törekedjenek a gazdaságos üzemelésre. Ennek érdekében lenne fontos az is, hogy a távfűtő művek egyéni szerződéseket kössön. A törvénytervezet lakossági fogyasztóként a lakóépületben, vagy vegyes épületben lévő lakás tulajdonosát, illetve azok közösségét jelöli meg. Az Állami Számvevőszék megállapítása szerint a kollektív elszámolás miatt a takarékosság csak kis mértékben érvényesül, mivel abban egy-egy lakás tulajdonosa csak közvetve érdekelt. A szolgáltató számára pedig egyoldalú előnyt jelent, mert a költségmegosztást a lakóközösségre hárítaná át, amit azok jelenleg az eltérő egyéni érdekek miatt nem képesek megoldani.                                                                              

Az ágazati tv. keretein belül ajánlotta megfontolásra az Állami Számvevőszék a   távhőszolgáltató gazdasági társaságok közszolgáltató társasággá (non-profit szervezetté) alakításának lehetőségét. Erre való utalás sem az előterjesztésben, sem a törvénytervezet szövegében nem található.  Annál is inkább kifogásolható ez, mert az előterjesztés a 2. pontban maga is megállapítja, hogy számos ellentmondás és konfliktushelyzet adódik abból,  hogy a távhőszolgáltató vállalatok  tekintetében tulajdonosi jogköröket gyakorló önkormányzatok állapítják meg saját rendeletükben a  szolgáltatás díját és a díjalkalmazás feltételeit. Emiatt a fogyasztóknak is lényegesen kisebb az érdekérvényesítési lehetősége.                                                                                                          

Az egyéni hőmennyiség mérők felszereléséhez az Állami Számvevőszék által  ajánlott kedvezményes hitelkonstrukció kialakításáról sem esik említés. Ugyancsak nem megoldott a díjhátralékok gyors, hatékony behajtása, legalább is a törvény-tervezet nem ad felhatalmazást az említett szabályok megalkotására. E két jogszabály megalkotása jelentős hatással lehet a távfűtés árára, egyrészt azért, mert elősegítené a leadott hőmennyiség mérését, és az ezzel arányos elszámolást, másrészt azért, mert a kinnlevőségnek nem lenne, vagy csak kisebb mértékű árdrágító hatása.                                                                                                             

A távfűtés szolgáltatás áremelkedésének mérsékelt üteme mellett is a lakosság egy részének gondot okoz a szolgáltatási díj megfizetése. A nehéz anyagi körülmények között élő fogyasztó számára az önkormányzatok által nyújtandó kompenzáció lehet a viszonylag gyors megoldás. A jelenlegi szociális ellátási formák nem nevesítik ugyan a fűtési támogatást, de a területi önkormányzatoknál benyújtandó kérelem alapján alapítványi támogatások igényelhetők.            

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv. módosításáról szóló előterjesztés lehetővé teszi, hogy az önkormányzat lakásfenntartási támogatásként fűtési támogatást állapítson meg. A lakásfenntátási támogatás és a fűtési támogatás együtt is adható. A törvényjavaslatot a tervek szerint még az idén tárgyalja a parlament.

Összegezve az eddigieket: A távfűtés- és használati melegvíz szolgáltatás díjmegállapítását illetően az  Állami Számvevőszék nagyon alapos, tényfeltáró vizsgálatot tartott. Megállapításaival és ennek során tett ajánlásaival, melyek a távfütésszolgáltatatás gadaságosabb működését, és ezen keresztül az ár mérséklését célozzák,  egyet értek. Újabb vizsgálat lefolytatását nem tartom indokoltnak. 
Az ajánlások következetes végrehajtása nélkül azonban a kívánt cél nem valósulhat meg. Ennek elsődleges eszköze  véleményem szerint olyan ágazati törvény mielőbbi megalkotása, mely figyelemmel van az Állami Számvevőszék valamennyi ajánlására.                                                   

Megállapított alkotmányos visszásság:

1.	A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérül azzal, hogy az önkormányzatok ellentétben az ártörvény követelményeivel elismerik a távfűtő művek nem hatékony működésének költségeit.

2.	A gazdasági verseny szabadságát sérti az, hogy a  Távhő - kihasználva természetes területi monopóliumát-  a közüzemi szerződésekben  hátrányos feltételek ( egyre drágább szolgáltatási árak)  elfogadására kényszeríti a fogyasztókat. Teheti ezt azért, mert árkalkulációit eddig még egyetlen állami szerv sem vizsgálta felül, az önkormányzatok pedig mint a távhőszolgáltatáshoz szükséges vagyon tulajdonosai többnyire engedik érvényre jutni a vállalkozások igényeit és a nyereségre való törekvést. 

Ajánlások
Annak érdekében, hogy a távhőszolgáltatásra  vonatkozó átfogó jogi szabályok megszüntessék a feltárt alkotmányos visszásságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. §-ban foglalt jogkörömnél fogva  kezdeményezem az ipari és kereskedelmi miniszternél, hogy a törvénytervezet végleges szövege tartalmazza 

•	a távfűtés szolgáltatással kapcsolatos fogyasztóvédelem részletes szabályait is. Ennek legyen  része az Állami Számvevőszék ajánlásának megfelelően a Gazdasági Versenyhivatal feladatkörének meghatározása is; 

•	lakossági fogyasztóként a törvénytervezet a lakás és nem lakás céljára szolgáló helyiség  tulajdonosát( használóját, bérlőjét) jelölje meg, ezek közösségét csak akkor, ha a "kollektív elszámolásra " a fogyasztóknak kifejezett igénye van.

Az előterjesztés térjen ki                                                                                                                        

•	a távhőszolgáltatás non-profit közszolgáltató társasággá alakítására;

•	az egyéni hőmennyiségmérők felszereléséhez szükséges kedvezményes hitelkonstrukcióra    

•	 valamint a díjhátralék gyors és hatékony behajtására vonatkozó javaslatra is. Ha az ezekre vonatkozó ajánlásokkal nem ért egyet, akkor ennek indokaira is.

A jelentés egy-egy példányát tájékoztatásul megküldöm az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Önkormányzati és Rendészeti Bizottsága Elnökének is.

Budapest, 1996. december 13.

Gönczöl Katalin