OBH 525/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Endrődi Zsuzsa

Az eljárás megindulása:

Dr. A. Z. budapesti társasház egyik tulajdonosa. Az épület korábban három lakásos volt, de az új vevők H. A. és felesége  a vásárlást követően a földszinti két lakás egyesítésére és bővítésére  kapott engedélyt a polgármesteri hivataltól. Az építkezés 1992. augusztusában kezdődött és több, mint egy évig tartott. Az építtető ezalatt több olyan munkálatot végeztetett el, amihez nem volt meg a hatósági engedély és a társtulajdonosi hozzájárulás. Több esetben az építési engedélytől eltérően történt a kivitelezés. Panaszos mindezt észrevételezte az építésügyi hatóságnál, aminek eredményeképpen 1993. VII. 22-én helyszíni szemlére került sor. A jegyzőkönyv rögzítette az engedély nélkül épített illetve az engedélytől eltérően megvalósult építményeket és kilátásba helyezte az építtető kötelezését a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására, és a tereprendezési terv elkészítésére. A határozat kiadására azonban 16 hónapig nem került sor panaszos személyes és telefonon történő sürgetésére sem. A következő intézkedés az 1994. XII. hó 9-én kelt határozat volt, mely használatbavételi engedélyt adott a földszinti lakások összevonásával kialakított új lakásra. Panaszos a határozatot sérelmesnek találta, és megfellebbezte. Fellebbezését csak 1995. júniusában terjesztettek a Közigazgatási Hivatal elé. Az eljárás elhúzódása és az addig történt intézkedések miatt Dr. A. Z. panasszal fordult az aljegyzőhöz. Ennek eredményeképpen újabb helyszíni szemlére került sor. Ezt követően újabb határozatok születtek (fennmaradási engedély benyújtására kötelező határozat, fennmaradási engedély). Ez utóbbi ellen panaszos fellebbezést nyújtott be, amit a Közigazgatási Hivatal elkésett fellebbezésnek minősített ezért érdemi intézkedés nélkül elutasította. Az első fokú hatóság által megállapított bírságot pedig mérsékelte arra hivatkozva, hogy az engedély nélküli építkezés már az első helyszíni szemle során a hatóság tudomására jutott, és egy éven túl  a bírság megállapítása nem volt jogszerű. A határozat ellen további jogorvoslatnak államigazgatási úton nem volt  helye, és panaszos a határozat bírósági felülvizsgálatát nem kérte. Az engedély nélküli építkezés által okozott kár megtérítésére a Közigazgatási Hivatal tájékoztatásának megfelelően polgári pert indított. Az országgyűlési biztostól az építésügyi hatóság eljárásának kivizsgálását és az építkezés okozta érdeksérelem orvoslását kéri.

Érintett alkotmányos jogok:

1. A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog ( Alkotmány 2. § (1) bekezdés).

2. A jogorvoslathoz való jog, mely a törvényekben meghatározottak szerint mindenkit megillet.       Alkotmány 57. § (5) bekezdés).

Alkalmazott jogszabályok:

1. Az építésügyről szóló 1964. évi III. tv. (továbbiakban Ét.) 28. § (2) bekezdése, mely szerint közös tulajdonban álló ingatlanon az építési jogosultság a tulajdonostársat csak akkor illeti meg, ha a tervezett építési munkák elvégzéséhez valamennyi társtulajdonos hozzájárult.

2. Ét. 38. § (1) bekezdés, mely szerint ha az építményt, építményrészt építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon építették meg, az építésügyi hatóság -kérelemre- fennmaradási engedélyt csak akkor adhat, ha az elvégzett építési munkára az építési engedély utólagos megadásának feltételei - a külön jogszabályban meghatározottak szerint - fennállnak vagy megteremthetők, illetve az építmény átalakításával szabályossá tehetők. Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában- a fennmaradási engedély megkérésére kötelezheti, vagy az eljárást hivatalból is lefolytathatja.

A (4) bekezdés szerint az építésügyi hatóság a fentiekről az építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon végzett építkezés tudomására jutásától számított egy éven belül intézkedhet.

3. Az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról szóló 12/1986.(XII. 30.) ÉVM rendelet 8. § 12. pontja szerint az építési telken, illetőleg az építési területen a természetes terep szintjének 1 m-t meghaladó megváltoztatása (leásása, feltöltése), valamint az előző fordulatot nem érintő minden olyan terep-átalakítás, amely a telekhatárok melletti 3 m széles területsávot érinti, illetőleg a szomszédok jogos érdekeit - akár a csapadékvíz természetes lefolyásának módosításával, akár egyéb módon befolyásolja.

4. a 19.§ (1) bekezdés  e.) pontja: az építési engedély megadásáról, illetve megtagadásáról hozott határozatot írásban közölni kell a közvetlenül szomszédos ingatlanok tulajdonosaival (kezelőivel, tartós földhasználóival), továbbá mindazokkal, akiknek az építési munka a jogos érdekét érinti.

5. 29. § (1)- (3) bekezdése: Ha a csak építési engedély alapján végezhető építési munkát építési engedély nélkül, vagy az engedélytől eltérő módon végezték, arra fennmaradási engedélyt kell kérni. Az első fokú hatóság az (1) bekezdésben előírt kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén a.) az építtetőt a fennmaradási engedély iránti kérelem és mellékleteinek benyújtására kötelezheti, vagy b.) az eljárást hivatalból is lefolytathatja. Ebben az esetben a szükséges mellékletek beszerzéséről, illetőleg elkészíttetéséről  - az építtető költségére- az első fokú építésügyi hatóság gondoskodik.

6. Az államigazgatási eljárás  szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (továbbiakban Áe.) 15. § (1) bekezdése:
Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt mgindításától számított 30 napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt, bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet állapíthat meg.
(5) bekezdés: Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - a kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

7. Az Áe. 61. § (3) bekezdése: A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.
(5)  bekezdés: A határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sértene. 

8. Az Áe. 65.§ (1)-(2) bekezdése: A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni. amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók
A fellebbezést az összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetve a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja, vagy kiegészíti.

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:

H. A. és felesége részére, akik panaszos tulajdonostársai, az építésügyi hatóság a IX-1992/92. számon adott építési engedélyt. Az építkezés során több olyan építmény is létesült, amihez nem volt építési engedély, illetve eltért a kiadott engedélytől. Ezt panaszos 1993. VII. hó 13-án írásban jelezte az építésügyi hatóságnak. Ennek eredményeképpen VII. hó 22-én helyszíni szemlére került sor. Az itt készült IX-1864 számú jegyzőkönyv szerint az engedélyhez képest eltérő építkezés történt az épületen belül, és engedély nélkül épült az épület déli oldala melletti vízmedence és a nyugati oldalon a kb. 1,50 m magas támfal. A jegyzőkönyv rögzíti a tervezett hatósági intézkedést is, mely szerint az építtetőt kötelezni fogják fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására, melynek tartalmaznia kell a tereprendezési tervet és a támfal tervét is. A talajerózió megakadályozása érdekében a helyszínelést végző szakember gyepesítést javasolt, és indokoltnak tartotta az épület külső homlokzatának átalakításából  adódó  vakolat-kiegészítés miatt az egyöntetű újraszínezést.
Intézkedés azonban egészen 1994. XII. hó 9. napjáig nem történt. Ezen a napon adta ki az építésügyi hatóság a IX-579/4/94. számú  használatbavételi engedélyt a földszinti két lakás átalakításával és bővítésével keletkezett lakásra, valamint a pince szinten kialakított helyiségekre. 
A használatbavételi engedélyt panaszos megfellebbezte, mert pontatlannak tartotta a területi adatokat és sérelmezte, hogy az 1993-ban tartott szemle jegyzőkönyvét figyelmet kívül hagyta.  Fellebbezését a Közigazgatási Hivatal 1995. VI. hó 16-án bírálta el, mert az első fokú hatóság a fellebbezést csak 1995. júniusában terjesztette fel. Az államigazgatási szabályok szerint ezt nyolc nap alatt meg kellett volna tennie. A Közigazgatási Hivatal az első fokú határozatot helyben hagyta, a használatbavételi engedély feltételéül szabta azonban a vakolat-kiegészítéseknek az  eredeti homlokzatszínezésnek megfelelő átfestését.  
 Az ingatlanon építési engedély nélkül létesített  fürdőmedencére, az északi telekhatáron épített támfalra, a Fodor lépcső felöli új kerítésre, valamint a tervektől eltérően megvalósult földalatti tárolótérre s a terepalakításra vonatkozó fennmaradási engedély benyújtására az építtetőt csak 1995. I. hó 17-én kelt határozatban kötelezték, miután Dr. A. Z. az aljegyzőnek panaszolta el a késedelmes ügyintézést és a számára sérelmes határozatokat.  A panaszra indult eljárás keretében került sor a második helyszíni szemlére 1995. I. hó 12. napján, aminek következtében kiadták a fennmaradási engedély benyújtására kötelező határozatot, pedig az engedély nélkül létesített építmények már az 1993-ban tartott szemlekor a hatóság tudomására jutottak. A fennmaradási engedély iránti kérelem csatolandó mellékleteit a kötelező határozat felsorolja, nem tesz azonban említést arról, hogy a tervekhez a társtulajdonos hozzájárulását is csatolni kell. A fennmaradási engedélyt az építésügyi hatóság az 1995. V. hó 2-án kelt IX-519/2/1995. számú határozatával adta ki. Egyidejűleg kötelezte a építtetőket az építmény értékének 30 %-át kitevő 92.660.- Ft. építésrendészeti bírság befizetésére.  A határozat ellen panaszos V. 22-én kelt fellebbezést nyújtott be azzal az indokkal, hogy a határozat továbbra is figyelmen kívül hagyja társtulajdonosi érdekeit. 
Kifogásolta, hogy engedély nélkül épült a melléképület támfala, mely 20 cm-re van elhelyezve a tujasortól kipusztulással fenyegetve azt, továbbá indokolatlanul távol helyezkedik el a melléképülettől. Ez a megoldás az egyébként osztatlan közös tulajdonban lévő, de az építtető használatában álló telekrész bővítését szolgálja. 

Az épület  átépítése során a földszinti franciaerkély a tervtől eltérő rácsot kapott megbontva ezzel az egységes külső megjelenést, amit Dr. A. Z. az építkezéshez való hozzájáruló nyilatkozatában feltételként határozott meg. Ha tudta volna, hogy a fennmaradási engedély ezt végül is jóváhagyja nem adta volna belegyezését az építkezéshez. Hiányolja továbbá az építtetőnek az épület újraszínezésére való kötelezését.

A Közigazgatási Hivatal a fellebbezést az 1995. VI. hó 16-án kelt  08-1206/3/1995. számú határozatával bírálta el. Az első fokú hatóságnak a fennmaradási engedély benyújtására kötelező határozatát megsemmisítette azzal az indokkal, hogy az építtető a fennmaradási engedély iránti kérelmét benyújtotta, ezért a kötelező határozat okafogyottá vált. Ez az intézkedés azért nem érthető, mert az építtető a kötelező határozat kiadásának hatására nyújtotta be kérelmet. A kötelező határozat ugyanis 1995. I. hó 19-én kelt, a fennmaradási engedély iránti kérelem pedig 1995. II. hó 22-én érkezett az építésügyi hatósághoz.     
Panaszosnak a fennmaradási engedély ellen benyújtott fellebbezését azzal utasította el, hogy elkésett, ezért az érdemi vizsgálatba nem is bocsátkozott. A Közigazgatási Hivatal határozatának állítása szerint az 1995. V. hó 2. napján kelt határozatot a tértivevény tanúsága szerint panaszos IV. 21-én vette át, fellebbezését pedig 1995. V. 23-án iktatták. Ezzel szemben panaszos az V. 9-én hitelesített határozatot V. hó 12-én vette át. Az indoklás emiatt is és  azért sem helytálló, mert ha a határozatot 1995. május  2. dátummal adták ki, akkor azt panaszos nem vehette át április 21-én. Fellebbezését tehát a törvényes határidőben nyújtotta be, de a dátumok elírása elkerülte a Közigazgatási Hivatal figyelmét. Panaszost anélkül fosztotta meg a jogorvoslat lehetőségétől, hogy a fenti ellentmondás okait tisztázta volna.
Összegezve az eddigieket:
1. Az első fokú építésügyi hatóság elmulasztott egy sor intézkedést:
- a helyszíni szemlét követően nem intézkedett az eljárás hivatalbóli lefolytatására, és az építtetőt sem kötelezte a fennmaradási kérelem benyújtására.
- a később mégis lefolytatott fennmaradási engedély kiadása iránti eljárásban nem kérte a társtulajdonos hozzájárulását. 
- a földszinti lakások egyesítésére kiadott használatbavételi engedély ellen panaszos által benyújtott fellebbezést a törvényben előírt határidőnél ( nyolc nap) sokkal hosszabb idő alatt terjesztette fel a Közigazgatási Hivatalhoz. 
Ezzel a magtartásával korlátozta panaszost társtulajdonosi jogainak érvényesítésében.

2. A Közigazgatási Hivatal anélkül utasította el panaszos fellebbezését, hogy a határozat, a kézhezvétel, és fellebbezés benyújtásának napjára vonatkozó ellentmondást tisztázta volna. Emiatt panaszos fellebbezésének érdemi vizsgálatára és így annak megállapítására, hogy a fennmaradási engedély iránti kérelemre indult eljárás - a társtulajdonos hozzájárulásának hiányában- nem volt szabályszerű, nem kerülhetett sor. Mulasztásával megsértette panaszos Alkotmányban rögzített jogbiztonsághoz és jogorvoslathoz való jogát. 
A fenti alkotmányos visszásságok orvoslására azonban már nincs mód, mert eltelt az 1964. évi tv. 38. § (3) bekezdésében és a Áe 61. § (3) bekezdésében meghatározott egy éves határidő. 
A XII. kerületi Polgármesteri Hivatal építési eljárása miatt többen is fordultak hozzám, panasszal. Ezeket szakértő bevonásával vizsgálom, melynek eredményét külön jelentésben foglalom össze. 

A már elkészült szakértői vélemény a törvénysértő építésügyi eljárások egyik okát a jegyző ellenőrzési tevékenységének hiányában látja. Dr. A. Z. ügyének vizsgálatakor is megfogalmazódik a folyamatos ellenőrzés szükségessége, különösen a jegyző által átruházott hatáskörökben. Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20-21. §-a alapján a következő ajánlást teszem.

Ajánlás:

A hasonló jogsértések elkerülése érdekében kezdeményezem, hogy  a Fővárosi XII. kerületi Önkormányzat Jegyzője fokozottan ellenőrizze az Építésigazgatási Iroda működését, különös figyelemmel a határozatok törvényességére, határidők betartására, és az ügykezelésre. 

Felhívom a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a fellebbezés folytán a Hivatalhoz került XII. kerületi építésügyi eljárásokat kísérje figyelemmel. Az első fokú eljárásban tapasztalt hiányosságok kiküszöbölésére tegyen intézkedéseket, és segítse elő, hogy a másodfokú eljárás során az ügy eldöntése szempontjából lényeges tényeket figyelembe vegyék.

Budapest, 1997. december 11.

Dr. Polt Péter