OBH 166/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindítása:

A Művelődési és Közoktatási Minisztériumhoz tartozó intézménynél közalkalmazotti állományába tartozó személy adott be kérelmet az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a munkakörével összefüggésben kiutalt lakását a bérbeadó forgalmi értéken kínálta fel eladásra, azzal, hogy ha nem köti meg a szerződést 15 napon belül, úgy a lakást harmadik személy részére lakottan értékesítik. 

A vizsgálatot 1995. november 13-én indítottam meg.

A tényállás:

A nyugalmazott egyetemi oktatónak, az 1980-ban határozatlan idejű szerződéssel bérbeadott vállalati bérlakásra vonatkozóan a bérlő elővásárlási jogára tekintettel elidegenítési ajánlatot tett a bérbeadó. A lakás vételárát a forgalmi értéken adták meg, azzal a kikötéssel, hogy ha azt 15 napon belül nem fogadja el, és készpénzben nem fizeti meg, úgy a lakást lakottan harmadik személynek értékesítik.

A panasz vizsgálata során megállapítottam, hogy a  lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény keretszabályai nem adnak kellő eligazítást a jogviszony rendezéséhez. A törvény, keretszabály jelleggel a joghézagok kitöltésére a minisztériumokat, és az önkormányzatokat kötelezi, a rendeletek megalkotására határidőt szabva. A Művelődési és Közoktatási Minisztériumhoz tartozó intézmények rendelkezése alatt álló lakásokra vonatkozóan, a törvény egyértelmű előírása ellenére nem készült rendelet.

1995. december 1-jén kelt levelemben felkértem a minisztert, hogy a jogszabály hiányából adódó visszásság jövőbeni elkerülése, és az állampolgári sérelmek megelőzése érdekében, a rendelet kiadása iránt intézkedjék.

A felhívást a miniszter tudomásul vette, és 1996. január 29-én arról tájékoztatott, hogy a felhívásban foglaltakkal egyetért, és rendeleti koncepció elkészítésére az intézkedést megtette.

A válasz ellenére, a rendelet hat hónap elteltével sem készült el.

Az ügy jogi háttere:

A./ 1949. évi XX. tv.			a Magyar Köztársaság Alkotmánya; 

B./ 1993. évi LXXVIII. tv.		a lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

C./ 11/1992.(III. 5.) AB h.   	 	a jogállamiság és jogbiztonság elvéről

D./ 1993. évi LIX tv.			Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 

Az érintett alkotmányos jogok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya 

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(A jogállam alapvető eleme a  jogbiztonság) (11/1992. (III. 5.) AB h.)

Az érintett jogszabályok:

1993. évi LXXVIII. tv. (lakástörvény)

46. § Nem áll fenn vételi jog (...) jogszabály alapján szolgálati vagy vállalati bérlakásnak minősülő, illetőleg szerződés alapján határozott időre vagy valamely feltétel bekövetkezéséig bérbe adott lakásra;

49. § (1) Az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került önkormányzati, illetőleg az állami lakásra, más személyt megelőző elővásárlási jog illeti meg  a bérlőt;

50. § (2) Annak a bérlőnek a lakását, aki nyugellátásban részesül, és az elővásárlási jogával nem él, a szerződésének fennállásáig harmadik személy részére csak a bérlő írásbeli hozzájárulásával lehet elidegeníteni.

52. § (1) Az önkormányzati és az állami lakás vételárát – ha a lakást az e törvény alapján arra jogosult vásárolja meg – a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke alapján, különösen:  az épület településen belüli fekvése; az épületben lévő lakások száma, az épülethez tartozó földterület, a közös használatra szolgáló helyiségek és a közös használatra szolgáló területek nagysága;  az épület felszereltsége, műszaki állapota, építése, a felújítás óta eltelt idő;  a lakás alapterülete és komfortfokozata; a lakottság ténye figyelembevételével kell megállapítani.

53. § (1) Ha a lakást az e törvény alapján az arra jogosult vásárolja meg, részére – kérelmére – legalább huszonöt évi részletfizetési kedvezményt kell adni. Ha a jogosult kéri, a szerződés megkötésekor a megállapított vételár legfeljebb tíz százalékának egy összegben való megfizetése köthető ki. (2) A vételár egy összegben való megfizetése, vagy az előírtnál rövidebb törlesztési idő vállalása esetén a vevőt árengedmény, illetőleg a vételárhátralékból engedmény illeti meg.

55. § (1) Bérlőkijelölési vagy ismételten gyakorolható bérlőkiválasztási joggal érintett lakást (ideértve a műteremlakást is) csak a jog gyakorlójának írásbeli hozzájárulásával lehet elidegeníteni.  (2) Ha a jogszabály másként nem rendelkezik, az állami lakást és helyiséget a kezelői jogot gyakorló szerv által meghatározott feltételekkel lehet elidegeníteni.

75. § (2) Ha a szerződés megkötésekor a lakás szolgálati, illetőleg olyan vállalati bérlakásnak minősült, amelyre a szerződést határozott időre vagy feltétel bekövetkezéséig kötötték, annak a bérlőnek, akinek – e törvény hatálybalépését megelőzően vagy azt követően – nem neki felróható okból szűnt, illetőleg szűnik meg a szerződése, – e törvény szabályainak megfelelő – cserelakást kell felajánlania.

87. § (1) A fegyveres erők, a rendőrség, az állami tűzoltóság, a polgári védelem, a nemzetbiztonsági szolgálatok, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtás szervei, és a központi költségvetési szerv rendelkezése alatt álló – e szervekkel szolgálati, köztisztviselői, közalkalmazotti és egyéb munkaviszonyban, valamint más címen foglalkoztatási jogviszonyban lévők elhelyezéséhez szükséges – lakásokra (ideértve az e szerveket megillető bérlőkijelölési és bérlőkiválasztási jog gyakorlását is) a tevékenység szerint illetékes miniszter (a továbbiakban: miniszter) – e törvény keretei között – rendeletben határozza meg: a) a bérlők körét és a bérbeadás feltételeit; b) a bérlőtársi jogviszony létesítésének feltételeit; c) a lakáshasználati díj emelésének mértékét és feltételeit; d) a bérlő által befogadható személyek körét és a befogadás feltételeit; e) a tartási szerződéshez való hozzájárulás feltételeit; f) a lakáscseréhez történő hozzájárulás, illetőleg az egyetértés feltételeit; g) a lakásban visszamaradó személy elhelyezésére történő kötelezettségvállalás feltételeit; h) a bérlő halála esetén az önkormányzati lakás bérleti joga folytatására jogosultak körét és feltételeit, továbbá az állami lakás bérleti joga folytatására jogosultak körét és feltételeit; i) az albérletbe adáshoz való hozzájárulás feltételeit; j) az állami lakás bérének mértékét, illetőleg a lakbér megállapításának feltételeit; k) az állami lakás (helyiség) elidegenítésének szabályait; l) a lakás elidegenítéséhez való hozzájárulás feltételeit.

(3)  A Kormány az (1) bekezdésben említett rendelet megalkotása alól felmentést adhat. Ebben az esetben 1994. január 1-jétől az (1) bekezdésben megjelölt lakások bérletére, a bérbeadó jogaira és kötelezettségeire, valamint e lakások elidegenítésére a törvény szabályait kell megfelelően alkalmazni. 

93. § (2) A miniszter a 87. § (1) bekezdésében megjelölt lakásokra úgy köteles rendeletét megalkotni, hogy az 1994. január 1-jén hatályba lépjen.

(3) A miniszter az állami lakás (helyiség) elidegenítésének szabályaira vonatkozó rendeletét úgy köteles megalkotni, hogy az 1994. március 31. napján hatályba lépjen.

1993. évi LIX. tv.

20. § (1) Ha az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására – az érintett szerv egyidejű tájékoztatása mellett – ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének. A felügyeleti szerv az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított harminc napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

20. § (4) Miniszter esetében felügyeleti szerven a Kormányt kell érteni.

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.

26. § Ha az országgyűlési biztos által megkeresett szerv az érdemi állásfoglalás kialakítását, és az annak megfelelő intézkedés megtételét elmulasztja, vagy az országgyűlési biztos az állásfoglalással, a megtett intézkedéssel nem ért egyet, az ügyet az éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti, és – a (2) bekezdésben foglalt kivételekkel – kérheti, hogy az ügyet az Országgyűlés vizsgálja ki. Ha megállapítása szerint a visszásság kirívóan súlyos, illetve az állampolgárok nagyobb csoportját érinti, indítványozhatja, hogy az Országgyűlés az adott kérdés megtárgyalását már az éves beszámolót megelőzően tűzze napirendre. A napirendre tűzés kérdésében az Országgyűlés dönt."

Alkotmánybírósági határozatok:

A jogállamiság elve a konkrét alkotmányos szabályokhoz képest nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét
(11/1992. (III. 5.) AB h.) 

A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára (...) előre láthatóak legyenek.
(11/1992. (III. 5.) AB h.)

A vizsgálat megállapításai:

A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 87. § (1) bekezdésében előírt rendeletalkotási kötelezettségét a Művelődési és Közoktatási Miniszter nem teljesítette. A miniszter mulasztása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, és az ahhoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét sértette, azzal hogy a törvény kötelező előírása ellenére a rendeletet nem alkotta meg, és az állampolgárok egy csoportját évekig jogbizonytalanságban tartotta. 

E kötelezettsége alól a lakástörvény 87. § (3) bekezdés szerint csak a kormány adhatna felmentést, de ilyen felmentést a kormány nem adott ki.

A felsőoktatási intézmények a bérbeadás, és a lakások elidegenítése során a polgári jogi szabályok szerint járnak el, ezért velük szemben az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre.

Tekintettel arra, hogy a törvényben előírt rendelet nem lépett hatályba, 1995. december 1-jén kelt levelemben, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § -a alapján felkértem a minisztert, hogy a jogszabály hiányából adódó visszásság jövőbeni elkerülése érdekében, a rendelet kiadása iránt intézkedjék.

A felhívást a miniszter tudomásul vette, és 1996. január 29-én arról tájékoztatott, hogy a rendeleti koncepció elkészítésére az intézkedést megtette, de a rendelet, a mai napig nem került kihirdetésre, és ezzel - az állampolgári kérelemből is megállapíthatóan - tényleges és súlyos joghátrányt idézett elő.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  25.  és 26. § -ai alapján felkérem a művelődési és közoktatási minisztert, hogy az 1993. évi LXXVIII. törvény 87. § (1) bekezdése alapján, a minisztérium rendelkezése alatt álló lakásokra, a bérlőkijelölési és bérlőkiválasztási jog gyakorlására vonatkozó szabályokat rendeletben határozza meg, és a jogszabály hiányából adódó visszásság jövőbeni elkerülése érdekében, a rendelet kiadása iránt soron kívül intézkedni szíveskedjék.

Az 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) és (4) bekezdései alapján, egyidejűleg a következő ajánlást teszem:

Felkérem a Kormányt, mint a minisztérium felett felügyeletet gyakorló szervet, hogy a művelődési és közoktatási miniszter rendeletalkotási kötelezettsége ügyében szükség esetén folytassa le a vizsgálatot, és észrevételeit tegye meg.

Budapest, 1996. június  3.

Gönczöl Katalin