OBH 80/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindítása

Az Országgyűlési Biztos Hivatalához érkezett beadványban a panaszos sérelmezte, hogy a munkaerőpiaci képzésben részt vevő munkanélküliek részére a diákigazolvány nem biztosítja a kedvezményes helyi utazásra való jogosultságot.

A vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-ának (1) bekezdése és 17. §-ának (1) bekezdése alapján indítottam meg, ugyanis felmerült a diszkrimináció alkotmányos tilalma megsértésének valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja.

A pontos tájékozódás érdekében megkerestem a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, a Fővárosi és a Bács-Kiskun Megyei Munkaügyi Központot valamint a Budapesti Közlekedési Rt-t és a Kunság Volán Rt-t. 

A tényállás megállapítása

A panaszos által ismertetett tények valamint a megkeresett szervek tájékoztatása alapján a következő tényállást állapítottam meg:

A panaszos beadványában előadta, hogy munkanélküliként egy számítógép-kezelői tanfolyamon vett részt a Bács-Kiskun Megyei Munkaügyi Központ Kecskeméti Kirendeltségének szervezésében. A képzésben résztvevők diákigazolványt kaptak, amely kedvezményes helyközi utazásra jogosított, azonban a napi iskolába járáshoz szükséges helyi utazásra nem biztosított kedvezményt. Az 1997. december 31-ig hatályban volt 13/1991.(I.18.) Korm. rendeletre (a közforgalmú személyszállítási, utazási kedvezményekről) való hivatkozással a Volán Rt. ellenőre büntetést alkalmazott azokkal a személyekkel szemben, akik diákbérlettel vették igénybe a helyi közlekedést. A hivatkozott jogszabály rendelkezése szerint az utazási kedvezményre – a nappali tagozaton tanuló diákok mellett – csak azok az átképzésben részesülő személyek jogosultak, akik 18. életévüket nem töltötték be és az átképzési alapból csak ösztöndíjban részesültek.

A büntetéssel érintett munkanélküliek átképzésben vettek részt, mely során alap-, közép- vagy felsőfokú képesítést igazoló dokumentumot állítanak ki számukra. Ugyanakkor - a panaszos álláspontja szerint - vagy a munkaügyi központ és a közlekedési társaság között nem jött létre megállapodás a térítésről vagy pedig, a jogszabály eltérő értelmezésből fakad a "nézeteltérés".

Jogszabályi háttér

1991. évi IV. törvény
a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról

14. § (1) Támogatható a munkaügyi központ által felajánlott vagy elfogadott képzése annak a személynek,
a) aki munkanélküli,
  (3) Képzési támogatásként
b) a képzéssel kapcsolatos költségek megtérítése
adható.
  (7) A képzéssel kapcsolatos költségek részben vagy teljes mértékben megtéríthetők.

287/1997. (XII. 29.) Korm. rendelet
a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről

5.§ (1) Korlátlan számú utazásra érvényes, átlagosan (díjszabási övezetektől függő) 90%-os kedvezményű tanulók havijegye igénybevételére jogosult:
 a) az oktatási intézmények tanulója, hallgatója (a továbbiakban együtt: diák), ha érvényes diákigazolvánnyal rendelkezik,(...)
 (2) Az (1) bekezdés szerinti kedvezmény a diák (...) lakóhelye (tartózkodási hely) és az oktatási intézmény vagy a gyakorlati foglalkozás (...) székhelye közötti utazásra - vasúton és autóbuszon kombináltan is - igénybe vehető. A tanintézetnek minden, a diák által megjelölt, igénybe vehető viszonylatot be kell jegyeznie a diákigazolvány mellékletébe.

25. § (1) Korlátlan számú utazásra érvényes 67,5%-os kedvezményű tanulóbérlet igénybevételére jogosult:
a) a nappali tagozaton tanuló diák az érvényes diákigazolványa vagy a közlekedési szolgáltatást végző által kiadott érvényes arcképes igazolvány alapján,
b) a 18. életéve betöltéséig a munkaerő-közvetítő szervek által szervezett átképzésben részt vevő személy, ha az átképzés ideje alatt az átképzési alapból csak ösztöndíjban részesül, a munkaerő-közvetítő szerv igazolása szerint.

26.§ (1) Korlátlan számú utazásra érvényes 67,5%-os kedvezményű nyugdíjas bérlet igénybevételére jogosult:
 d) a helyi önkormányzat által rendszeresen folyósított szociális segélyben részesülő, ha munkaviszonyban nem áll, az illetékes önkormányzati szerv igazolása szerint;

25/1989. (VIII. 24.) MM–HM–KeM–KöHÉM együttes rendelet
a diákigazolványról és a tanulókat, hallgatókat, valamint a sorkatonákat és a polgári szolgálatot teljesítő személyeket megillető egyes kedvezményekről

1. § (1) Az alap-, közép- és felsőfokú oktatási intézmények, valamint az egyedi nevelési-oktatási intézmények (a továbbiakban együtt: nevelési-oktatási intézmény) nappali tagozatos tanulói, hallgatói részére diákigazolványt kell kiállítani.
 (2) Diákigazolványra a dolgozók általános iskolájának, gimnáziumának, szakközépiskolájának tanulója, a felsőoktatási intézmény esti, levelező tagozatának hallgatója, valamint az iskolarendszeren kívüli szakmai oktatásban (a továbbiakban: szakmai képzés) résztvevő is jogosult, kivéve, ha bármely, munkavégzésre irányuló jogviszony alapján elért keresete (jövedelme) három egymást követő hónapban az öregségi nyugdíj legkisebb összegét [89/1990. (V. 1.) MT rendelet 85. § (1) bekezdés] meghaladja.
5. § (1) A tanulók, hallgatók és a szakmai képzés résztvevői diákigazolvánnyal igazolják jogukat
  a) a helyi utazásra jogosító tanuló havijegyre,
 b) a lakóhely és a nevelési-oktatási intézmény (szakmai képzést folytató szerv) közötti helyközi (távolsági) utazásra jogosító tanuló havijegyre, illetve 67,5%-os kedvezménytartalmú menetjegyre vasúton és autóbuszon kombináltan is, (...)

Érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
 (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
 (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

A vizsgálat megállapításai

I.

A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény a munkanélküliek ellátásának egyéb – általánosnak tekinthető, és a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog követelményét már önmagukban teljesítő – fajtái mellett lehetővé teszi az átképzésben részesülők képzési támogatásának részeként a képzéssel kapcsolatos költségek részben vagy egészben történő megtérítését.

A munkanélküliek képzésének támogatása az aktív foglalkoztatáspolitika egyik legfontosabb eszköze. Ugyanakkor a munkaerőpiacon talán a leghátrányosabb helyzetből azok a fiatalok indulnak, akik az általános iskola elvégzése után nem tanulnak tovább, illetve nem fejezik be azt vagy a középiskolából maradnak ki. Az ő helyzetük indokolja a fokozottabb figyelmet a képzésben való részvétel támogatásával.

Alkotmányjogi megközelítésben azonban felvetődik az a kérdés, hogy a kizárólag a 18. életévüket be nem töltött fiatalok részére, az átképzés idejére biztosított - és 1998. január 1-től hatályos 287/1997.(XII.29.) Korm. rendelettel megerősített - utazási kedvezmény nem ütközik-e alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem ellentétes-e a jogbiztonság elvével, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve – ha biztosítási elemet is tartalmazó szolgáltatásról van szó – a tulajdon védelmével.

A vizsgálat alapjául szolgáló ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének – amint arra a panaszos is utalt beadványában – a hátrányos megkülönböztetés tilalmának esetleges sérülését is vizsgálnia kellett. Egyfelől a nappali tagozaton tanuló diákok és az átképzésben részt vevő munkanélküliek; másfelől a 18. életévüket betöltött és a 18. életévüket be nem töltött, átképzésben részt vevő munkanélküliek között.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem bármifajta különbségtételt tilt – egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével –, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket, [61/1992. (XI. 20.) AB hat.] s alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel [4/1993. (II. 12.) AB hat.].

A diszkrimináció tilalma tekintetében nincs reális összehasonlítási alap a nappali tagozaton tanuló diákok és a munkaerő-közvetítő szerv által szervezett átképzésben részt vevő munkanélküliek között. A két csoport közötti egyéb szempontok szerinti hátrányos megkülönböztetésről azért nem lehet szó, mert a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények jogalapja eltérő.

Más a helyzet azonban a 18. életévüket betöltött és a 18. életévüket be nem töltött, átképzésben részt vevő munkanélküliek közötti különbségtétel esetén: a jogosultak kétséget kizáróan összehasonlítható helyzetben vannak, s ugyanakkor az emberi méltósághoz való jogot sértő, önkényes megkülönböztetés állapítható meg. A munkaerőpiacra való visszailleszkedés esélyének mércéje, pedig a megfelelő és elérhető képzés. 

Mindebből következően megállapítottam, hogy indokolatlan – és ezért önkényes – a 18. életévüket betöltött és a 18. életévüket be nem töltött, átképzésben részt vevő munkanélküliek közötti különbségtétel az utazási kedvezmények biztosítása tekintetében, mely sérti a hátrányos megkülönböztetés Alkotmányban rögzített tilalmát, így ezzel alkotmányos visszásságot keletkeztet.

A munkaerőpiacon való jövőbeni beilleszkedést jelentő megfelelő képzést nyújtó oktatás elérhetőségének életkor szerinti differenciálása, pedig az esélyegyenlőséghez való alapjog sérelmét idézi elő, s ezzel alkotmányos visszásságot keletkeztet.

II.

A vizsgálat során - a gyakorlati eltérések bizonyságaként - összehasonlító adatokat kértem a főváros tekintetében. A Budapesti Közlekedési Rt. és a Fővárosi Munkaügyi Központ együttműködése eredményeként a munkanélküliek átképzése nappali oktatásban zajló alap-, közép- vagy felsőfokú tanulmányi időnek minősül, így a Munkaügyi Központ a beiskolázásról igazolást állít ki, s ennek birtokában az igénylő részére a Közlekedési Rt. tanulóbérletet ad ki. Így tehát, az átképzésben résztvevő munkanélküli az oktatás időtartama alatt jogosult a tanulóbérlet kiváltására.  

A probléma a kivételes helyzetű főváros tekintetében megoldott, hiszen egy munkaügyi központ egy közlekedési társasággal kötött megállapodást. Ugyanakkor egy vidéki közlekedési cég több önkormányzat fenntartásában működik, ami azt jelenti, hogy miután az utazási kedvezmény biztosítása költségvetési ellentételezés nélkül nem várható el a szolgáltatótól, a megyei munkaügyi központtal kapcsolatban lévő átképzést folytató intézményeknek adott esetben több közlekedési társasággal kellene megállapodniuk, amely cégek ugyancsak valamennyi érintet önkormányzattal kényszerülnek szerződni. Amennyiben akár csak az egyik cég nem köt megállapodást a finanszírozásra, az ennek hiányát elszenvedő munkanélküliek hátrányos helyzetbe kerülnek a sikeresen együttműködő szervezetek kedvezményes helyzetű munkanélküli igénylőivel szemben.

Ugyanakkor a diákigazolványról és a tanulókat, hallgatókat, valamint a sorkatonákat és a polgári szolgálatot teljesítő személyeket megillető egyes kedvezményekről szóló 25/1989. (VIII. 24.) MM–HM–KeM–KöHÉM együttes rendelet az immár hatályos közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII. 29.) Korm. rendelettel ellentétesen határozza meg a szakmai képzésben résztvevőket megillető utazási kedvezményeket, illetve az igénybe vevők körét. Míg a diákigazolványról szóló együttes rendelet lehetőséget biztosít az átképzésben résztvevő számára a diákigazolvány birtokában engedményes tanulóbérlet váltására, addig az új kormányrendelet az kizárólag oktatási intézmények tanulói, hallgatói részére teszi lehetővé a helyi közlekedésre szóló kedvezményes havijegy igénybevételét a diákigazolvány birtokában. Ezen túlmenően pedig, csupán a 18. életéve betöltéséig tehet szert a jogszabály alapján e jogosítványra az átképzésben részt vevő munkanélküli.

Ebből következően megállapítom, hogy a nem egyértelmű jogi szabályozások sértik a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz fűződő érdek érvényesülését, mely alkotmányos visszásságot keletkeztetett.

Ajánlás

Tekintettel arra, hogy az I. pontban megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának alkotmányellenességére vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25. §-ában  biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem a munkaügyi minisztert, hogy a munkanélkülieket érintő foglalkoztatáspolitikai kérdésekkel kapcsolatos feladat- és hatáskörénél fogva kezdeményezze a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 287/1997. (XII. 29.) Korm. rendelet módosítását annak érdekében, hogy a 18. életévüket betöltött és a 18. életévüket be nem töltött, átképzésben részt vevő munkanélküliekre egységes szabályozás vonatkozzon.

Kérem a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről az Obtv. 25. §-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Tekintettel arra, hogy a II. pontban megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának nem egyértelmű rendelkezésére vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25. §-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem a művelődési és közoktatási minisztert, hogy gondoskodjon a diákigazolványról és a tanulókat, hallgatókat, valamint a sorkatonákat és a polgári szolgálatot teljesítő személyeket megillető egyes kedvezményekről szóló 25/1989. (VIII. 24.) MM–HM–KeM–KöHÉM együttes rendelet módosításáról annak érdekében, hogy az összhangba kerüljön a jogforrási hierarchiában magasabb szinten álló jogszabályokkal.

Kérem a művelődési és közoktatási minisztert, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről az Obtv. 25. §-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. február 11.

Dr. Polt Péter