OBH 19/1995.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Mizerák Judit

Az eljárás megindulása

A Debrecen Füvészkerti Általános Iskola igazgatója és iskolaszékének elnöke panasszal fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Panaszukban azt sérelmezik, hogy Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata törvénysértő módon adta át az iskolát a Tiszántúli Református Egyházkerület részére. 
A vizsgálatot az 1993. évi LIX. tv. 16.§-ának (1) bekezdése alapján 1996. március 6-án megindítottam. Megkerestem Debrecen Város Önkormányzatának polgármesterét és kértem, hogy az önkormányzat álláspontjáról tájékoztasson, valamint az üggyel kapcsolatos iratok másolatát hivatalomnak küldje meg. Megkeresésemre a polgármester határidőben válaszolt.

A megállapított tényállás

A Magyar Református Egyház - a Debreceni Nagytemplomi Református Egházközség előzetes igénylésére - az 1991. évi XXXII. törvény alapján igényt nyújtott be többek között a Debrecen, Fűvészkert u. 2. sz. ingatlanra. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium a bejelentésre az ingatlanra elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztetett be, valamint felhívta az érdekelteket a megállapodás megkötésére. A Debreceni Polgármesteri Hivatal 1992. áprilisában kérte a tilalom törlését azzal az indokkal, hogy a becsatolt telekkönyvi betét alapján az ingatlan nem tartozik fenti törvény hatálya alá, mert az épületet nem az egyházközségtől, hanem a város tulajdonából államosították. A minisztérium ennek alapján az igénybejelentést - több más debreceni ingatlannal együtt - felülvizsgálta, és a felülvizsgálat után intézkedettt az elidegenítési és terhelési tilalom törlése, valamint a tulajdoni igény elutasítása iránt. A Református Egyház vitás debreceni ingatlanai kegyúri jogviszonyának elismerése iránt pert indított.
Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése 1992-ben ennek ellenére mégis úgy döntött, hogy a Debreceni Református Kollégium Általános Iskolájsa elhelyezéséhez az 1992-93-as tanévben két tantermet biztosít a Fűvészkerti Általános Iskola épületében. E döntésével egyidejűleg vállalta, hogy az egyházi iskola folyamatos felmenő rendszerű bővítéséhez továbbra is biztosítja az elhelyezési feltételeket. 1993-94-ben újabb két-két tantermet adott át ennek megfelelően az egyháznak.
1993-ban a közgyűlés új iskola felépítését szavazta meg, melyet részben a kormánytól remélt kárpótlási összegből kívántak felépíteni. 1994-ben a Fűvészkerti Általános Iskola osztályainak egy részét másik épületbe helyezték el. 1995-ben a költségvetésből a közgyűlés törölte az új iskola építését a város nehéz anyagi helyzetére, valamint a kárpótlás hiányára hivatkozva.
1995 nyarán többfordulós tárgyalássorozat után az önkormányzat előkészített egy komplex megállapodás-csomagot, amely a Református Egyház által a városban korábban visszaigényelt valamennyi ingatlan sorsának rendezésére irányult. Ennek során a Tiszántúli Református Egyházkerület ragaszkodott ahhoz, hogy az államosítással megfosztott ingatlanaik közül egy-egy ingatlant mindegyik egyházi kerület kapjon vissza a tulajdonába közvetlenül, vagy pénzbeli kártalanításból történő vásárlással. Az egyházkerület továbbra is fenntartotta igénylését a ............ utcai Általános Iskola épületére. Az egyházi ajánlatot az önkormányzat megalapozottnak tartotta, mivel az egyházközségek az államosításig a városban 96 általános iskolai tantermet birtokoltak. Ehhez viszonyítva a Fűvészkerti Általános Iskola csak 15 tantermes, egy másik visszaigényelt ingatlanban is csak néhány tanterem van. Az egyházközségek 15 ingatlan természetbeni igénylése helyett elfogadták a pénzbeli kártalanítás lehetőségét. Ezzel egyidejűleg mindkét fél megszüntette egymással szemben már a Legfelsőbb Bíróságnál tartó jogvitáját. A perbe az önkormányzat alperesi beavatkozóként lépett be a Művelődési Minisztérium oldalán. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium azonban a pertől nem állt el, az jelenleg is folyik. A perben született ítélettől függően dől el, hogy az egyházi  igények jogosak-e, illetve az egyház pénzbeli kártalanításra igényt tarthat-e.
Ezen előzmények után a közgyűlés 1995. július 3-án elfogadta az egyházkerülettel kötendő megállapodás-tervezetet. A megállapodás szerint az önkormányzat a Fűvészkert utcai Általános Iskolát a Debreceni Református Kollégium tulajdonába és kizárólagos használatába adta. Az önkormányzat az épületben működő oktatási intézmény megfelelő elhelyezésére funkció-kiváltási igénnyel élt. Az iskolaépület kiváltására 1995. december 31-ig 150.000.000 Ft-ot igényelt, melyből a megállapodás aláírásakor 5.000.000 Ft-ot az egyházkerület első részletként az önkormányzatnak átutalt. A felek úgy állapodtak meg, hogy amennyiben a funkció-kiváltáshoz szükséges összeg fenti határidőig nem kerül átutalásra, az egyházkerület a mindenkori forgalmi érték szerinti bérleti díjat fizet.
A közgyűlés az átadással egyidejűleg döntött a Fűvészkerti Általános Iskola elhelyezéséről is. A közgyűlési határozatot az iskolaszék megtámadta a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatalnál. A közigazgatási hivatal megállapította, hogy a döntést előzetesen nem véleményeztették az iskola alkalmazotti közösségével, iskolaszékével, továbbá az önkormányzati bizottságok sem tárgyalták azt meg. A közigazgatási hivatal megállapította továbbá, hogy a felső tagozat elhelyezésére kijelölt épület nem felelt meg az ÁNTSZ által előírt követelményeknek.
Ezek után az önkormányzat valamennyi érintett véleményét beszerezte és a felső tagozat elhelyezése céljából egy másik épület alkalmassági vizsgálatát rendelte el. A közgyűlés 1995. július 28-án tartott rendkívüli ülésén újratárgyalta a július 3-án hozott döntését. A közigazgatási hivatal észrevételeit elfogadta, ennek megfelelően módosította korábbi határozatát. A felső tagozat elhelyezésére új iskolaépületet jelölt ki. Egyúttal megbízta az oktatási és nevelési bizottságot, hogy a város közoktatási-fejlesztési koncepciója részeként - különös tekintettel a megállapodásban szereplő 150.000.000 Ft-os garanciára - terjessze a közgyűlés elé a Fűvészkerti Általános Iskola működtetésének végleges rendezésére vonatkozó javaslatát 1995. december 31-ig.
A Fűvészkerti Általános Iskola igazgatója azzal a javaslattal fordult az önkormányzathoz az iskola fennmaradása érdekében, hogy az önkormányzat támogassa az iskola alapítványi formában történő továbbműködését. A javaslatot az oktatási és nevelési bizottság többször megtárgyalta és támogatta. Az alapítványi működés témája még nem került a közgyűlés elé.

Az ügy jogszabályi háttere

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 80.§-a szerint: "A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik."
A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. tv. 2.§-ának (3) bekezdése alapján "Az egyház által visszaigényelt ingatlan helyett a vele történt megállapodás alapján
a/  a más megfelelő, állami vagy helyi önkormányzati tulajdonú ingatlan vagy épület létesítésére alkalmas beépítetlen telket, illetőleg
b/   az egyház részére kivételesen ingatlanvásárlásra, épület létesítésére pénzbeli kártalanítást is lehet adni.
14.§ (1) Az egyház az ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az ingatlan kezelőjétől a 11.§-ban foglalt igénybejelentés mellett közvetlenül is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az általa meghatározott egyházi jogi személy részére történő átadását. Az átadásra, egyházi jogi személy tulajdonjogának ingatlan-nyilvántartási bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor. Az átadásról a Művelődési és Közoktatási Minisztériumot tájékoztatni kell. 
(2)  Az (1) bekezdés szerinti megállapodásnak tartalmaznia kell a birtokba adás időpontját, a használó elhelyezésére, a felmerülő költségekre és azok viselésére vonatkozó rendelkezéseket.
(4) E paragrafus szerint történő ingatlanátadáshoz szükséges kártalanításról az átadó szerv vagy alapító szerve gondoskodik. E célra a Kormány az Országgyűlés döntése alapján az állami költségvetésből pénzügyi fedezetet biztosít. Az erre irányuló kérelmet a művelődési és közoktatási miniszterhez kell benyújtani, csatolva a megállapodás tervezetét."
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. 88.§-ának (1) bekezdése alapján: "Az önkormányzatok feladataikat intézmények létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más fenntartókkal való megállapodás útján láthatják el.
(2) A helyi önkormányzat a kötelező feladatot ellátó közoktatási intézményét akkor szüntetheti meg, szervezheti át, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak és a szülőnek ne jelentsen aránytalan terhet.
(3) A helyi önkormányzat a tulajdonában lévő nevelési-oktatási intézmény tulajdoni vagy fenntartói jogát részben vagy egészben akkor engedheti át világnézeti alapon szerveződő vagy más fenntartónak, ha azon gyermekek részére is, akiknek szülei nem akarják az elkötelezett, illetve az átadott nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermeküket, a fenntartó a nevelést és oktatást megfelelő színvonalon biztosítja és annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet.
102.§ (1) Ha a fenntartó három vagy annál több nevelési-oktatási intézményt tart fenn, köteles közoktatási ügyekkel foglalkozó bizottságot létesíteni és működtetni.
(2) A fenntartó
a/  dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, gazdálkodási jogköréről, átszervezéséről, megszüntetéséről, tevékenységi körének módosításáról, nevének megállapításáról, (...).
(3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai diák-önkormányzati szervnek (...) véleményét. 
A közoktatás szervezésével és irányításával kapcsolatos egyes átmeneti szabályokról szóló 1995. évi LXXXV. tv. 5.§-ának (3) bekezdése kimondja: "E törvény és a közoktatási törvény alkalmazásában
a/  aránytalan teher, ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a rosszabb útviszonyok, veszélyes átkelők igénybevétele miatt szülői kíséretre is szükség van; a nevelési-oktatási intézményt gyalog már nem, csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni),
b/  megfelelő színvonalon való további gondoskodás, ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése, iskolai nevelése és oktatási a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele.

Az érintett alkotmányos jogok

Az Alkotmány 2.§-ának (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják. A jogállamiság másik alapvető követelmények, hogy a közhatalommal rendelkező szervek - így a helyi önkormányzatok is - a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. (56/1991. AB hat.)
70/F.§ (1) "A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2)  A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg."
Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, melynek keretében az államnak mindenki számára - hátrányos megkülönböztetés nélkül - biztosítani kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket. (18/1994. AB hat.)

A vizsgálat megállapításai

A panaszosok, valamint az önkormányzat által becsatolt iratok alapján a következőket állapítottam meg:
Debrecen Város Önkormányzata Közgyűlésének 1995. július 3-án hozott határozata, melyben a Fűvészkerti Általános Iskola épületének átadásáról döntött, törvénysértő volt. A közgyűlés megsértette a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. 88.§-a (3) bekezdésében, valamint a 102.§-a (3) bekezdésében foglaltakat. Úgy engedte át a tulajdonában lévő nevelési-oktatási intézmény tulajdonjogát az egyháznak, hogy azoknak a gyerekeknek a részére, akiknek szülei nem akarták az átadott nevelési oktatási intézménybe járatni gyermeküket, a nevelést és oktatást az új iskolaépületben nem megfelelő színvonalon biztosította. A közoktatási intézmény átszervezésével kapcsolatos döntése előtt nem szerezte be az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai diák-önkormányzati szervnek a véleményét. Megállapítottam, hogy a közgyűlés ezen eljárása az Alkotmány 2.§-a (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonságot sértette, és alkotmányos visszásságot okozott.
A közigazgatási hivatal törvényességi észrevételére a közgyűlés törvénysértő határozatát módosította. Beszerezte a szükséges véleményeket, és a felső tagozat elhelyezésére egy másik épületet jelölt ki. E lépésével az alkotmányos visszásságot részben orvosolta.
A Fűvészkerti Általános Iskola azonban jelenleg is három különböző, egymástól távol eső épületben működik. Az épületek az egészségügyi előírásoknak ugyan megfelelnek, de egyértelműen megállapítható, hogy az iskola épületi széttagoltsága miatt nagy nehézségekbe ütközik az oktatás megfelelő színvonalának biztosítása.  A közgyűlés a mai napig nem oldotta meg az iskola - a közoktatási törvényben előírtaknak megfelelő - elhelyezését, ennek következtében az önkormányzati iskola tanulói hátrányosabb körülmények között kénytelenek tanulni, mint az egyházi iskola diákjai. Ezzel az önkormányzat veszélyezteti az általános iskola tanulóinak az Alkotmány 70/F.§-a (1) bekezdésében rögzített művelődéshez való jogát.
A megállapodásban az egyház vállalta, hogy a természetben vissza nem igényelt ingatlanokért az egyház részére járó kormányzati pénzbeni kártalanításból, funkció-kiváltás céljából az önkormányzatnak 150.000.000 Ft-ot átutal. A megállapodás aláírásakor ebből 50.000.000 Ft-ot kifizetett. A hiányzó összeget a mai napig nem kapta meg az önkormányzat. A megállapodás értelmében ezért az egyháznak bérleti díjat kell fizetnie. A bérleti díj ügyében folynak a tárgyalások. Az egyház az önkormányzat által javasolt havi 1.000.000 Ft bérleti díjat nem fogadta el. Az egyeztetések - a peres eljárás elkerülése érdekében - jelenleg is folynak.
Megállapítható, hogy az önkormányzat úgy döntött az iskola átadásáról, hogy az egyházi igények jogossága, illetve a pénzbeli kártalanítás lehetősége is bizonytalan volt. Az önkormányzat az iskola elhelyezéséhez szükséges anyagi fedezettel a döntés meghozatalakor nem rendelkezett. A reális anyagi lehetőségeket nem megfelelően számba vett döntés következménye a jelenlegi rendezetlen állapot. 
A közgyűlés 1995. december 31-i határidővel kötelezte az oktatási és nevelési bizottságot, hogy a városi közoktatás-fejlesztési koncepció részeként terjessze a közgyűlés elé a Fűvészkerti Általános Iskola működtetésének végleges rendezésére vonatkozó javaslatát. A bizottság e kötelességének még nem tett eleget.

Ajánlás

Fenti alkotmányos visszásságokra tekintettel az 1993. évi LIX. tv. 21.§-ának (1) bekezdése alapján az alábbi ajánlásokat teszem Debrecen Megyei Jogú város Közgyűlésének:
Javaslom, hogy az oktatási-fejlesztési koncepciót még az 1996-97-es tanév megkezdése előtt tárgyalja meg.
Ennek keretében a Fűvészkert utcai Általános Iskola helyzetét rendezze. Döntsön az iskola végleges elhelyezéséről, és biztosítsa annak jogszabályban előírt működési feltételeit.
Tárgyalja meg az iskola alapítványi formában történő működésének lehetőségét is.
Döntését - tartalmától függetlenül - úgy hozza meg, hogy elegendő időt biztosítson az érintetteknek a döntés megismeréséhez, illetve az ebből fakadó szükséges lépéseik megtételéhez.

Budapest, 1996. június 11.

Dr. Polt Péter