Ügyszám:	AJB-7342/2012	
Előadó:	dr. Csink Lóránt	

Alkotmánybíróság

1015 Budapest
Donáti u. 35-45.

Tisztelt Alkotmánybíróság!

Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 2. § (3) bekezdésében biztosított jogkörömnél fogva

i n d í t v á n y o z o m,

hogy az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja meg és az Abtv. 41. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében semmisítse meg a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjtv.) 26. § (3) bekezdésének első mondatát, valamint 40/A. § (1) bekezdését.
Álláspontom szerint az Szjtv. hivatkozott rendelkezései
-	sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését;
-	sértik az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését.

Az Abtv.-ben biztosított jogkör hiányában nem indítványozhatom, azonban az Alkotmánybíróság figyelmébe ajánlom annak vizsgálatát, hogy az Szjtv. módosítása során érvényesültek-e az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogból levezethető alkotmányossági követelmények, vagy jogalkotói mulasztás áll-e fenn.

I n d o k o l á s

I.

Az Ajbt. 2. § (3) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságnál.
Az Abtv. 24. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll. Az Abtv. 41. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság a 24-26. § szerinti eljárásában a hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét megállapítja, a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést teljesen vagy részben megsemmisíti.
Az indítvány előkészítése és előterjesztése során az Ajbt. és az Abtv. idézett rendelkezései mellett figyelembe vettem az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről szóló 2/2012. (I. 20.) AJB utasítást.
Több tucat magánszemély, kisvállalkozás és egy civil szervezet fordult hozzám, hogy kezdeményezzem az Alkotmánybíróságon az Szjt. egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. A panaszosok véleménye szerint az Szjt. 2012. október 10-én hatályba lépett módosítása ellehetetlenítette a pénznyerő automatákat üzemeltető vállalkozások működését, és a jogszabályi környezet megváltoztatása számos ponton nem felel meg az Alaptörvény rendelkezéseinek.
Az indítvány indokolásával összefüggésben hivatkozom arra, hogy az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. Az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.

II.

A jogalkotónak az a döntése, hogy mely szerencsejáték-típusokat liberalizál, és melyeket von az állam kizárólagos gazdasági tevékenységének körébe, szakmapolitikai kérdés. A szerencsejáték-piacon a törvényhozó szabadon eldöntheti, hogy az egyes típusok esetében mennyiben teszi lehetővé a piaci szereplők szerepvállalását, szabadságába tartozik továbbá az is, hogy az egyszer liberalizált tevékenységeket újra az állami monopóliumba rendelje [Vö. 469/B/1997. AB határozat (a továbbiakban: Abh.)]. Az ezzel kapcsolatos célszerűségi kérdéseket az alapvető jogok biztosa nem vizsgálja, és nem vizsgálhatja. Hasonlóan nem terjedhet ki az ombudsman vizsgálata a szerencsejáték társadalmi helyességére sem.
Az azonban már alkotmányossági kérdés, hogy egy korábban liberalizált tevékenység állami monopólium alá rendelése, és az ezzel kapcsolatos átmenet kialakítása megfelel-e a jogállami követelményeknek.
1. Az Szjtv. szabályozásában különbséget lehet tenni a liberalizált és a nem liberalizált szerencsejáték szervezése között. Egyes szerencsejátékokat az Szjtv. alapján – a megfelelő engedélyek birtokában – bárki szervezhet, aki megfelel a törvényi kritériumoknak. Más szerencsejátékokat azonban csak az állami játékszervező, annak tulajdonában álló más gazdasági társaság vagy időlegesen, koncessziós szerződés keretében más társaság szervezhet [Szjtv. 3. § (1) bekezdés].
Az 1814/B/1991. AB határozat nem tartotta alkotmányellenesnek, hogy egyes szerencsejátékokat csak az állam (vagy állami tulajdonú gazdasági társaság) szervezhet. Rámutatott, hogy „az állami monopólium körébe vont tevékenység nem része a piaci szférának. A monopólium alapításának ugyanis éppen az a lényege, hogy valamely tevékenységi kört az állam kizárólag önmaga számára tart fenn, ami eleve kizárja a gazdasági versenyt. Az már valójában részletkérdés, hogy az állam miként gyakorolja monopoljogát: kizárólag állami tulajdonban álló szervezetek útján, avagy belátása szerint más szervek részére történő koncesszióba adás útján, amikor is az állam tetszése szerint állapítja meg a koncesszióba adás feltételeit”.
Ehhez hasonlóan a 76/2008. (V. 29.) AB határozat népszavazási kezdeményezés kapcsán vizsgálta azt a kérdést, hogy alkotmányosan előírható-e, hogy pénznyerő automata csak játékkaszinóban üzemeltethető. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „az a törvényi szabályozás, amely a pénznyerő automaták üzemeltetését kizárólag játékkaszinóban tenné lehetővé a vállalkozáshoz való jog lényegi tartalmát (a vállalkozóvá válás lehetőségét) nem érintené, csupán egy konkrét vállalkozási tevékenység (pénznyerő automata üzemeltetése) végzését korlátozná, azzal, hogy azt a törvényben foglalt feltételhez (játékkaszinóban való üzemeltetés) kötné”.
Az alkotmánybírósági gyakorlatból az következik tehát, hogy a szerencsejáték területén nem érvényesül teljes körűen a piacgazdaság elve. Az alkotmányos keretek között a jogalkotó szabadon dönthet arról, hogy mely szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységek kerülnek állami monopóliumba, illetve arról, hogy a liberalizált szerencsejátékok szervezésére milyen feltételek mellett és engedélyek birtokában kerülhet sor.
2. Az Szjtv. 26. § (1) bekezdésében rögzített értelmező rendelkezés szerint pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá.
A pénznyerő automaták üzemeltetésére, az ilyen típusú szerencsejáték szervezésére – „a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról” szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) által bevezetett módosításáig – olyan gazdasági társaságnak volt adható engedély, amely biztosítani tudta a pénznyerő automaták és a játékterem működésének a feltételeit, a személyzettel kapcsolatban a jogszabályban előírt követelményeket és a játékterem állandó ellenőrzését, továbbá az engedély megadására irányuló kérelem benyújtásával egyidejűleg, a külön jogszabályban meghatározott összegű igazgatási-szolgáltatási díj megfizetését igazolta [Szjtv. 26. § (9) bekezdés]. Az állami adóhatóság a pénznyerő automata működését határozott időre, de legfeljebb 2 éves időtartamra engedélyezte [Szjtv. 26. § (13) bekezdés].
A pénznyerő automaták üzemeltetése az Szjtv. 2. § (1) bekezdéséből következően liberalizált tevékenységnek számított, amelyet – a szigorú jogszabályi keretek között – szabadon lehetett folytatni.
A pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatban jelentősége van annak, hogy 2012. június 29-én hatályba lépett a „helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automatákat és a nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszereket üzemeltető központi szerver működtetésének személyi, pénzügyi, műszaki és informatikai feltételeinek, valamint a központi szerver működtetőjét megillető szolgáltatási díj meghatározásáról” szóló 14/2012. (VI. 28.) NGM rendelet (a továbbiakban: R.), amely a szerver alapú átállás jogszabályi feltételeit teremtette meg. A panaszosok előadása szerint az R. szabályainak hatására több vállalkozásnál technológiai újítások, beruházások indultak meg.
Ezt követően az Országgyűlés elfogadta a Módtv.-t, amelynek értelmében a pénznyerő automaták üzemeltetése már nem minősül liberalizált tevékenységnek. A Módtv. által bevezetett módosítás értelmében játékteremben nem, csak játékkaszinóban üzemeltethető pénznyerő automata. Az Szjtv. 40/A. § (1) bekezdésében található átmeneti rendelkezés szerint a Módtv. hatályba lépése előtt kiadott játékterem-engedélyek a Módtv. hatályba lépését követő 15. napon hatályukat vesztik, és ezeket a szerencsejáték szervező a Módtv. hatályba lépését követő 15 napon belül köteles leadni az állami adóhatóságnak.

III.

1. Az Alkotmánybíróság több döntésében rámutatott, hogy a jogszabály hatályba lépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő biztosítása alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges „kellő idő” megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg [pl. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, 7/1992. (I. 30.) AB határozat, 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, 41/1997. (VII. 1.) AB határozat].
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a kellő felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában.
A felkészülési idő rendeltetése tehát, hogy a jogalanyok a magatartásukat a jog szabályaihoz tudják igazítani, és legyen legalább elvi lehetőségük az önkéntes jogkövetésre. Annak vizsgálata során, hogy elegendő volt-e a rendelkezésre álló felkészülési idő a jogkövetésre, nem csupán a jogi, hanem a gazdasági, piaci környezet változásait is figyelembe kell venni.
Jelen esetben az Szjtv. 26. § (3) bekezdésének módosítása (ami megszüntette a pénznyerő automaták játékteremben való üzemeltetésének a lehetőségét) a kihirdetését követő nap hatályba lépett, és az Szjtv. 40/A. § (1) bekezdése értelmében az engedélyeket 15 napon belül le kellett adni az adóhatóságnak.
A Módtv. hatályba lépését megelőzően az Szjtv. 26. § (3) bekezdése úgy rendelkezett, hogy játékteremben pénznyerő automatát csak e célból létrehozott gazdasági társaság üzemeltethetett. A pénznyerő automaták működtetése tehát szükségszerűen e vállalkozások fő profilja volt. Az Szjtv. módosításakor biztosított átmeneti idő pedig nyilvánvalóan nem volt elegendő arra, hogy az érintett gazdasági társaságok átalakítsák és a jogi környezethez igazítsák vállalkozásaikat.
Erre tekintettel álláspontom szerint az Szjtv. 40/A. § (1) bekezdésébe foglalt átmeneti rendelkezés ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményével.
Megjegyzendő továbbá, hogy az Szjtv. 40/A. § (2) bekezdéséből következően a játékadót 2012 októberére is meg kellett fizetniük az érintett vállalkozásoknak [Vö. Szjtv. 33. § (1) bekezdés], ami súlyosan méltánytalan tekintettel arra, hogy az adóköteles tevékenységet – a jogszabályi tilalom miatt – nem folytathatták a hónap egészében. Ez a körülmény is azt indokolja, hogy a megváltozott szabályok alkalmazását csak új adózási hónap kezdetével lehetett volna elrendelni.
2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata a jogállamiság klauzulájából a bizalomvédelem követelményét is levezette. Az ezzel kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot részletesen elemezte a 142/2010. (VII. 14.) AB határozat, amely – a mezőgazdasági termelőkkel összefüggésben – rámutatott: „A jogos elvárások védelmének elve sérül, ha a fennálló jogi helyzet viszonylagos változatlanságában a termelő bizakodhatott, mert jogszabály kifejezetten valamely magatartásra ösztönözte”. Az alkotmánybírósági gyakorlat úgy összegezhető tehát, hogy a jogi szabályozás megváltoztatása önmagában nem alkotmányossági kérdés [59/1995. (X. 6.) AB határozat], sérti azonban az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére visszavezethető bizalomvédelem követelményét, ha a jogalanyok a hatályos jogszabályok rendelkezései alapján vagyoni hatású diszpozíciót tettek, vagy egzisztenciális súlyú döntést hoztak.
Jelen esetben az R. szabályai – alig több mint három hónappal a Módtv. hatályba lépését megelőzően – a pénznyerő automaták szerver alapú átállására vonatkozó rendelkezéseket tartalmaztak. A pénznyerő automaták üzemeltetői a jogszabályi környezetre alapítva okkal bízhattak abban, hogy vállalkozásaikat meghatározott ideig a hatályos jogszabályok szerint folytathatják, és ez alapján hoztak vagyoni hatású döntéseket. Ezt a bizakodásukat a fentiek alapján az Alaptörvény B) cikke védelemben részesíti.
A pénznyerő automaták üzemeltetésével kapcsolatban a Módtv. a korábbiaktól eltérő szakmapolitikai koncepciót valósított meg, amely nem volt tekintettel az érintett jogalanyok jogszabályon alapuló bizakodására. A Módtv. kellő felkészülési idő nélküli bevezetése, az átmeneti rendelkezések teljes hiánya ezért önmagában sérti a bizalomvédelem követelményét.
Az Szjtv. 26. § (3) bekezdése és 40/A. § (1) bekezdése ezért abból a szempontból is sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, hogy nem volt tekintettel az érintettek bizalomvédelem alá besorolt jogosultságára.
3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az alkotmányjogi tulajdonvédelem nem feltétlenül követi a polgári jogit [64/1993. (XII. 22.) AB határozat]. Az Alaptörvény XIII. cikkének védelme nem csupán a dologi jogokra (ingókra és ingatlanokra) terjed ki, hanem a vagyoni értékkel bíró jogosultságokra is, továbbá a még meg nem szerzett javakra, az ún. közjogi várományokra is. A 17/1992. (III. 30.) AB határozat arra is rámutatott, hogy az „Alkotmánybíróság az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak”.
A pénznyerő automata üzemeltetését lehetővé tevő engedély vagyoni értékű jog. Erre tekintettel jelen ügy kapcsán vizsgálni kell, hogy ezeknek az engedélyeknek normatív aktussal történő visszavonása megfelel-e az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdéséből levezethető követelményeknek.
Az Abh. részletesen foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy valamely szerencsejáték szervezésére vonatkozó engedély megvonása mikor felel meg a tulajdonhoz való jog feltételeinek. E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott: „amikor az állam a fent említett fokozatokban [azaz a liberalizáltság fokában] – megfelelő garanciák hiányában – visszalép, megfelelő ellentételezést köteles nyújtani azon vállalkozók részére, akik végképp kiszorultak a korábbi tevékenységük gyakorlásából. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti kártalanításra vonatkozó állami kötelezettség nemcsak a vagyoni értékű jog visszavonása tekintetében áll fenn, hanem azon vagyontárgyakra nézve is, amelyek korábban szükséges beruházásnak minősültek, és amelyet a vállalkozó később hasznosítani, vagy megfelelő értéken értékesíteni nem tud.” A határozat következtetése az volt, hogy a módosítás a határozott időre kiadott engedélyeket nem érintheti, vagy ha igen, akkor az állam a fentiek szerinti kártalanításra köteles. Ellenkező esetben a jogkorlátozás aránytalan. Az Abh. a vizsgált ügyben éppen azért utasította el az indítványokat, mert az akkori módosítás a már kiadott, határozott időre szóló engedélyeket nem érintette.
A Módtv. által bevezetett módosítás azonban nem felel meg az Abh.-ban lefektetett követelményeknek. A jogalkotó a határozott időre kiadott engedélyeket külön hatósági aktus nélkül megszüntette, és a jogosultakat az engedély leadására kötelezte. Ezzel a jogalkotó a tulajdonhoz való jogot sértő módon avatkozott bele a fennálló jogviszonyokba.
„A rövid időre szóló ígéretek fokozott védelmet élveznek, azok idő előtti, lejárat előtti megszüntetése szerzett jogokat sért, ezért általában alkotmányellenes. Hosszú távú ígéretek esetében azonban adott esetben a gazdasági helyzet változása megalapozott és alkotmányosként elfogadható indoka lehet az állam, a jogalkotó által végrehajtott – a szerzett jogokat érintő – változtatásoknak” (24/B/2007. AB határozat). Ebből a megfontolásból az Alkotmánybíróság az öt évre szóló adókedvezmény megszüntetését alkotmányellenesnek találta [16/1996. (V. 3.) AB határozat], a tíz évre szóló adókedvezmény eltörlését támadó indítványt azonban elutasította (24/B/2007. AB határozat).
Jelen esetben a jogalkotó rövid időre, legfeljebb két évre vonatkozó engedélyek érvényességét szüntette meg, úgy, hogy az érintett jogalanyokat semmilyen kártalanításban nem részesítette.
Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy az Szjtv. 26. § (3) bekezdése és 40/A. § (1) bekezdése ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében rögzített alapjoggal.
Az alapvető jogok biztosának nincs lehetősége annak kezdeményezésére, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességét állapítson meg egy lényeges szabályozási hiányossággal összefüggésben. Az említett lehetőség hiánya ugyanakkor nem zárja ki azt, hogy az alapvető jogok biztosa indítványában felhívja az Alkotmánybíróság figyelmét arra, hogy egy adott jogi szabályozás kapcsán az esetleges jogalkotói feladat elmulasztására, különösen akkor, ha a szabályozás hiátus alapvető alkotmányos jogok, követelmények érvényesülését gátolja.
Felhívom tehát az Alkotmánybíróság figyelmét, hogy szükséges lehet annak vizsgálata, hogy az a körülmény, hogy az Szjtv. 40/A. §-a nem rendelkezik az engedéllyel rendelkező vállalkozások kártalanításáról, nem eredményezi-e az engedélytől mint vagyoni értékű jogtól megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását.
4. Indítványomat összegezve álláspontom szerint az Szjtv. 26. § (3) bekezdése és 40/A. § (1) bekezdése
-	sérti az Alaptörvény B) cikkét, mert a Módtv. hatályba léptetése és alkalmazásának előírása során a jogalkotó nem biztosított a jogszabály címzettjei számára kellő felkészülési időt, és nem vette figyelembe a bizalomvédelem követelményét; továbbá
-	ellentétes az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével, mert aránytalanul korlátozza az érintett jogalanyok tulajdonhoz való jogát.
Mindezekre tekintettel kérem, hogy az Szjt. indítvánnyal támadott rendelkezéseit az Alkotmánybíróság semmisítse meg.

Budapest, 2012. december
Prof. Dr. Szabó Máté sk.