Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-6909/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Csink Lóránt
Az eljárás megindulása
Egy hozzám forduló civil szervezet azt kifogásolta, hogy „a tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény módosításáról” szóló 2012. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Tprmód.) által bevezetett módosítás következtében az oktatásért felelős miniszter pályázati eljárás keretében dönthet a hivatalos tankönyvjegyzékbe történő felvételről. 
A panaszos a Tprmód.-ot tartalmi okok miatt kifogásolta, álláspontja szerint lehetővé válik, hogy „a jövőben a tankönyvvé nyilvánítás szigorú szabályainak figyelmen kívül hagyásával az oktatásért felelős miniszter nyilvános pályázati eljárás keretében [válasszon ki] könyveket, és egyénileg [döntsön] a hivatalos tankönyvjegyzékbe történő felvételükről”. 
A panaszos sérelmezte azt is, hogy ha adott tantárgyból létezik olyan tankönyv a hivatalos jegyzéken, amelyet az oktatásért felelős miniszter pályázati eljárás keretében választott ki, akkor az iskola kizárólag ezt a tankönyvet rendelheti. Így a jogszabály alapján ebben az esetben valamennyi akkreditációval rendelkező könyv kiszorul a rendelhető tankönyvek közül, még abban az esetben is, ha a tankönyvjegyzékre felvételre került. A beadvány alapján, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdésére hivatkozva, vizsgálatot rendeltem el. 

Az érintett alkotmányos jogok
-	a jogállamiság és jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
-	tanulás és tanítás szabadsága [Alaptörvény X. cikk (1)-(2) bekezdés „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. Tudományos igazság kérdésében az állam nem jogosult dönteni, tudományos kutatások értékelésére kizárólag a tudomány művelői jogosultak”];
-	művelődéshez való jog [Alaptörvény XI. cikk (1) bekezdés: „Minden magyar állampolgárnak joga van a művelődéshez”]

Alkalmazott jogszabályok
-	A tankönyvpiac rendjéről szóló 2001. évi XXXVII. törvény (Tpr.)
-	A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.)

A megállapított tényállás
A Tprmód. panaszos által kifogásolt rendelkezései a Magyar Közlöny 2012. évi 99. számában, 2012. július 24-én jelent meg. A Tprmód. 2012. szeptember 1-jén lépett hatályba, a Jat. 10. § (1) bekezdés b) pontja alapján a rendelkezések ekkor beépültek a Tpr.-be.
A módosítást követően a Tpr. 2. § (1) bekezdése a következőképp rendelkezik: Tankönyvként az a nyomtatott formában megjelent vagy elektronikus adathordozón rögzített könyv hozható forgalomba, amelyet miniszteri rendeletben meghatározott eljárás keretében a) tankönyvvé nyilvánítottak továbbá felvettek a hivatalos tankönyvjegyzékbe vagy b) az oktatásért felelős miniszter nyilvános pályázati eljárás keretében meghatározott évfolyam, műveltségi terület, tantárgy vonatkozásában kiválasztott és ennek alapján a hivatalos tankönyvjegyzékbe történő felvételéről döntött.”
A Tpr. 2. § (1) bekezdése kifejezetten rögzíti, hogy a pályázatot a „miniszteri rendeletben meghatározott eljárás keretében” kell lefolytatni, és ennek megfelelően mind a Tpr. 29. § (1) bekezdése, mind a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Knt.) 94. § (1) bekezdés j) pontja felhatalmazza az oktatásért felelős minisztert a tankönyvvé nyilvánítás feltételeinek és rendjének rendeletben való meghatározására.
A felhatalmazó rendelkezések alapján az oktatásért felelős miniszter több rendeletet – így például a tankönyvvé nyilvánítás, a tankönyvtámogatás, valamint az iskolai tankönyvellátás rendjéről szóló 23/2004. (VIII. 27.) OM rendelet; a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet; a közoktatási tankönyvek legmagasabb fogyasztói áráról szóló 13/2010. (XI. 25.) NEFMI rendelet – is kiadott. Tényszerűen megállapítható azonban, hogy e rendeletek nem tartalmaznak rendelkezést a Tpr. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerinti pályázat szabályaira.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 37. §-a alapján, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését. 
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást.

II. A vizsgálat érdemében
1) Korábban már több beadvány kapcsán vizsgáltam a közoktatási (köznevelési) rendszer átalakítását. Megállapítottam, hogy a 2012. szeptember 1-jén hatályba lépett köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Knt.) alapvetően változtat a közoktatás rendszerén. Az új szabályozás a kitűzött állami célokat, az alapelveket is érintően átalakítja az oktatói és nevelői munkát, valamint a tanulók és a pedagógusok jogait és kötelezettségeit. Új fogalmakat vezet be és újradefiniál egyes értelmező rendelkezéseket. Átfogó változtatásokat visz végbe a pedagógiai munka minden szakaszában, így az óvodai nevelésben, az alapfokú és a középfokú oktatásban és nevelésben, valamint új elemként bevezeti az iskolai nevelés-oktatás szakképesítés megszerzésére való felkészítést. Új alapokra helyezi az állami vizsgák rendszerét.
Megállapítottam azt is, hogy az új rendszerre való áttérés nem felel meg a kellő felkészülési idő követelményének, mivel számos, a Knt. végrehajtásához szükséges rendelet az előírt határidőig nem született meg. Erre tekintettel kezdeményeztem az Alkotmánybíróságon a Knt. több rendelkezésének alkotmányossági felülvizsgálatát, valamint a hatálybalépés felfüggesztését is kértem indítványom elbírálásáig (AJB-2523/2012).
A Tpr. vonatkozó szabályainak alkotmányosságát a közoktatási rendszer egészének figyelembe vételével lehet megítélni. A Tpr. módosítása lehetővé teszi, hogy az oktatásért felelős miniszter pályázati eljárás keretében döntsön a hivatalos tankönyvjegyzékbe történő felvételről. Nem ismertek azonban sem a pályázat kiírására és elbírálására irányadó részletszabályok, sem a közoktatás rendszerével összefüggő egyéb részletek sem.
2) Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja értelmében az alapvető jogok biztosa jogszabályok utólagos normakontrollját kezdeményezheti az Alkotmánybíróságon. Az alapvető jogok biztosának nincs hatásköre mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kezdeményezni, ettől független kérdés, hogy utólagos normakontrollra irányuló indítvány keretében – a megsemmisítés indítványozása mellett – felhívhatja a figyelmet a szabályozás hiányosságaira vagy valamilyen joghézagra.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 24. § (2) bekezdése következtében az alapvető jogok biztosa akkor fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll. Jelen esetben ez a feltétel hiányzik; a Tpr.-nak a panaszos által kifogásolt szabályáról – a végrehajtására vonatkozó szabályok ismerete nélkül – nem dönthető el, hogy az Alaptörvény keretei között marad-e.
3) A Jat. 7. § (6) bekezdése alapján a végrehajtási jogszabályt, jogszabályi rendelkezést a felhatalmazást adó jogszabály azon rendelkezésével egyidejűleg kell hatályba léptetni, amelynek a végrehajtására irányul, kivéve, ha a felhatalmazó rendelkezés a végrehajtási jogszabály kiadását nem teszi kötelezővé.
Ez a szabály közvetlenül összefügg a jogbiztonság Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére visszavezethető követelményével. A hatályos törvény végrehajtására vonatkozó rendelkezés hiánya ellehetetleníti, hogy a jogalanyok a magatartásukat a joghoz igazítsák, mivel azok pontos tartalma nem ismert. Ez pedig ellentétes a jogállamiság követelményével.
A kiszámítható, hosszú távú szabályozás különösen fontos a köznevelés esetében. Mind a tanulóknak (diákoknak), mind a tanítóknak, tanároknak az érdeke, hogy hosszútávon tervezhető legyen, hogy mi az az ismeretanyag, amit el kell sajátítani, illetve amit meg kell tanítani. Ehhez pedig szorosan kapcsolódik az a kérdés, hogy a tanuláshoz és a tanításhoz milyen tankönyv vehető igénybe. A köznevelés terén tehát a pontos jogi háttér, az alapul szolgáló törvényi és rendeleti szabályok összehangoltsága elengedhetetlen.
A tankönyvvé minősítés rendje érinti továbbá a tanulás és a tanítás szabadságát (Alaptörvény X. és XI. cikkek) is, ami még indokoltabbá teszi a jogbiztonság követelményének érvényesítését.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okoz, hogy az oktatásért felelős miniszter – a Tpr. és a Knt. rendelkezéseiből következő jogalkotó feladatát elmulasztva – nem adta ki a tankönyvvé nyilvánítás részletes szabályait meghatározó rendeletet.

Intézkedésem

A vizsgálat által feltárt visszásság orvoslása érdekében, az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem az oktatásért felelős Emberi Erőforrások Miniszterét, hogy a Tpr. és a Knt. felhatalmazásai alapján adjon ki jogszabályt a pályázati eljárás keretében a hivatalos tankönyvjegyzékbe történő felvételről.

Budapest, 2012. október

Prof. Dr. Szabó Máté sk.