Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
Az AJB-6718/2012 ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás
Az eljárás megindítása
Sajtóhírekből értesültem arról, hogy 2012. szeptember 10. és 17. napja között a budapesti Kossuth téren egy egyhetes, folyamatos, „éhségsztrájknak nevezett” demonstrációt tartanak. Figyelemmel arra, hogy az értesüléseim alapján nem volt kizárható, hogy több alapvető joggal összefüggő visszásság történt, az ügyben hivatalból indítottam vizsgálatot, melynek eredményes lefolytatása érdekében tájékoztatást, valamint a rendelkezésre álló dokumentumok megküldését kértem az országos rendőrfőkapitánytól.

A megállapított tényállás
Az országos rendőrfőkapitány válasza, valamint a rendelkezésemre bocsátott iratok megvizsgálását követően a következő tényállást állapítottam meg.
A Budapesti Rendőr-főkapitányságra (a továbbiakban: BRFK) 2012. augusztus 29-én 16.07 órakor tett a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) hatálya alá tartozó demonstrációról szóló bejelentést a Demokratikus Koalíció Párt nevében egy személy. A rendezvény bejelentése 2012. szeptember 09. és 2012. szeptember 15. közötti időszakra a Budapest V. Kossuth térre, valamint az esemény lezárásaként 2012. szeptember 15-én 15.00 órától a Budapest V. Batthyány örökmécsesnél politikai nagygyűlés megtartására vonatkozott. A rendezvény bejelentésben megjelölt célja „politikai demonstráció, tiltakozás az Orbán kormány intézkedései ellen” volt.
A BRFK képviselője (a rendbiztos) – miután az e-mailen előterjesztett bejelentés nem tartalmazta a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvényben (a továbbiakban: Gytv.) meghatározott kötelező elemek egy részét – 2012. augusztus 30-án 11.00 órakor a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi. CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), a Gytv., és a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a továbbiakban BMr.) alapján egyeztető tárgyalást tartott a bejelentővel. A bejelentő sem bejelentésében, sem az egyeztető tárgyaláson nem nyilatkozott arról, hogy a rendezvény éhségsztrájk lenne. Az egyeztető tárgyaláson nyilatkozott ugyanakkor arról, hogy „a demonstráció folyamatossága nem életvitelszerűséget jelent, ebben az időszakban folyamatos résztvevői jelenlét mellett a demonstráció céljához köthető napirendi pontokkal történik a rendezvénytartás.”
Azt is megállapítottam, hogy – bár erről a szervező sem bejelentésében, sem pedig az egyeztető tárgyaláson nem nyilatkozott arról – közterület-használati hozzájárulást kapott, vagy kért a rendezvény által érintett területre. A rendelkezésemre álló iratok szerint erre 2012. szeptember 4-én került sor, amikor a DK közterület-használati megállapodást kötött az Országgyűlés Hivatalával. E megállapodás alapján az Országgyűlés Hivatala 40 m2 füves, és 24 m2 betonos területet demonstráció céljából, díjfizetés ellenében a DK részére használatba adott. Az országos rendőrfőkapitány válaszában kifejtette, hogy „a sátrak felállításának Gytv. szerinti megítélését a BRFK nem vizsgálhatta, mivel az érintett területre a [DK] az Országgyűlés Hivatalával közterület-használati megállapodást kötött.” A tájékoztatásból azonban nem derült ki, hogy a rendőrség mikor szerzett a közterület-használati hozzájárulásról tudomást.
Kérdésemre, miszerint a rendezvény mások jogainak és szabadságának sérelmével járt-e, az országos rendőrfőkapitány a következőkről tájékoztatott: „Biztos Úr az AJB 4721/2009. és az AJB 5662/2012. számú ügyek kapcsán kifejezetten foglalkozott a Gytv. mások jogainak és szabadságának sérelmével kapcsolatos értelmezésével. 
A hivatkozott ügyekben készített jelentések szerint mások jogának és szabadságának sérelme nem egy abszolút korlátozás, hanem az alapjogi konfliktusok feloldásának zsinórmértékét, illetve annak lényeges elemét, az arányosság követelményét állítja fel, ami nem mást jelent, mint biztosítékot arra, hogy a nyilvánvaló többségnek ne kelljen aránytalan jogsérelmet elviselni. Azonban konjunktív feltételei, hogy úgy a »mások« személyi köre, mint azok »joga és szabadsága« éppúgy pontosan meghatározott legyen, mint az azokat érő konkrét és aránytalan sérelem. Egyetértek azzal, hogy azokban az esetekben, amikor nincsenek olyan pontosan meghatározott személyek, akiknek valamely – ugyancsak konkrét – alapjog-gyakorlását aránytalan sérelem érte, a Gytv. e fordulata sem alkalmazható. Álláspontom szerint a vizsgált rendezvény kapcsán az aránytalan jogsérelem fennállásáról nem lehet szó.”
A kapott tájékoztatás szerint a rendőrség a rendezvénnyel érintett helyszíneken rendezvénybiztosítási, valamint a közrend és közbiztonság fenntartása érdekében általános rendészeti feladatokat látott el a rendezvény ideje alatt. Ennek során 2012. szeptember 10-én 9 óra 40 perckor egy személyt igazoltatott a biztosításba beosztott állomány. 2012. szeptember 14-én 8 óra 20 perckor egy személyt előállítottak, mert paradicsommal megdobta Gy. F. országgyűlési képviselőt. Ezt az egyetlen esetet leszámítva a rendőrség nem alkalmazott kényszerintézkedést a rendezvénnyel összefüggésben. 2012. szeptember 14-én 16 óra 45 perc és 20 óra között négy személyt, 2012. szeptember 14-én 20 óra és 2012. szeptember 15-én 8 óra között hét személyt igazoltattak. Ezek az intézkedések a kapott tájékoztatás szerint a bejelentett rendezvény „eseménymentes” biztosításához, a közrend, közbiztonság garantálása érdekében voltak szükségesek.
2012. szeptember 14-én 18 órakor, 18 óra 25 perckor és 18 óra 45 perckor a DK rendezői a Gytv. 11. § (1) bekezdése alapján a rendezvény helyszínéről távozásra szólítottak fel ellentétes érzelmű személyeket (ellentüntetőket), akik felszólításához a Gytv. 11. § (2) bekezdése alapján rendőri segítséget kértek. A kapott tájékoztatás és a rendelkezésemre bocsátott iratok szerint e rendőri felszólításoknak az ellentüntetők minden esetben eleget tettek. Az országos rendőrfőkapitány tájékoztatása szerint rendbiztosok állandó jelleggel nem voltak jelen a rendezvényen, azonban a rendezvény időtartama alatt készenléti szolgálatot rendeltek el. 2012. szeptember 13-án 13.30 óra és 15.30 óra között, valamint 2012. szeptember 15-én a demonstrációt a rendbiztosok helyszíni bevonásával biztosította a rendőrség.

Az érintett alapvető jogok
–	a békés gyülekezéshez való jog (Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdés „Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez.”)

A vizsgálat megállapításai
I. Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének f) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint rendvédelmi szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (5) bekezdése értelmében a vizsgálattal érintett rendőrség rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. Utalva az OBH 2452/2008., OBH 3262/2008., OBH 3595/2008., OBH 3628/2008., OBH 5266/2008., OBH 1617/2009., AJB 6021/2009., AJB 6630/2009., AJB 871/2011., AJB 1986/2011., valamint az AJB-2747/2011. és az AJB-2888/2011. sz. ügyekben kiadott jelentéseimre, ismételten fel szeretném hívni a figyelmet, hogy az Rtv. preambuluma célként fogalmazza meg „az Alaptörvénynek és Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő rendőrség kialakítását”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.”
II. Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában kimondta, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállam klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során.
Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
2. Az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez. Az Alkotmánybíróság a 2001-es alaphatározatában azt állapította meg, hogy a gyülekezési jog – csakúgy, mint a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága – szorosan kapcsolódik a véleménynyilvánítás szabadságához. Gyűlések megszervezésének, megtartásának, az azokon való részvételnek a joga nélkül a nézetek, információk megszerzésének és másokkal való megosztásának, a vélemények közösen történő kialakításának a lehetősége ugyanis aligha volna megvalósítható. 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – hivatkozva itt többek mellett az Emberi Jogok Európai Bíróságának e tárgyban hozott döntéseire és állandó gyakorlatára – a gyülekezéshez való alkotmányos alapjog érvényesülése nemcsak az állam illetéktelen beavatkozásával, hanem mások, például adott tüntetést ellenőrzéssel szemlélők, ellentüntetők, és más rendzavarók ellenében is védelemre szorul: az államot pozitív kötelezettségek is terhelik a békés gyülekezéshez való jog érvényesülésének biztosítása érdekében1.

III. A.) A rendezvény alapjogi jellegéről
Az EBESZ a gyülekezésnek tekinti, ha többen, ideiglenes jelleggel, annak érdekében gyűlnek össze, hogy véleményüket közösen kinyilvánítsák.2 Álláspontom szerint indokolt ezt annyiban pontosítani, hogy (történelmi kialakulása, rendeltetése és funkciója miatt) a gyülekezés – résztvevőit összekapcsoló – célja nem általában a kommunikáció, hanem a meglehetősen tágan értelmezett közügyekben való véleménynyilvánítás, melynek hiánya kizárja, hogy az adott rendezvényt gyülekezésnek lehessen tekinteni.
A cél megléte, vagy hiánya tartalmi kérdés, amelyet elsősorban nem a szervező nyilatkozata alapján, hanem az eset összes körülményére tekintettel kell megítélni. Egyszerűbb megítélésűek a „tipikus” demonstrációs szituációk, vagyis, hogyha az adott helyszínen jelenlévő személyek hasonló tárgykörű és irányultságú transzparensekkel, zászlókkal jelennek meg, vagy véleményüket más könnyen azonosítható módon fejezik ki, függetlenül attól, hogy gyülekezésként, vagy kulturális eseményként3 hirdették meg az összejövetelt. Sokkal nehezebb azonban, ha a véleménynyilvánítás néma, és látványos kommunikációs csatornákat sem használnak. Ilyenre volt példa, amikor egy – azóta feloszlatott – civil szervezet néhányszáz formaruhás szimpatizánsa várakozásuk idejére a Fővárosi Bíróság épülete előtt – a bejelentés szerint „nem demonstratív jelleggel” – a Markó utca bírósággal szembeni lévő járdaszakaszát vette igénybe4, vagy egyes szervezetek sport- vagy kulturális rendezvényként hirdették meg közéleti kérdésben is állást foglaló rendezvényeiket5. Az említett esetekben nem férhet kétség ahhoz, hogy a rendezvényeknek elsődlegesen és túlnyomórészt igen markáns kommunikációs célja volt, vagyis azokat gyülekezésnek kellett volna tekinteni. Ez az a cél, amely a gyülekezést más, kulturális rendezvényektől, közterületi sporteseményektől, vagy éppen pl. egy balesetnél összeverődött tömegtől megkülönbözteti. Mindebből nem következik, hogy egy demonstráción ne léphetnének fel művészek, vagy egy koncert önmagában ne minősülhetne gyülekezésnek.6
Ugyanakkor bizonyos, hogy azon rendezvények, amelyek elsődleges célja nem a közügyekben való állásfoglalás, hanem a szórakoztatás, (nota bene a szervező közvetlen haszonszerzése) ahová résztvevőknek belépőjegyet kell vásárolnia, nevezési díjat kell fizetnie stb., nem tekinthetőek gyülekezésnek. 
Amennyiben az adott helyen egyszerre tartózkodó személyeket az adott kérdésben való közös véleménynyilvánítás célja nem köti össze, magatartásuk sem tekinthető gyülekezésnek. Ennek megfelelően, annak ellenére, hogy valamilyen kommunikációs elem megjelenik, nem tekinthető gyülekezésnek, ha egy balesetnél a bámészkodók csoportosan vitatják meg a történteket, vagy egy információs pult, esetleg szórólapot osztó személyek körül összeverődik a tömeg, és az ott tartózkodók adott esetben hangosan fejtik ki a kérdéssel kapcsolatos – akár ellentétes, akár egyetértő – álláspontjukat. (A városban sétáló turistacsoportok esetén pedig egyenesen hiányzik.)
Ugyancsak a cél hiányában nem lehet szó gyülekezésről akkor sem, ha a résztvevők egyénekként saját véleményüket kívánják más tudomására hozni, és nem közösen akarják a véleményüket kialakítani és kifejteni.7
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a vizsgálattal érintett rendezvény (bejelentett, és az attól eltérő, ténylegesen megvalósított napirendje alapján egyaránt) résztvevőinek magatartása személyek magatartása minden szempontból megfelelt a gyülekezés dogmatikai fogalmának, ugyanis több személy, azonos helyen, annak érdekében gyűlt békésen össze, hogy – vitán felül állóan közéleti kérdésekben – véleményét közösen kinyilvánítsa. Kérdésként merülhet fel azonban, hogy annak a körülménynek, miszerint a rendezvényt részben a közterület-használati hozzájárulás miatt „nem-közterületen” tartották meg, mennyiben van jelentősége.
B) A rendezvény helyszínéről
Amint azt az AJB-1690/2012 sz. jelentésemben is kifejtettem, közkeletű vélekedés ugyan, hogy „gyülekezni csak közterületen lehet”, azonban ennek jogszabályi alapja nincsen, ugyanis – hasonlóan a résztvevők létszámához – a gyülekezés helyét nem határozza meg sem az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozta, de a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, az Emberi Jogok Európai Egyezménye, az Alaptörvény vagy a Gytv. sem.8 Emellett a gyülekezés helyét az uralkodó szakirodalmi álláspont sem tartja annak fogalmi elemei körébe tartozónak. Az Emberi Jogok Európai Bírósága is arra az álláspontra helyezkedett, hogy a békés gyülekezéshez való jog magában foglalja mind a magánterületen, mind a közterületen való gyülekezés jogát.9 A Gytv. 3. §-a több rendezvény-típusról megállapítja, hogy azok nem tartoznak a törvény hatálya alá, azonban ezek között nem szerepelnek a nem közterületi rendezvények. Ezen túlmenően a Gytv. – rendőrség képviselőjének rendezvényen való részvételére vonatkozó – 12. §-ához fűzött miniszteri indokolás negyedik bekezdéséből azonban arra következtethetünk, hogy a közterületen, középületben, de még a magánlakásban tartott rendezvények is a gyülekezési jog körébe tartoznak, azonban csak a közterületen tartandó rendezvényeket kell a rendőrségnek bejelenteni, és a rendőrség képviselőjének a magánlakásban (magánterületen) szervezett rendezvényen való részvételére kizárólag a jogosult hozzájárulásával van lehetőség.10 A Gytv. 8. §-a pedig kifejezetten a „bejelentéshez kötött rendezvény” fordulatot használja, amiből a contrario következik az is, hogy vannak a törvény hatálya alá tartozó, de nem bejelentendő rendezvények.
Megjegyzem továbbá, hogy a közterület fogalmának meghatározása, és a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggésben a jelentősége, számos értelmezési és jogalkalmazási kérdést is felvetett. A Gytv. közterület-fogalma ugyanis lényegesen szűkebb a „szabad ég alatti” kategóriánál. Bár utóbbi nem pusztán azt jelenti, hogy a rendezvény helyszíne nincs befedve, hanem azt, hogy a rendezvény nincs elkerítve, így gyakorlatilag csaknem átláthatatlan a rendezvényre bejutók köre. Ilyen helyszín lehet tehát egy beépítetlen telek, a közönség előtt nyitva álló magánterület, (magán)erdő, vagy éppen közterület használati hozzájárulás alapján használt terület, amely pedig bizonyosan nem esik a Gytv. 15. § a) pontjában meghatározott közterület fogalma (a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér) alá. 
Mindebből pedig arra kell következtetni, hogy a „nem közterületen” tartott rendezvények esetén értelemszerűen fennállnak a Gytv.-ben meghatározott tilalmak (pl.: nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével, nem valósíthat meg bűncselekményt, vagy ennek elkövetésére vonatkozó felhívást, nem lehet fegyveresen, vagy felfegyverkezve megjelenni), és a rendezőt terhelő (rend fenntartására irányuló, vagy éppen a résztvevővel egyetemlegesen fennálló kártérítési) kötelezettségek. Az ilyen rendezvények esetében azonban – lévén nem közterületen kell intézkedni – a rendőrség beavatkozási lehetősége is korlátozott. Attól függően, hogy a terület magánlakásnak11 minősül, vagy sem,12 eltérő szabályok alapján mehet be a helyszínre, és léphet fel a rendőrség. Meg kívánom jegyezni azonban, hogy míg általában az ingatlan jogszerű használójának hozzájárulása nélkül nehezen képzelhető el a rendezvény jogszerű volta, addig további mérlegelést igényelnek a közforgalom előtt nyitva álló magánterületre szervezett rendezvények. Ez utóbbi esetekben azonban nem a hozzájárulás szükségessége, hanem annak megtagadásának feltételei kell, hogy a vizsgálódás tárgyát képezzék.
Megjegyzendő, hogy a Gytv. sajátos közterület-fogalma megfeleltethető a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 27. § a) pontjában meghatározott közterület-fogalomnak. Eszerint közterület a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló terület, amelyet rendeltetésének megfelelően bárki használhat, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom számára a tulajdonos (használó) által megnyitott és kijelölt részét, továbbá az a magánterület, amelyet azonos feltételekkel bárki használhat. Ha ennek ismeretében értelmezzük a Gytv. a „mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér”-ként meghatározott közterület-fogalmat, akkor annak kizárólag olyan értelmet tulajdoníthatunk, amely nem szűkíti le a közterület körét az „út, utca, tér” körére, hanem arra is fegyelemmel van, hogy az adott terület ténylegesen mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető-e. Kizárólag ez az értelmezés konform azzal – az egyébként helyes – gyakorlattal, amely szerint bizonyos területek annak ellenére elveszíthetik közterületi minőségüket, hogy egyébként a szó hétköznapi értelmében közterületnek számítanának. E megközelítésben tehát amennyiben az adott terület mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető, akkor függetlenül attól, hogy az ingatlan-nyilvántartásban milyen megjelölésű az ingatlan, közterületnek kell tekinteni. Vagyis a tényleges, nem pedig a tulajdonjogi helyzet az, amelyet ennek során mérlegelni kell.
A fentiek miatt – jelesül, hogy a szervezők a rendezvényt gyülekezésként a rendőrségen megfelelően bejelentették, egyúttal pedig arra szerződésen alapuló közterület-használati jogosultságot is szereztek – egy igen sajátos helyzet alakult ki, amelyben annak ellenére egymástól elválaszthatatlanul keverednek a megállapodáson (és díjfizetésen) alapuló közterület-használat és a tudomásul vett gyülekezés sajátosságai, hogy azok a hasonló helyzetekben a másikat kizárnák.
Másképp fogalmazva: pusztán elméletileg egy közterületen megtartott rendezvény vagy a Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezés, vagy pedig valamilyen – de bizonyosan nem gyülekezési jog körébe vonható – közterület-használat. 
Aggályosnak tartom, hogy a közterület-használati hozzájárulás alapján közterületi jellegüket elveszített helyszíneken megszervezett gyülekezések során nem érvényesíthetőek maradéktalanul mindazon garanciális szabályok, amelyek a Gytv. megállapít. Ezekben az esetekben, amikor a hétköznapi értelemben vett közterület a Gytv. alapján mégsem tekinthető ilyennek, kétséges, hogy a rendőrség képviselője a rendezvényen miként lehet jelen, kétséges továbbá, hogy a nem-közterületen megtartott rendezvény tekintetében miként teljesíthetik intézményvédelmi kötelezettségüket az állami szervek. Éppen a helyzetben jelenlévő kockázatok miatt nem fogadhatóak el azon helyzetek, amikor a rendezvény szervezője a közterület-használati hozzájárulással mintegy „kimenekül” a Gytv. rendezvény bejelentésére vonatkozó szabályai alól. Tovább bonyolítja a helyzetet, ha ugyanannak a rendezvénynek a bejelentését egyfelől tudomásul vette az illetékes rendőrkapitányság (Budapesten a BRFK), a szervező pedig egyúttal pedig az érintett közterület használatára megállapodás alapján szerzett jogosultságot. Ekkor ugyanis könnyen előfordulhat, hogy aszerint kívánja minősíti a rendezvényt, ahogyan pillanatnyi érdeke kívánja.
Figyelemmel arra, hogy a szervezők maguk kezdeményezték a közterület-használati megállapodás megkötését, ezért csak elméleti kérdésként merülhet fel, hogy a hasonló, megállapodásokat megkövetelő gyakorlat korlátozhatja-e a békés gyülekezéshez való jogot. Indokolt áttekinteni a 4/2007. (II. 13.) AB határozat megállapításait. Ebben az Alkotmánybíróság – a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények megtartásához szükséges színpad, illetve a rendezvényhez kapcsolódó egyéb építmények felállításához szükséges közterület vonatkozásában megkívánt közterület-használati hozzájárulással összefüggésben – megvizsgálta, hogy a közterület tulajdonosaként a helyi önkormányzatnak van-e szabályozási joga a politikai rendezvényeken alkalmazható eszközök (építmények, berendezések, járművek) vonatkozásában, illetve – jelen ügyben ez a fontosabb – kötheti-e hozzájáruláshoz alkalmazásukat, korlátozva ezzel a békés gyülekezés jogát. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a gyülekezési jog gyakorlásának részletes szabályait a Gytv. tartalmazza, amely meghatározza azt is, hogy a közterületen tartandó rendezvények megszervezéséhez milyen bejelentési kötelezettség kapcsolódik. A közterület tulajdonosaként, a helyi önkormányzat, vagy a közterület vagyonkezelője nem egészítheti ki a Gytv.-ben meghatározott feltételrendszert, mivel a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények jogi feltételeinek szabályozására jogalkotási felhatalmazással nem rendelkezik, önálló szabályozási jogköre a helyi önkormányzatnak a gyülekezési jog mint alapvető jog tekintetében pedig nincs. Közterület-használati hozzájárulás hiányában politikai rendezvény rendeltetésszerűen nem lenne megtartható, az azt előíró szabályok tehát alapvető jog gyakorlását korlátoznák. 
Az Alkotmánybíróság érveléséből szükségképpen következik, hogy sem a gyülekezési jog gyakorlására, sem pedig az ahhoz nélkülözhetetlen infrastruktúra kialakításához nem kérhető, és nem is adható ingyenes, vagy visszterhes közterület-használati hozzájárulás, ugyanis ez éppen a rendőrség Gytv.-ben előírt, a rendezvény bejelentésével kapcsolatban lefolytatandó eljárásra vonatkozó hatáskört üresítené ki.

C.) A közterület-használat egyes kérdéseiről
Először az AJB-6724/2010. sz. jelentésemben tekintettem át ezt a kérdést. Abban kifejtettem, hogy az egyes határozatokban töretlenül képviselt alkotmánybírósági értelmezés alapján a közterület mind rendeltetését, mind tulajdoni formáját tekintve sajátos tulajdoni tárgy, olyan „közjószág”, amelyet rendeltetetésének megfelelően bárki használhat. A közterület közcélokat szolgáló ingatlan, amelynek mindenki számára hozzáférhető, biztonságos és zavartalan használatát jogszabályi előírások biztosítják. A közútnak nem minősülő egyéb közterületekre vonatkozó szabályok megállapítása jelenleg az egyes települési önkormányzatok hatáskörébe tartozik. A közterületek közcélú rendeltetésére tekintettel a közterületek tulajdonosai ezekkel a tulajdoni tárgyakkal nem rendelkeznek szabadon, e jogok elsődlegesen a közérdekű célok megvalósulása érdekében illetik meg a tulajdonost.13 A kapcsolódó, áttanulmányozható alkotmánybírósági döntésekből arra lehet következtetni, hogy a jogszabálysértő helyi rendelkezések egy része visszavezethető a közterület fogalmának meghatározásával és a közterület-használathoz való hozzájárulással összefüggő szabályozás hiányosságaira, részben emiatt pedig az önkormányzatok a használat szabályozása során esetenként túllépték azt a keretet, mely az Alkotmány rendelkezéseivel összeegyeztethető.
Az elmúlt években számos határozatában foglalkozott az Alkotmánybíróság az önkormányzatok közterület-használattal kapcsolatos rendeleteinek alkotmányosságával, és közülük számos rendelkezést talált alkotmányellenesnek és semmisített meg, a legtipikusabbak a következő problémakörök, kérdések voltak: 
a)	a közterület-használati hozzájárulás megadása mozgóboltból történő árusításra14
b)	a közterület-használati hozzájárulás beszerzése írják egyéb (köztük politikai) rendezvényekhez kapcsolódó építmények, berendezések, valamint járművek parkolásnak nem minősülő elhelyezéséhez közterületen15
c)	a közterület használatát biztosító szerződés tartalma16
d)	a közterület-igénybevételi szerződéshez való polgármesteri hozzájárulás ellen jogorvoslat biztosításának hiánya17
e)	a „nem rendeltetésszerű felületképzés (falfirka, graffiti) elhelyezése” szabálysértéssé nyilvánítása és szankcionálása18
f)	plakát engedély nélküli vagy engedélytől eltérő elhelyezésére való felbujtás szabálysértéssé nyilvánítása és szankcionálása19
g)	a vásár és piactartás helyi szabályai, a piacfelügyelő által alkalmazható intézkedések20
h)	a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos építmények, berendezések használatának közterület-használati engedélyhez kötése21
Megjegyzendő, hogy továbbra is több egymással azonos jogforrási szinten található törvény is meghatároz külön közterület fogalmat, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 2. § 13. pontjában22, valamint a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (Szabs. tv.) 29. § (2) bekezdés a) pontjában23 szereplő közterület-fogalom mellett a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 27. § a) pontja24 is tartalmaz önálló közterület fogalmat, valamint Budapest Főváros Közgyűlésének 59/1995. (X. 20.) önkormányzati rendelete a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről (Ör.) 1. § (2) bekezdése pedig a Főváros vonatkozásában rögzít egy részben ugyancsak eltérő tartalmú közterület-fogalmat.
Az ombudsmani gyakorlat tapasztalatai25 is arra mutatnak, hogy a közterület-használat kérdésével, különösen pedig annak helyi önkormányzati engedélyezésével, a használathoz való hozzájárulással kapcsolatban tehát jelenleg valóban nem állnak rendelkezésre egyértelmű és világos keretszabályok, amelyek megszabnák a használat szabályozásának határait. 
A 2008-ban végzett, a gyülekezési jog érvényesülését feltáró projekt keretében zajlott vizsgálatokat rögzítő jelentéseimben – köztük kiemelten az OBH 3262/2008. számúban – több alkalommal rámutattam, hogy ez a probléma fennáll a közterületen zajló, a Gytv. hatálya alá tartozó, kizárólag bejelentés-köteles, valamint az egyéb, közterület-használati hozzájárulás, azaz engedélyköteles (pl. kulturális vagy sport-) rendezvények viszonyának szabályozásával kapcsolatban is. Ezzel összefüggésben megjegyzem, hogy már 2009-ben az AJB-4721/2009. számú jelentésemben alapvető joggal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében javasoltam az Országgyűlésnek, hogy állapítsa meg a különböző célú közterület-használatra vonatkozó legalapvetőbb szabályokat, ezzel is biztosítva a békés gyülekezéshez való jog gyakorlásának garanciáit. Mindezekre figyelemmel, hasonlóan az AJB-6724/2010. sz. jelentésemben leírtakhoz, szükségesnek tartom annak áttekintését, hogy szükséges-e egy, az önkormányzatok közterület-használatának garanciális szabályait rögzítő, egységes törvényi keretszabályozás kialakítása.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni bekövetkezte lehetőségének a megelőzése érdekében, 
1.	az Ajbt. 37. §-a alapján ismét felkérem a közterület-felügyelet szabályozásáért, a helyi önkormányzatokért, valamint a területrendezésért felelős belügyminisztert, hogy – a közigazgatási és igazságügyi miniszterrel együttműködésben – vizsgálja meg az önkormányzatok közterület-használattal összefüggő feladatait, hatásköreit és szabályozási lehetőségeit tartalmazó, egyértelmű, az önkormányzatok szabályozási autonómiáját is tiszteletben tartó kerettörvény megalkotásának lehetőségét;
2.	az Ajbt. 31. §-a alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, tegye meg a szükségesnek tartott intézkedéseket annak érdekében, hogy a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény hatálya alá tartozó rendezvények bejelentésének elintézése során a közterület használatáról a bejelentő a 4/2007. (II. 13.) AB határozat tartalmáról megfelelő tájékoztatást megkapja.

Budapest, 2012. november

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 Vö. 55/2001. (XI. 29.) AB határozat.
2 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly : Prepared by the OSCE/ODIHR Panel Of Experts on the Freedom of Assembly (Warsaw : Published by the OSCE Oﬃce for Democratic Institutions and Human Rights, 2007) 13. o. Az EBESZ – szemben a külföldi és nemzetközi joggyakorlattal – megkívánja azt is, hogy a rendezvényt közterületen tartsák.
3 Így 150-200 közéleti személyiség, illetve országgyűlési képviselő 2000. március 2-i kulturális rendezvényként hirdetett megmozdulásain a médiatestületek ügyében hozott parlamenti döntések ellen, illetve a sajtószabadság mellett a Magyar Televízió Szabadság téri székháza és a Képviselői Irodaház előtt fekete zászlókat tartva tiltakozott. (Magyar Nemzet 2002. július 10.)
4 OBH 3765/2008.
5 Pl. Critical Mass, Drogmenetes maraton, Békemenet
6 Pl. „Musik gegen Rechts” elnevezésű, a szélsőjobboldali eszmék ellen a könnyűzene eszközével is tiltakozó rendezvény.
7 Keplinger i.m. 75.
8 Hasonlóan ld. 55/2001. (XI. 29.) AB számú határozatot
9 Rassemblement Jurassien/Unité Jurassienne v. Switzerland (Application no. 8191/78, Commission decision of 10 October 1979)
10 „Azért, hogy a rendőrség a rendezvény zavartalan lebonyolításának biztosítása során adódó feladatait elláthassa, a Javaslat lehetővé teszi a rendőrség képviselőjének a rendezvényen való jelenlétét. Ez a lehetőség a rendőrség képviselőjét minden, a törvény hatálya alá tartozó rendezvénnyel kapcsolatban megilleti. Ennek megfelelően a rendőrség képviselője az alapvető közrendvédelmi feladatából eredően mind a közterületen, mind a középületben megtartott rendezvényen jelen lehet. Ez a rendelkezés a magánlakásban megtartásra kerülő rendezvényeket nem érinti, hiszen magánlakásba rendőr csak külön jogszabály által meghatározott esetekben vagy a tulajdonos, bérlő hozzájárulásával léphet be.”
11 Rtv. 97. § (1) bekezdés c) pontja szerint magánlakás: a lakás (üdülő, nyaraló vagy a lakás céljára használt egyéb helyiség, létesítmény, tárgy), az ahhoz tartozó nem lakás céljára szolgáló helyiség, létesítmény, bekerített terület. Az Rtv. 39. §-a értelmében a rendőr – főszabályként – magánlakásba bebocsátás vagy hatósági határozat nélkül nem léphet be, illetve nem hatolhat be. 
12 Rtv. 40. § A rendőr a feladata ellátása során – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – beléphet a magánlakásnak nem minősülő egyéb helyre, és ott az intézmény rendjének lehetőség szerinti tiszteletben tartásával intézkedhet.
13 Vö. 19/2010. (II. 18.) AB határozat, ABH 2010, 1027, 1029.
14 27/2011. (III. 30.) AB határozat, 26/2011. (III. 30.) AB határozat, 24/2011. (III. 30.) AB határozat, 198/2010. (XII. 17.) AB határozat, 141/2010. (VII. 8.) AB határozat, 139/2010. (VII. 8.) AB határozat, 106/2010. (VI. 10.) AB határozat, 120/2009. (XI. 20.) AB határozat, 50/2009. (IV. 24.) AB határozat, 49/2009. (IV. 24.) AB határozat, 105/2008. (VII. 11.) AB határozat, 102/2008. (VII. 11.) AB határozat.
15 40/2010. (IV. 15.) AB határozat.
16 27/2010. (III. 5.) AB határozat.
17 19/2010. (II. 18.) AB határozat.
18 123/2009. (XII. 17.) AB határozat, 101/2008. (VII. 11.) AB határozat.
19 78/2009. (VII. 10.) AB határozat.
20 77/2009. (VII. 10.) AB határozat.
21 4/2007. (II. 13.) AB határozat.
22 Közterület közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.
23 Közterület a tulajdonos személyétől, illetve a tulajdonformától függetlenül minden olyan közhasználatra szolgáló terület, amely mindenki számára korlátozás nélkül vagy azonos feltételek mellett igénybe vehető, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom elől el nem zárt részét is.
24 Közterület: a közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló terület, amelyet rendeltetésének megfelelően bárki használhat, ideértve a közterületnek közútként szolgáló és a magánterületnek a közforgalom számára a tulajdonos (használó) által megnyitott és kijelölt részét, továbbá az a magánterület, amelyet azonos feltételekkel bárki használhat.
25 Lásd különösen az OBH 1004/2007, OBH 2063/2008, OBH 3419/2008, OBH 5372/2008. számú jelentéseket.