Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-5630/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Zemplényi Adrienne
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult hozzám, mert sérelmezte, hogy a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóságon 2012. április elsejétől valamennyi takarítónőt elbocsátották, majd helyettük közfoglalkoztatott személyeket alkalmaztak. A beadvány alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményéhez fűződő, valamint a tisztességes eljáráshoz való alapvető jogok sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján megkereséssel fordultam az Országos Katasztrófavédelmi Igazgatóság főigazgatójához, valamint a Budapest Főváros Kormányhivatala Munkaügyi Központ igazgatójához, akiktől konkrét kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást.

Az érintett alkotmányos jogok
·	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
·	A munkához való jog (Alaptörvény XII. cikk (1) „Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. (2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.”)

Az alkalmazott jogszabályok
– Munka Törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.)
– A közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv.)
– A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.)
– A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet
– a közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet
– A Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatásköréről szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet 
– A munkaerő-piaci szolgáltatásokról, valamint az azokhoz kapcsolódóan nyújtható támogatásokról szóló 30/2000. (IX. 15.) GM rendelet

A vizsgálat előzményei
A 2012 évben „A Munka Méltósága” címmel alapjogi projektet indítottam, amelynek fókuszában  a munkavégzéssel, a foglalkoztatással összefüggő alkotmányossági-alapjogi problémák feltérképezése, a szabályozással, illetve a jogalkalmazói gyakorlattal kapcsolatban felmerülő egyes visszásságok áttekintése áll. A projekt keretén belül kiemelt figyelemmel kívántam vizsgálni a közfoglalkoztatási rendszerrel összefüggésben felmerülő alapjogi problémákat, ezért vizsgálat sorozatot rendeltem el. Az e körben tervezett vizsgálataimról sajtóközleményben adtam hírt. 
A sajtóközlemény megjelenését követően – kifejezetten a közfoglalkoztatást érintő vizsgálataimra történő hivatkozással – fordult hivatalomhoz a panaszos, és beadványában arra kért, hogy vizsgálatom terjedjen ki a katasztrófavédelem rendszerének átszervezése során alkalmazott közfoglalkoztatottakra is. Levelében arról tájékoztatott, hogy 2012. január elsejével, az addig három megyei szintű szervként működő Repülőtéri Katasztrófavédelmi Igazgatóság, a Fővárosi Polgári Védelmi Igazgatóság, valamint a Fővárosi Tűzoltóparancsnokság összevonásra került és megalakult a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság. A három szerv majd kétezer státuszából ötszáz megszűnt (1932 főről 1430 főre csökkent az állomány), s az elbocsátott közalkalmazottak között volt valamennyi takarítónő, akik helyett e feladatra közfoglalkoztatottakat alkalmaztak. A panaszos sérelmezte az eljárást, mivel tudomása szerint az elbocsátott munkavállalók feladatának ellátására a munkáltatók nem alkalmazhatnak közfoglalkoztatottat.

A megállapított tényállás
1. Vizsgálatom során először az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot kerestem meg. A főigazgatóhoz írt megkeresésemben – a vonatkozó dokumentumok egyidejű megküldése mellett – az alábbi kérdésekre vonatkozóan kértem tájékoztatást:
1.	A három szerv összevonása és az új szervezet kialakítása során valóban megszüntetésre került-e valamennyi takarító státusza? Amennyiben nem, úgy hány takarítói státusz került megszüntetésre?
2.	Mi indokolta ezt a döntést?
3.	Jelenleg ki végzi a takarítással kapcsolatos feladatokat és milyen jogviszonyban? 
4.	Valóban alkalmaznak-e ezekre a feladatokra közfoglalkoztatottakat?
5.	Amennyiben igen, úgy milyen időtartamra, hány órás munkavégzés mellett, milyen bérrel foglalkoztatják a közfoglalkoztatottakat?
6.	Ugyanazokat a feladatokat kell-e ellátniuk, mint a korábban elbocsátott takarítóknak?
7.	Alkalmaznak-e továbbra is takarítói munkakörben – nem közfoglalkoztatott – munkavállalókat? Amennyiben igen, úgy az egyes kirendeltségeiken milyen arányban látják el közfoglalkoztatottak, illetve munkaviszonyban állók a takarítási feladatokat?
A főigazgató válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a hivatásos katasztrófavédelmi szerveknél, így a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóságon (továbbiakban: FKI) is, a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény végrehajtása érdekében a szervezetet korszerűsítették, feladatait racionalizálták. Az FKI 2012. január 1-jén három egyenrangú, megyei szintű, középirányító szervezet integrációjával – Fővárosi Tűzoltóparancsnokság, Fővárosi Polgári Védelmi Igazgatóság, Repülőtéri Katasztrófavédelmi Igazgatóság (szervezetében az Országház Tűzoltóparancsnokság) – jött létre, 1928 státusszal. A párhuzamosságok megszüntetése és a hatékonyabb működés érdekében ez a létszám 2012. április 1-jén 1431 státuszra módosult. A létszámhelyek átcsoportosításával a végrehajtói állományt megerősítették. Az átcsoportosítás többek között érintette az FKI 23 takarító státuszát.
A hivatásos katasztrófavédelemi szerv alaprendeltetéséből adódó feladatainak végrehajtásához, a veszélyhelyzetek megelőzéséhez, felszámolásához, a lakosság védelmének minél hatékonyabb ellátásához szükség volt a szervezetnek az új feladatokhoz igazítására. A módosítás érintette valamennyi közalkalmazott – így a takarítói – létszámhelyeket is. Az átcsoportosított közalkalmazott létszámhelyek minden esetben a helyi szervek állományát erősítették meg. Létszámcsökkentésre nem került sor, hiszen a hivatásos katasztrófavédelmi szervek státuszainak száma a 2011. december 31-ihez képest növekedett.
A takarítási feladatokat az FKI 18 laktanyájában jelenleg részben közfoglalkoztatottak, részben a készenléti állomány tagjai végzik. A közfoglalkoztatottakat az Országos Közfoglalkoztatási program keretén belül a Munka Törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.), valamint a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv) alapján közfoglalkoztatási jogviszonyban foglalkoztatják. A készenléti állomány tagjai a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. számú törvény alapján, napi feladataik ellátása mellett szolgálati viszonyban végzik a körletek rendben tartását, ezen belül a takarítási feladatokat.
Az Országos Közfoglalkoztatási program keretében, a Budapest Főváros Kormányhivatala Munkaügyi Központ és a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság között létrejött (1883-1/2012-0100) Hatósági Szerződés alapján 2012. február 15-étől 2012. december 31-ig közfoglalkoztatási jogviszony keretében 22 fő regisztrált álláskereső, valamint foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosult személy foglalkoztatására van lehetőségük. A napi munkaidő 8 óra, a heti munkaidő 40 óra. A közfoglalkoztatottakat megillető munkabér bruttó 71 800 Ft/hó. A közfoglalkoztatott dolgozók feladatköre jóval bővebb, mint a takarítóké, mert a takarítás mellett, udvari munkás, kapus feladatokat is el kell látniuk és végzettségük függvényében részt kell venniük állagmegóvási, javítási, karbantartási, rakodási, logisztikai feladatok ellátásában is.
Az FKI-n jelenleg takarítói feladatok ellátására nincsenek rendszeresítve munkavállalói, közalkalmazotti vagy hivatásos állományú státuszok, ezen feladatok ellátása kizárólag közfoglalkoztatottak alkalmazásával történik.
A főigazgató végezetül hangsúlyozta, hogy a hivatásos katasztrófavédelemi szerveknél összesen 400 fő számára nyílt lehetőség arra, hogy közfoglalkoztatottként munkába álljon. Az ellátandó feladatok körének megtervezése, illetőleg a megyénként alkalmazható létszám 2011. évben felmérésre került. A végzettség, képzettség figyelembevételével a közfoglalkoztatásban alkalmazható személyek kiválasztása és munkába állítása már jóval az átszervezés előtt megkezdődött. A közfoglalkoztatott jogviszony létesítéséhez szükséges hatósági szerződéseket 2012. január, február hónapban a munkáltatók, így a Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság is megkötötték a Megyei (Fővárosi) Kormányhivatalok Munkaügyi Központjaival.
A katasztrófavédelemnél az előző kormányok hibás döntései alapján a korábbi években végrehajtott civilesítés nem vezetett eredményre. A szervezetnek alapfeladataiból fakadóan nem csak normál, hanem minősített időszaki működésre is készen kell állnia, amely a civil állománnyal nem valósítható meg kellő hatékonysággal. Ennek a célnak az elérése érdekében került sor a közalkalmazotti státuszok átminősítésére, és a szükséges képzettséggel, végzettséggel rendelkezők esetében – amennyiben megfelelnek a hivatásos állományba vétel követelményeinek – a hivatásos állományba vételre. A katasztrófavédelemnél hivatásos állományú szakemberek dolgoznak tűzoltó állománykategóriában. Azon munkavállalók esetében, akiknél minden lehetőséget figyelembe véve sem talált a munkáltató továbbfoglalkoztatási lehetőséget, a fenntartó – jelen esetben a Belügyminisztérium – bevonásával vizsgálták meg a más rendvédelmi szervnél való foglalkoztatásuk lehetőségét.
2. A panaszban foglaltak érdemi kivizsgálása érdekében szükségesnek tartottam Budapest Főváros Kormányhivatala Munkaügyi Központjának (BFKHMK) vezetőjét is megkeresni. Egyrészről azért, mivel az FKI a munkaügyi központtal kötötte meg a hatósági szerződést a közfoglalkoztatottak foglalkoztatására és a munkaügyi kirendeltség folytatta le számára az álláskeresők kiközvetítését, másrészről a csoportos létszámleépítés tényét is ehhez az – illetékes – munkaügyi kirendeltséghez kellett bejelenteni, így közvetlen információval rendelkezett mind az elbocsátott, mind az újonnan felvett dolgozókra vonatkozóan. A BFKHMK vezetőjétől a következő kérdések vonatkozásában kértem tájékoztatást:
1.	A három szerv összevonása és az új szervezet kialakítása során, valóban megszüntetésre kerültek-e takarítói státuszok? Amennyiben igen, úgy hány takarítói státusz került megszüntetésre?
2.	A munkáltató mivel indokolta ezt a döntését?
3.	A Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság alkalmaz-e közfoglalkoztatottakat? Amennyiben igen, úgy hány főt foglalkoztat és milyen munkakörben?
4.	Konkrétan takarítói munkakörre, vagy ilyen jellegű feladatok elvégzésére kértek-e közvetítést? 
5.	Amennyiben igen, úgy az e munkakörben foglalkoztatottakat milyen időtartamban, hány órás munkavégzés mellett, milyen bérrel foglalkoztatják?
6.	Tudomásuk szerint a közfoglalkoztatottaknak ugyanazokat a feladatokat kell-e ellátniuk, mint a korábban elbocsátott takarítóknak? 
7.	A vonatkozó jogszabályok alapján van-e lehetőség arra, hogy a munkáltatók az elbocsátott munkavállalók helyett közfoglalkoztatottakat alkalmazzanak? 
8.	Tudomásukra jut-e, ha a munkáltatók közfoglalkoztatottakkal kívánják betölteni az elbocsátott munkavállalók munkakörét?   
9.	Amennyiben igen, úgy jelzéssel élnek-e a munkáltató, vagy más szerv felé a szabályos foglalkoztatás érdekében?
10.	Eddigi gyakorlatuk alapján előfordult-e már ilyen eset? 
A munkaügyi központ vezetője a kérdéseimmel kapcsolatban a következőkről tájékoztatott. A Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság (továbbiakban: FKI) 2012. február 7-én nyújtott be hivatalukhoz csoportos létszámleépítésre vonatkozó szándékbejelentést, amelyben előzetesen 149 fő létszámleépítését jelezték. A konkrét csoportos létszámcsökkentésről szóló döntés-bejelentések alapján:
– 2012. március 1-jén 83 fő létszámleépítéséről döntöttek, ebből takarító 18 fő (felmondási idő kezdete: 2012. április 1.), majd
– 2012. március 12-én további 1 fő – takarító – létszámleépítéséről döntöttek (felmondási idő kezdete: 2012. április 12.)
A bejelentések alapján tehát összesen 19 fő takarító munkakörben foglalkoztatott munkavállaló létszámleépítéséről kaptak adatot. A munkáltató ezen döntését szervezeti átalakulással indokolta.
Ezt megelőzően az FKI 2012. január 16-án kérelmet nyújtott be a BFKHMK-hoz országos közfoglalkoztatási program támogatása céljából. A kérelmet és mellékleteit formai, tartalmi és jogszabályoknak való megfelelés szempontjából megvizsgálták, majd támogatási javaslatukat felterjesztették a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságára. A BM Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárának 2012. január 23-án keltezett értesítése alapján az FKI országos közfoglalkoztatási program megvalósítása iránti kérelmének helyt adtak, s támogatásban részesült a kérelmében megjelölt – átlagos állományi létszámként kimutatott – 22 fő regisztrált álláskereső közfoglalkoztatási jogviszony keretében történő foglalkoztatásához. A program megvalósításának időtartama 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tart.
A kérelmében foglaltaknak megfelelően az FKI takarító, udvari munkás munkakör betöltése céljából 22 főre nyújtotta be munkaerőigényét, melyekre kérte a BFKHMK-tól közfoglalkoztatottak közvetítését. A 22 főből 5 fő közfoglalkoztatás keretében történő foglalkoztatására a közfoglalkoztató székhelyén, a további 17 fő foglalkoztatására a közfoglalkoztató által megjelölt 17 telephelyen kerül sor. A közfoglalkoztatottakat fenti munkakörben a program megvalósításának időtartama alatt 8 órás munkavégzés mellett, 71 800 Ft közfoglalkoztatási bérrel foglalkoztatják, az előírt iskolai végzettség az általános iskola. Az FKI kérelmében foglaltak alapján, a program során elvégzendő feladat az FKI székhelyének és telephelyeinek takarítása, udvaraiknak takarítása és rendben tartása.
A közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet országos közfoglalkoztatási programra vonatkozó rendelkezése értelmében (6. § (2) bekezdés) „Támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha
a)	a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét biztosítja,
b)	a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszám bővül, és
c)	a képzés, a szociális földprogram, továbbá a megváltozott munkaképességű személyek közfoglalkoztatása kivételével a közfoglalkoztatási jogviszony létesítéséhez más központi költségvetési előirányzatból támogatásban – ide nem értve a közfoglalkoztató alapfeladatainak ellátásához nyújtott támogatást – nem részesül.”
A kérelmező a közfoglalkoztatás támogatása céljából benyújtott kérelemmel egyidejűleg nyilatkozott, hogy:
-	a közfoglalkoztatással – a foglalkoztatás megkezdését megelőző hónap statisztikai állományi létszámához képest – többlet foglalkoztatást valósít meg;
-	a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyát a támogatás folyósítását megelőző 3 hónapban a működési körben felmerülő okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel nem szüntette meg;
-	a támogatás időtartama alatt a támogatással foglalkoztatott és a vele azonos és/vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyát működési okból rendes felmondással nem szünteti meg.
Az FKI a kérelem benyújtásának időpontjában nyilatkozott a fentiekben részletezettek szerint, mely nyilatkozatai valóságtartalmáért is felelősséget vállalt. Kérelmében – a megelőző hónap – átlagos állományi létszámaként 1599 főt jelölt meg.
A BFKHMK közfoglalkoztatásért felelős munkatársa(i) a kérelem és mellékleteinek jogszabályi, tartalmi, formai, számszaki követelményeinek vizsgálata és ellenőrzése során fenti nyilatkozatokat is vizsgálta/ák. Az országos közfoglalkoztatási programok esetében a BFKHMK támogatási javaslatának BM Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságára történő felterjesztését követően a támogatásról a belügyminiszter dönt. A döntés hivatalos kézhezvétele után a BFKHMK hatósági szerződést köt a közfoglalkoztatóval.
A hatósági szerződés a foglalkoztatási kötelezettséggel illetve a közfoglalkoztatott jogviszonyának megszüntetésével kapcsolatban az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:
– A hatósági szerződés 6. pontjának 8. francia bekezdése szerint: Kedvezményezett kötelezettséget vállal arra, hogy a támogatás időtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott közfoglalkoztatási jogviszonyát működési okból rendes felmondással nem szünteti meg.”
– A hatósági szerződés 10. pontjának 2. francia bekezdése alapján: Kedvezményezett jelen szerződés aláírásával vállalja, hogy „jelen szerződés alapján a foglalkoztatottainak számát a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszámhoz képest bővíti.”
– A hatósági szerződés 12./o) pontja alapján, ha a hatósági szerződésben meghatározott foglalkoztatási kötelezettség időtartama alatt a támogatott és a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottak közfoglalkoztatási jogviszonyát működésével összefüggő okból, rendes felmondással megszünteti, akkor a munkaügyi központ megszünteti a támogatás folyósítását és a már felvett összeg visszaköveteléséről rendelkezik.”
A vonatkozó jogszabály és a megkötött hatósági szerződés nem tartalmaz rendelkezést arról, hogy milyen következménnyel jár, ha a közfoglalkoztató nem a közfoglalkoztatottakra vonatkozó, az Mt. szabályai alá tartozó csoportos létszámcsökkentést hajt végre.
A munkáltatónak a csoportos létszámleépítés bejelentése során nem kell csatolnia a munkakör tartalmára vonatkozó dokumentumot, ezért nem rendelkeznek információval arra vonatkozóan, hogy az elbocsátott takarítóknak ugyanazon helyszíneken, ugyanazokat a feladatokat kellett-e ellátniuk, mint a közfoglalkoztatottaknak.
Ettől függetlenül az FKI tájékoztatta a BFKHMK közfoglalkoztatási főreferensét a létszámleépítésről, mert kérdéses volt számára, hogy ez mennyiben befolyásolja az országos közfoglalkoztatási program végrehajtását, továbbá az Mt. szabályainak megfelelően a csoportos létszámleépítés bejelentését a BFKHMK részére megtette. Az FKI jelzését követően a munkaügyi központ segítséget kért a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárság Közfoglalkoztatási és Logisztikai Főosztályától. 
Megkeresésükben jelezték, hogy „jogszabály által elrendelt létszámleépítés” történt az FKI-nál, a létszámcsökkentésre a munkáltatónak nem felróható okból került sor, továbbá felhívták a figyelmet arra is, hogy a velük kapcsolatban álló Országos programot bonyolító közfoglalkoztatók többsége az állami szférába tartozó szervezet, akik/amelyek nem garantálhatják a létszámbővítést, ha jogszabály által elrendelt létszámleépítést kell végrehajtaniuk a közfoglalkoztatási programjuk támogatásának időtartama alatt.
A hatósági szerződés 2012. február 14-én történt megkötését követően, a bejelentett munkaerőigény alapján megkezdődött a munkavállalók közvetítése. A Kftv. 1. § (4) bekezdése szerint: közfoglalkoztatottként az a természetes személy foglalkoztatható, aki
a)	a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény rendelkezései szerint munkaviszonyt létesíthet, kivéve azt, aki 16. életévét nem töltötte be, valamint
b)	a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. tv. (továbbiakban: Flt.) szerinti álláskereső, vagy a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló törvény szerinti rehabilitációs ellátásban részesül.
A munkaügyi központ(ok) feladata a közvetítések során annak vizsgálata, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony létesítése céljából kiközvetített személy megfelel-e a fenti a-b) pontban meghatározott kritériumoknak, mennyi ideje szerepel a regisztrációban, megfelel-e a közfoglalkoztató által meghatározott, munkaerőigény bejelentésben szereplő követelményeknek, továbbá elhelyezkedése a jelenlegi munkaerő-piaci körülményekre tekintettel csak közfoglalkoztatás keretében oldható-e meg.
Összegzésként: mivel az FKI-nál a takarító munkakörökre vonatkozó létszámcsökkentésre – információik alapján – jogszabály által elrendelt létszámleépítés eredményeként került sor, és e létszámleépítésről szóló döntés időpontja későbbi volt, mint a közfoglalkoztatási program támogatásának kezdete, így a közfoglalkoztató a jelenleg takarító, udvari munkás munkakörben közfoglalkoztatási jogviszony keretében foglalkoztatott személyeket jogszerűen foglalkoztatja.
Az FKI a közfoglalkoztatás támogatása céljából benyújtott kérelmével egyidejűleg (februárban) eleget tett csoportos létszámcsökkentési szándéka bejelentési kötelezettségének. A szándékbejelentés szakaszában a munkáltató még nem rendelkezett konkrét információval arról, hogy a létszámcsökkentés mely munkaköröket fogja érinteni. A munkaköröket érintő döntésről márciusban tette meg bejelentését. A munkavállalók felmondási ideje áprilisban kezdődött, azaz a kérdéses takarítói munkakört érintően az országos közfoglalkoztatási program támogatásának időtartama alatt került sor a létszámcsökkentésre.
A munkáltató így tehát eleget tett a kérelem benyújtásának időpontjában a többletfoglalkoztatás megvalósításának, továbbá a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló(k) munkaviszonyának a támogatás folyósítását megelőző 3 hónapban a működési körben felmerülő okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel történő megszüntetését tilalmazó követelménynek, és a hatósági szerződés fent idézett pontjainak is.
Mindezek mellett a munkaügyi központ a létszámleépítés tényének észlelésekor jelzéssel élt a munkáltató felé, felhívta a figyelmét a közfoglalkoztatás szerepére. Ezen kívül tájékoztatták a Belügyminisztérium Közfoglalkoztatási Helyettes Államtitkárságát, és véleményüket kérték. Az államtitkárság azonban arról tájékoztatta hivatalukat, hogy ,,A Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság létszámleépítésével kapcsolatban a hatósági szerződés az irányadó. Mivel a szerződés a foglalkoztatottak számának bővítését írja elő, de nem rendelkezik annak megtartása felől, így csak ezt a szempontot kell figyelembe venni. Ez alapján, amennyiben létszámleépítésre kerül sor, de korábban a létszámbővítést már végrehajtották, úgy nem szankcionálható az eset.”
Mivel a létszámbővítés a közfoglalkoztatottak felvétele időpontjában megvalósult, és a támogatás megszüntetésére vagy a támogatás visszakövetelésére vonatkozó vélemény a Belügyminisztérium részéről nem született, ezért a program további végrehajtása iránt intézkedtek. Végezetül az igazgató arról is tájékoztatott, mely szerint a jogszabályi követelmények vizsgálatát folyamatosan végezik, így a támogatási időszak végén is vizsgálni fogják, hogy a szerződésben vállalt átlaglétszám foglalkoztatása megvalósult-e a támogatás során. Amennyiben azonban ezeknek megfelel egy munkáltató, ezen túlmenően – ilyen jogszabályi felhatalmazás hiányában – a munkáltatói lépések etikusságát nem ítélhetik meg és nem szankcionálhatják.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében 
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján a közigazgatási szerv az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minősül. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az érintett megyei kormányhivatal munkaügyi központja1 a vizsgált közfoglalkoztatási terület szempontjából hatóságnak minősül, így rá az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság, mint a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 22. § (2) bekezdése értelmében államigazgatási feladatot is ellátó rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján szintén ombudsmani hatáskörbe tartozik. Jelen eljárásom során azonban a katasztrófavédelmi igazgatóságot nem e tevékenysége körében vizsgáltam, hanem mint közfoglalkoztatottakat alkalmazó munkáltatót, így hatáskörömet ezen jogszabályra nem alapíthattam. Figyelemmel azonban arra, hogy az Ajbt. 18. § (1) bekezdés l) pontja és a 18. § (2) bekezdésének e) pontja alapján az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak, ezen belül közszolgáltatást végző szervnek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet. Ennek megfelelően az ombudsmani gyakorlat közszolgáltatónak tekint valamennyi állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervet, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe.2 Mivel a közfoglalkoztatás szorosan kapcsolódik az állami (önkormányzati) feladatok ellátásához,3 másfelől pedig a kérelmezőnek nincs választási lehetősége abban, hogy mely intézménynél kíván elhelyezkedni, sőt a felkínált közfoglalkoztatást – amennyiben az egészségi állapota miatt kizáró ok nem áll fenn – köteles elfogadni. Így – függetlenül attól, hogy állami szervről, önkormányzatról vagy önkormányzati szervről, gazdasági társaságról vagy civil szervezetről van szó –, álláspontom szerint közszolgáltatást végző szervek körébe tartozik valamennyi közfoglalkoztató is e minőségében, így rájuk – ennek következtében az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságra is – az ombudsman vizsgálati jogosultsága az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében ugyancsak kiterjed.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontot nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen, kiemelkedően fontos eleme a jogbiztonság, amelyből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.
2. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz, képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához. Az Alkotmány korábbi rendelkezéseit értelmező, közel két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlatban a munkához való jog alkotmányos alapjogként a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot jelentette. A szociális jogok közé sorolható foglalkoztatáshoz való jog két elemből áll, az egyik a „jog” a munkához, a munkavégzéshez, amely a munkahelyteremtést és ezek megőrzését, a munkanélküliség kezelését szolgáló állami foglalkoztatáspolitikát foglal magában, a másik pedig a foglalkozás megválasztásának szabadsága (alanyi jellegű jog). A közfoglalkoztatási rendszer működésével kapcsolatos kérdések értelemszerűen az állami foglalkoztatáspolitikával állnak kapcsolatban.
A munkához és foglalkoztatáshoz való jog szociális jogi jellegéből következik, hogy kapcsolatban áll az egyes államok gazdaság- és szociálpolitikai karakterével, alkotmányos struktúrájával, hagyományaival. Az állam nemcsak elismerni köteles a munkához való jogot, hanem megfelelő feltételek megteremtésével köteles elősegíteni az érvényesülését. Ez a gyakorlatban olyan aktív magatartást, olyan cselekvési kötelezettséget jelent az állam számára, amely előmozdítja a széles körű foglalkoztatás megvalósítását. Az állami kötelezettség megvalósulhat munkahelyteremtő gazdaság-, foglalkoztatás-, oktatáspolitika kialakításával, átképzésekkel, megfelelő jogalkotási tevékenység folytatásával, munkahelyteremtő beruházásokkal, illetve más egyéb módokon. Alkotmányosan teljes mértékben támogatható az olyan állami törekvés, amely a rászoruló polgárok számára – a segélyezetti állapotból "kimozdítva" – lehetőséget ad a munkaerő-piacra való visszatérésre. A munkavégzés és az abból származó munkabér megléte, az államtól való anyagi függetlenség éppen az egyéni autonómia, önrendelkezés kiteljesedése irányába hat. Ez a törekvés azonban nem állhat ellentétben a munkahely megtartásának elsődleges követelményével.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Vizsgálatom középpontjában az a panaszbeadványban megjelölt konkrét kérdés állt, hogy jogszerűen járt-e el az FKI a közfoglalkoztatás megszervezése és a létszámleépítés lebonyolítása során, vagy valóban a közfoglalkoztatottak alkalmazása, a jogi garanciák megkerülése miatt került sor valamennyi takarító státuszának megszüntetésére.
Ehhez először áttekintettem a közfoglalkoztatás szervezésével kapcsolatos joganyagot majd ezt összevetettem a megkeresett szerveknek a kérdéseimre adott válaszával. Ez alapján a következőket állapítottam meg.
Az FKI a jelenleg működő háromféle közfoglalkoztatási program4 közül az ún. országos közfoglalkoztatási program megvalósítására kötött hatósági szerződést.
A program indítására vonatkozó szabályokat a közfoglalkoztatáshoz nyújtható támogatásokról szóló 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendelet (továbbiakban: Kormányrendelet) tartalmazza. Ez alapján az országos program megvalósítása érdekében kérelmet kell benyújtani a közfoglalkoztatás helye szerint illetékes munkaügyi központhoz, azonban a támogatás odaítéléséről – mérlegelési jogkörben – közvetlenül a közfoglalkoztatásért felelős miniszter dönt. Támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha
a)	a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét biztosítja,
b)	a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszám bővül, és
c)	a közfoglalkoztatási jogviszony létesítéséhez más központi költségvetési előirányzatból támogatásban nem részesül.
A támogatás mértéke a közfoglalkoztatási bér és az ahhoz kapcsolódó szociális hozzájárulási adó mértékének 100 százalékáig, valamint a ténylegesen foglalkoztatottak után meghatározott közvetlen költségek tekintetében az előbbi támogatás 20 százalékáig, továbbá legalább száz fő foglalkoztatása esetén a szervezési költségek 3 százalékáig terjedhet. A támogatás legfeljebb 12 hónapra nyújtható.
Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság főigazgatójának tájékoztatása szerint „a katasztrófavédelemi szerveknél a közfoglalkoztatás keretében ellátandó feladatok körének megtervezése, illetőleg a megyénként alkalmazható létszám már 2011. évben felmérésre került.” Ellenkező információ hiányában tehát, az FKI tehát ezen felmérés alapján nyújtotta be a kérelmét a BFKHMK-hoz az országos közfoglalkoztatási program támogatása érdekében, amelyben 22 fő foglalkoztatni tervezett közfoglalkoztatott támogatását igényelte. A kérelemben támogatni kívánt munkakörként szakképzettséget nem igénylő segédmunkás munkakört, ellátandó feladatként pedig takarítás, udvari munkát jelölt meg. A belügyminiszter a kérelmet támogatta, így a BFKHMK és az FKI 2012. február 14-én megkötötte a hatósági szerződést 22 fő takarító 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tartó foglalkoztatására.
Ezt követően, 2012. március 1-jétől 18 fő, március 12-től további 1 fő – korábban határozatlan idejű, közalkalmazotti jogviszonyban álló – takarító elbocsátására került sor. Álláspontom szerint az FKI eljárásának jogszerűsége több szempontból is aggályokat vet fel.
1. A Kormányrendelet értelmében a támogatható országos programnak valamely, az Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott cél elérésére kell irányulnia.5
Ugyanezt fogalmazza meg Magyarország Konvergencia Programja is, mely szerint „az országos közfoglalkoztatási programok a gazdaságban bekövetkezett változásokhoz, a mindenkori munkaerő-piaci helyzethez és az esetleges „vis major” helyzetek kezeléséhez jelenthetnek hathatós megoldást. Az országos közmunkaprogramok keretében valósíthatók meg a jelentős nemzetgazdasági haszonnal járó, egész ágazatokat átfogó programok. Az ár- és belvízvédelem, a közutak, vasutak, az állami erdőterületek mellett újabb területként a megújuló energiaforrásokhoz, és az energiatakarékossághoz kapcsolódó közfoglalkoztatás is megvalósulhat.”6
A benyújtott kérelemben és a megkötött hatósági szerződésben azonban nincs megjelölve olyan konkrét cél, vagy tevékenység, amely indokolná a közfoglalkoztatottak alkalmazását. A hatósági szerződés mindössze annyit tartalmaz, hogy a szerződés a Kedvezményezett által megvalósítandó országos közfoglalkoztatási program céljából, a közfoglalkoztatásért felelős miniszter döntésének megfelelően, a 375/2010. (XII. 31.) Korm. rendeletben megfogalmazott célok és feladatok megvalósítása érdekében jött létre.
2. A Kormányrendelet értelmében támogatás abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan biztosítja a foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét.7 Jelen esetben az FKI által benyújtott kérelemben „A programban tervezett képzés”-re irányuló kérdésre a „Nem terveztünk képzést” válasz szerepel, s maga a hatósági szerződés sem tartalmaz képzés biztosítására vonatkozó előírásokat.
3. A támogatás további feltétele, hogy a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszám bővüljön.8 Ennek megfelelően a hatósági szerződés 10. pontjának 2. francia bekezdése rögzíti, hogy az FKI a szerződés aláírásával vállalja, hogy a foglalkoztatottainak számát a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszámhoz képest bővíti.
Az FKI 2012. január 16-án nyújtotta be kérelmét az országos közfoglalkoztatási program támogatása iránt, amelyben 1599 fő statisztikai állománylétszámról nyilatkozott. A kérelmének január 23-án helyt adtak. Ezt követően február 7-én csoportos létszámleépítésre vonatkozó szándékbejelentést nyújtott be a BFKHMK-hoz, amelyben előzetesen 149 fő létszámleépítését jelezte. A BFKHMK és az FKI 2012. február 14-én kötötte meg a hatósági szerződést 22 fő takarító 2012. február 15. napjától – 2012. december 31. napjáig tartó foglalkoztatására. Ezt követően az FKI-nál március 1-től kezdődő elbocsátások során valamennyi határozatlan időtartamú, közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott takarítónak rendes felmondással megszüntették a jogviszonyát. Mindezek alapján – összességében – nem létszámbővítésre, hanem 22 fő közfoglalkoztatott alkalmazása mellett majdnem 150 fős létszámleépítésre került sor.
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy maga az FKI is észlelte, hogy nem tesz eleget a hatósági szerződés 10. pontjának. Ezért azzal a kérdéssel fordult a BFKHMK-hoz, hogy továbbra is jogosult-e a támogatásra, mivel jogszabály által elrendelt létszámleépítés miatt a foglalkoztatotti létszámot nem bővítette, hanem csökkentette. A munkaügyi központ az FKI által felvetett kérdést – állásfoglalás kérése céljából – továbbította a BM Közfoglalkoztatásért Felelős Helyettes Államtitkárságához. Az államtitkárság 2012. május 21-én keltezett BM-6948-2/2012 számú levelében azonban arról tájékoztatta, hogy „az FKI létszámleépítésével kapcsolatban a hatósági szerződés az irányadó. Mivel a szerződés a foglalkoztatottak számának bővítését írja elő, de nem rendelkezik annak megtartása felől, így csak ezt a szempontot kell figyelembe venni. Ez alapján, amennyiben létszámleépítésre kerül sor, de korábban a létszámbővítést már végrehajtották, úgy nem szankcionálható az eset”.
A belügyminisztérium fent idézett jogértelmezése azonban – álláspontom szerint – önkényes, nem egyeztethető össze sem a Kormányrendelet tételes szabályával, sem pedig a garanciális szabályozási elem alapját képező alkotmányos elvekkel és alapjogi gyakorlattal.
A közfoglalkoztatási programok, mint foglalkozáspolitikai eszközök alapvető célja, hogy lehetőséget teremtsenek a tartós munkanélküliek, a munkaerő-piacról régóta kiszorultak számára – munkaképességük megőrzése, esetleges javítása révén – hogy visszatérjenek az elsődleges munkaerőpiacra. Ez a cél azonban értelemszerűen csak a már meglévő munkahelyek megtartása mellett, azok bővítésével valósítható meg.
A közfoglalkoztatás céljával alapvetően ellentétes, ha azt az elsődleges munkaerőpiacon meglévő álláshelyek megszüntetésére, mintegy azok „kiváltására” kívánják használni. A közfoglalkoztatottak alkalmazásának nem lehet „következménye”, hogy évek óta fennálló, határozatlan idejű – jelen esetben közalkalmazotti – jogviszonyokat, meglévő munkahelyeket szüntessenek meg, s az így felszabaduló státuszokat lényegesen alacsonyabb bérezésben részesülő, a közfoglalkoztatás jellegéből és határozott idejéből adódóan kiszolgáltatott helyzetben lévő közfoglalkoztatottakkal töltsék be.
A közfoglalkoztatót a hatályos jogszabályok alapján kettős foglalkoztatási kötelezettség terheli. Egyrészt köteles foglalkoztatni a munkaügyi kirendeltség által kiközvetített közfoglalkoztatottat, másrészről ez a kötelezettsége kiterjed a közfoglalkoztatottal azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalóira is. Éppen ezért az állami foglalkoztatási kötelezettség megsértését jelenti, ha a munkáltató a támogatás időtartama alatt akár a közfoglalkoztatott, akár a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát működésével összefüggő okból, rendes felmondással megszünteti.
Éppen ezen elv „biztosítékául” rendelkezett a Kormányrendelet úgy, hogy csak a foglalkoztatottak számának bővítése esetén lehet támogatni a közfoglalkoztatást, ebből következően kellett az FKI-nak vállalnia a támogatás céljából benyújtott kérelmében, hogy többletfoglalkoztatást valósít meg. Ettől a garanciális elemtől pedig még abban az esetben sem lehet eltérni, ha végül az aláírt, konkrét hatósági szerződés nem tartalmaz kifejezett előírást a foglalkoztatottak számának megtartásáról, vagy ha a szerződés megkötésekor a létszám ugyan bővült, azonban ezt követően – bármely okból – létszámleépítésre kerül sor. Mindezek alapján a bővített átlagos statisztikai állományi létszámot a támogatás időtartama alatt mindvégig meg kell tartani.
A rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a Nemzeti Munkaügyi Hivatal főigazgatója által kibocsátott „Eljárásrend a hosszabb időtartamú közfoglalkoztatás támogatásáról” című normatív utasítás szintén azt tartalmazza, hogy támogatás csak annak a közfoglalkoztatónak állapítható meg, aki 
-	a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörökben foglalkoztatottak munkaviszonyát a támogatás folyósítását megelőző három hónapban működési körében felmerülő okból rendes felmondással, illetőleg felmentéssel nem szünteti meg, továbbá
-	vállalja, hogy a támogatás időtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállaló munkaviszonyát működési okból rendes felmondással nem szünteti meg.
A normatív utasítás e rendelkezései kellő garanciát jelentenének annak biztosítására, hogy a támogatási időszakban a munkáltató ne alkalmazhasson meglévő munkavállalói helyett közfoglalkoztatottakat. Mindezzel ellentétben megállapítható, hogy – bár a program támogatása iránti kérelmében az FKI erről nyilatkozott, ezt vállalta – a hatósági szerződés ezt a vállalást már nem az eredeti szövegezéssel tartalmazza. A szerződés azon része ugyanis, amely a Kedvezményezett kötelezettség vállalásairól rendelkezik (6. pont), az első rendelkezést egyáltalán nem tartalmazza, a második rendelkezést pedig olyan módon, hogy az csak arra terjed ki, mely szerint a támogatás időtartama alatt a támogatással érintett azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott személy közfoglalkoztatási jogviszonyát működési okból rendes felmondással nem szüntetheti meg. Ez a feltétel pedig – mivel kizárólag a közfoglalkoztatottakra terjed ki – nem nyújt kellő biztosítékot a munkavállalók munkahelyének megőrzésére.
A vizsgálatom feltárta azt is, hogy az előzőekhez hasonlóan nem nyújtanak garanciát a foglalkoztatás bővítésére és a meglévő munkahelyek megőrzésére a hatósági szerződés támogatás visszakövetelésére vonatkozó szabályai sem. A hatósági szerződés 12. pontja rendelkezik a szerződés megszegésének következményeiről, amely esetekben a munkaügyi központ megszünteti a támogatás folyósítását, illetve a már felvett támogatást részben vagy egészben visszaköveteli. Ilyen esetek például: 
o) a hatósági szerződésben meghatározott foglalkoztatási kötelezettség időtartama alatt a támogatott és a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottak közfoglalkoztatási jogviszonyát működésével összefüggő okból, rendes felmondással megszünteti;
p) ha megállapítást nyer, hogy a Kedvezményezett a kiközvetített személy alkalmazását megelőző három hónapban a vele azonos és hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatott közfoglalkoztatási jogviszonyát működésével összefüggő okból, rendes felmondással, illetve felmentéssel megszüntette.
A felhívott pontok megfogalmazása felvethet értelmezési kérdéseket,9 de az megállapítható, hogy ezek az előírások kizárólag a közfoglalkoztatottak számára nyújtanak világos biztosítékot a munkahelyük megőrzésére, de nem zárják ki az azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott nem közfoglalkoztatott munkavállaló munkaviszonyának a megszüntetését. A hatósági szerződésnek pedig a Kormányrendelettel összhangban éppen azt kellene biztosítania, hogy a munkáltatók ne élhessenek vissza a közfoglalkoztatottak alkalmazása által nyújtott „előnyökkel”, azaz sem a közfoglalkoztatási szerződés megkötését közvetlenül megelőző időszakban, sem annak időtartama alatt azokban a munkakörökben, ahol közfoglalkoztatottakat kívánnak alkalmazni, ne élhessenek a munkahelyek megszüntetésének lehetőségével. Mindebből következően a megkötött hatósági szerződés tartalmi értelemben ellentétes a Kormányrendelet hivatkozott előírásával.
4. A vizsgált ügyben az FKI főigazgatója arról tájékoztatott, hogy „az ellátandó feladatok körének megtervezése, illetőleg az alkalmazható létszám 2011. évben felmérésre került”, illetőleg „a végzettség, képzettség figyelembevételével a közfoglalkoztatásban alkalmazható személyek kiválasztása és munkába állítása már jóval az átszervezés előtt megkezdődött.” Mindez arra enged következtetni, hogy a takarítói állások közfoglalkoztatottakkal való betöltését, majd a meglévő takarítói státuszok megszüntetését az FKI már előzetesen eltervezte, ennek megvalósítása „érdekében” – ezen cél megvalósítása miatt – került sor a hatósági szerződés megkötésére. 
Nem tartom megalapozottnak azt az állítást, mely szerint a közfoglalkoztatottak nem ugyanazt a munkakört töltik be, mint a korábban alkalmazott munkavállalók, hiszen a takarítás mellett udvari munkás feladatokat is el kell látniuk. Álláspontom szerint a közfoglalkoztatottak alkalmazására ezen további feladatkör figyelembe vételével is olyan munkakörben került sor, amely azonos és/vagy hasonló, mint amelyeket – éppen a közfoglalkoztatottak alkalmazása miatt – megszüntettek. A takarítói munkakörök megszüntetésének ténye ezért ellentétes azzal a nyilatkozattal, amelyet az FKI az országos közfoglalkoztatási program támogatása érdekében benyújtott, valamint szemben áll mind a munkavállalói felé fennálló, elvárható munkáltatói kötelezettségeivel, mind a közfoglalkoztatás céljával.
Fentiek alapján megállapítottam, hogy a Fővárosi Katasztrófavédelmi Főigazgatóság azon eljárása, mely szerint takarító és udvari munkás munkakörben közfoglalkoztatottak alkalmazását kezdte meg, majd nem sokkal később a korábban takarító munkakörben foglalkoztatott munkavállalói határozatlan idejű jogviszonyát megszüntette, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog követelménye sérelmét idézte elő. A garanciális szabályokat megkerülő, azokat önkényesen (át)értelmező eljárás ugyanakkor összeegyeztethetetlen az állam munkához való joggal kapcsolatban fennálló feladataival és alapjogi kötelezettségeivel is.

Összegzés
Vizsgálatom eredményeként megállapítottam, hogy az FKI által, az országos közfoglalkoztatási program megvalósítása érdekében megkötött hatósági szerződés nem felel meg sem a program céljának, sem az abban foglalt képzési előírásoknak. Az eljárás során nem tettek eleget sem a kérelemben foglalt – és elvárható – létszámbővítési követelménynek, valamint annak sem, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazását megelőző három hónapban, illetve a közfoglalkoztatás időtartama alatt azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyát ne szüntessék meg. 
A konkrét ügyben tett, valamint a hatósági szerződés szükséges tartalmai elemeivel összefüggő megállapításaimat annál is inkább fontosnak tartom hangsúlyozni, mivel az elmúlt hetekben a sajtóból több olyan esetről értesültem, mely szerint egyes munkáltatók – feltehetően költségtakarékossági szempontok miatt – létszámleépítést hajtottak végre, s bizonyos feladataik ellátását a későbbiekben közfoglalkoztatottakkal kívánták megoldani. Nem vonom kétségbe, hogy a jelenlegi gazdasági helyzetben a munkáltatóknak komoly terhet jelent a meglévő foglalkoztatotti létszám megtartása és a bérköltség kigazdálkodása. 
A közfoglalkoztatás azonban nem szolgálhat arra, hogy a munkavállalói bérek megtakarítása érdekében, az elbocsátásra kerülő dolgozók helyére olyan közfoglalkoztatottak kerüljenek, akik számára nem csak az adott munkakörben korábban kifizetett munkabért nem kell megfizetni, hanem az adott évre megállapított minimálbérnél alacsonyabb ún. garantált közfoglalkoztatási bért kell fizetni, s amelyet –  annak járulékaival és egyéb közvetlen költségeivel – az állam 100%-ban finanszírozza. 
Ezt a tendenciát egy jogállam keretei között súlyos alapjogi problémának tartom, mivel hosszabb távon nemcsak a munkavállalói bérek kerülő úton történő csökkentéséhez, hanem a közszférában a munkavállalókat védő alkotmányos garanciák teljes kiüresedéséhez vezethet. Indokolt kiemelni azt is, hogy a közfoglalkoztatás sajátos rendeltetésű jogintézmény, az ennek keretében végzett munka csak átmeneti jellegű lehet, amelynek tényleges célja – személyre szabott szolgáltatásokkal, képzésekkel vagy átképzésekkel kiegészülve – a versenyszférába, illetve a közszférába, az elsődleges munkaerőpiacra történő visszatérés vagy belépés elősegítése. Egy demokratikus piacgazdaságban, a közfoglalkoztatás rendszere – alkotmányos értelemben – nem válhat az elsődleges munkaerőpiac alternatívájává, sem közvetlenül, sem közvetve nem eredményezheti a fennálló álláshelyek megszüntetését, nem szolgálhat alapul a munkavállalói bérek csökkentéséhez, a munkához való joggal kapcsolatos garanciák félre tételéhez.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 31.§-a alapján felkérem a Belügyminisztert,
-	hogy az országos közfoglalkoztatási programok megszervezése során kiemelt figyelmet fordítson arra, hogy azok megfeleljenek a közfoglalkoztatási programokra vonatkozó jogszabályi előírásoknak, továbbá 
-	tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a közfoglalkoztatás megvalósítása érdekében megkötött hatósági szerződések tartalmazzák azokat a garanciális elemeket, illetve szankciókat, amelyek biztosítják, hogy a közfoglalkoztatottak alkalmazása következtében, vagy azzal összefüggésben nem kerülhetnek megszüntetésre meglévő álláshelyek, valamint
-	hozza meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében is, hogy a hatósági szerződésekben foglalt előírások betartásának ellenőrzése során kiemelt figyelmet kapjon a meglévő álláshelyek megtartásának követelménye.

Budapest, 2012. november 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 A Nemzeti Munkaügyi Hivatalról és a szakmai irányítása alá tartozó szakigazgatási szervek feladat és hatásköréről szóló 323/2011. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 7. § (1) és (2) bekezdése alapján a munkaügyi központ megyei (fővárosi) szervezetből és kirendeltségekből áll. A munkaügyi központok megyei (fővárosi) szervezettel és kirendeltségekkel rendelkeznek, irányításuk alá tartozik az illetékességi területükön lévő valamennyi kirendeltség. A kormányrendelet 7. § (4) bekezdése tartalmazza, hogy a kirendeltség a munkaügyi központ önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egysége.
2 Először lásd OBH-6501/2001 számú jelentés.
3 Vö. a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény 1. § (2) bekezdés.
4 Az egyes programok részletes ismertetését az AJB-4162/2012 számú jelentés tartalmazza.
5 A Kormányrendelet 6. § (1) bekezdése alapján támogatható az Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott cél elérésére irányuló program keretében történő, az álláskeresők és a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra (bérpótló juttatásra) jogosult személyek közfoglalkoztatása.
6 Magyarország Konvergencia Programja  2011 – 2015 „A Széll Kálmán Terv” alapján 55-56.oldal
7 A Kormányrendelet 6. § (2) bekezdés a) pontja szerint támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztató a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzés lehetőségét biztosítja.
8 A Kormányrendelet 6. § (2) bekezdés b) pontja azt tartalmazza, hogy támogatás a közfoglalkoztató részére abban az esetben nyújtható, ha a közfoglalkoztatottak számával a foglalkoztatás megkezdését megelőző havi átlagos statisztikai állományi létszám bővül.
9 Az o) pontban a „támogatott” kifejezés általánosságban magát a közfoglalkoztatottat jelenti, így nincs szükség külön garanciát beépíteni a vele azonos vagy hasonló munkakörben foglalkoztatott közfoglalkoztatottra; a p) pont pedig azonos és hasonló munkakört ír elő, ami szintén nehezen értelmezhető, mivel egy munkakör vagy azonos vagy hasonló a másikkal