Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-5556/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének, illetve a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Fogyasztóvédelmi Felügyelőségének fogyasztóvédelmi ügyben való eljárásának hiányát kifogásolva fordult a Hivatalomhoz.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve bekövetkezte közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján tájékoztatást kértem a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (a továbbiakban: PSZÁF) elnökétől, valamint a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal Fogyasztóvédelmi Felügyelőségének (a továbbiakban: Felügyelőség) igazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)
-	a tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
-	A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (Fgytv.)
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
-	A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény (Fttv.)
-	A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi CLVIII. törvény (Psztv.)

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy bankkártyával történő fizetés során az elfogadóhely alkalmazottja a bankkártyáját a POS terminálba nem közvetlenül előtte helyezte be, a kártya kikerült a látóköréből, valamint a PIN kód bevitele előtt nem győződhetett meg az összeg valódiságáról. Az eset miatt panaszt nyújtott be a Felügyelőséghez, amely hatáskör hiányában áttette az ügyet a PSZÁF-hoz. A PSZÁF Fogyasztóvédelmi Igazgatósága azonban 2012. július 2-án kelt, 92937/2/2012. Ikt. számú levelében szintén hatásköre hiányáról tájékoztatta a panaszost arra való hivatkozással, hogy a Psztv. alapján a magyarországi pénzügyi intézmények, illetve az általuk végezhető pénzügyi tevékenységek felügyeletét látja el. 
Az ügyben megkerestem a PSZÁF elnökét, aki válaszában kifejtette, hogy az elfogadóhely (DKV Közlekedési Zrt.) a Psztv. alapján nem minősül a Felügyelet hatáskörébe tartozó felügyelt pénzügyi intézménynek. Az ügyfél a kártyás fizetés lebonyolításkor igénybevett technikai eszközök használatával, illetve a lebonyolítás során kapott ügyfél tájékoztatás hiányosságaival kapcsolatban élt kifogással. Véleménye szerint a fent kifogásolt eset (a DKV Zrt. kereskedelmi tevékenysége, annak fizetési lebonyolítása, a technikai eszköz használatának lehetővé tétele, továbbá az ügyfél tájékoztatás megfelelőségének elbírálása) nem a PSZÁF, hanem a fogyasztóvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozik.
A Felügyelőség igazgatója megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy álláspontja szerint amennyiben a panaszos által kifogásolt fizetési mód során nem valósult meg többletszámolás, úgy nincs olyan fogyasztóvédelmi rendelkezés, amely alapján a Felügyelőség eljárhatna.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy a PSZÁF, valamint a Felügyelőség az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára a hatásköröm kiterjed.

II. A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog – noha az Alaptörvény szövegezése némileg eltérő, tartalmilag azonban változatlan az Alkotmányhoz képest – az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.] A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye (14/2004. (V. 7.) AB határozat). 
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.” [Vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
Az Fgytv. hatálya a vállalkozások azon tevékenységére terjed ki, amely a fogyasztókat érinti vagy érintheti. A törvény hatálya azonban nem terjed ki a Psztv. és az abban meghatározott törvények alapján a PSZÁF által felügyelt tevékenységet folytató szervezeteknek, személyeknek a PSZÁF által felügyelt tevékenységére.
Az Fttv. 10. § (2) bekezdése szerint a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt a PSZÁF jár el, ha az érintett kereskedelmi gyakorlat a vállalkozás olyan tevékenységével függ össze, amelyet a Psztv. alapján a PSZÁF felügyel.
Arra az esetre, ha több közigazgatási hatóság állapítja meg hatáskörének hiányát a Ket. 23. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az érdekelt hatóságok kötelesek egymás között megkísérelni a vita eldöntését. A (2)-(3) bekezdés szerint
(2) Az egyeztetést annak a hatóságnak kell kezdeményeznie, amelyiknél az eljárás később indult meg, amelyik hatáskörének és illetékességének hiányát később állapította meg, vagy amelyik hatóságnál az ügyfél az egyeztetés lefolytatása iránti kérelmét benyújtotta.
(3) Ha az (1) bekezdés szerinti eljárás nem vezetett eredményre, az eljáró hatóságot a következő szerv jelöli ki:
a) illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal,
b) hatásköri összeütközés esetén a Fővárosi Ítélőtábla.
Álláspontom szerint akkor járt volna el helyesen a PSZÁF, ha hatásköre hiányának megállapítását követően egyeztetést kezdeményezett volna a Felügyelőséggel, végső soron pedig – ha az egyeztetés nem vezetett volna eredményre – a Fővárosi Ítélőtáblához fordult volna az eljáró hatóság kijelölése érdekében.
Fentiek alapján megállapítottam, hogy a PSZÁF azzal, hogy hatásköre hiányának megállapítását követően nem kísérelte meg az egyeztetést a Felügyelőséggel, illetve nem fordult a Fővárosi Ítélőtáblához az eljáró hatóság kijelölése érdekében, és a panaszos ügye a jelentésem kiadásáig rendezetlen maradt, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 32. § alapján felkérem a PSZÁF elnökét, hogy a hatásköri összeütközés feloldása érdekében kezdeményezzen egyeztetést a Felügyelőség igazgatójával, amennyiben az egyeztetés nem vezetne eredményre, úgy forduljon a Fővárosi Ítélőtáblához az eljáró hatóság kijelölése érdekében.

Budapest, 2012. október 8.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.