Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4686/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Bene Beáta
Az eljárás megindítása
Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 1. § (2) bekezdésének értelmében az alapvető jogok biztosa tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet fordít többek között a gyermekek, illetve a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelmére. E feladatkörömben, az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese javaslatára, az Ajbt. 18. § (4) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam, a gyermekek nyári étkeztetésére vonatkozó szabályozását érintő, a korábbi évektől eltérő követelmények meghatározása miatt, tekintettel arra, hogy a változás eredményeként valószínűsítettem, e feladatuknak az önkormányzatok (különösen a hátrányos és a leghátrányosabb helyzetűek) nem tudnak eleget tenni, ezáltal pedig több ezer gyermek eshet el a napi főétkezés lehetőségétől.
Az alapvető jogok biztosa az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.
Vizsgálatom során, az Ajbt. 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján az emberi erőforrás miniszterétől – 15 napos válaszadási határidő megjelölése mellett – szakmai álláspontjának kifejtését kértem a szociális nyári gyermekétkeztetésre vonatkozó követelményrendszer megváltoztatásának indokairól, várható hatásairól.

Az érintett alapvető jogok
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga: „Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.” [Alaptörvény XVI. Cikk (1) bekezdés]
– Az esélyegyenlőség előmozdításának követelménye: „Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.” [Alaptörvény XV. Cikk (4) – (5)]
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] és „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]

Az alkalmazott jogszabályok
Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. Törvény (a továbbiakban: Költségvetési törvény)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.)1
Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.)
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.)
A települési önkormányzatok részére szociális nyári gyermekétkeztetés céljából 2012. évben nyújtott támogatás igénylésének, folyósításának és elszámolásának részletes szabályairól szóló 23/2012. (IV. 18.) NEFMI rendelet (a továbbiakban: Rendelet)

A megállapított tényállás
Az Emberi Erőforrások Minisztériumának közigazgatási államtitkára – a 2012. június 14-én kelt levelemre 2012. augusztus 8-án elküldött válaszában2 – ismertette, hogy az elmúlt évek gyakorlatával szakítva a Rendelet 2012. évben már nem teszi lehetővé az étkeztetés felmelegíthető készétellel történő megszervezését. A felmelegíthető készétellel történő étkeztetés támogatásának megszüntetése annak érdekében történt, hogy a gyermekek friss és egészséges alapanyagokból előállított ételt egyenek. Az államtitkár szerint ez nem jelenti azt, hogy a konyhával nem rendelkező önkormányzatok elesnek a támogatástól, ugyanis a Rendelet nem zárja ki a másik településen megfőzött étel osztását a gyermekek számára, illetve szerinte olyan ételkészítő vállalkozásoktól is meg lehet rendelni a napi meleg ételt, amelyek vállalják a Rendeletben foglalt feltételek betartását. 
A minisztérium tapasztalatai azt mutatták, hogy számos önkormányzat a legcsekélyebb idő-, pénz- és energiaráfordítást igénylő konzervvásárlással látta el gyermekétkeztetési feladatát. A meleg étel kizárólagossága mellett szól az is, hogy az önkormányzatok nem csak a rászoruló gyermekek, hanem egyéb célcsoportok étkeztetését is kötelesek biztosítani, és ezen keresztül a változások kihatnak majd az egyéb étkeztetésben részt vevő ellátottak ételeinek minőségére is, mivel sok önkormányzat nem elkülönítetten főzet a gyermekek és más étkezésben részesülők számára.
A konzervétel biztosítása helyett a helyben megfőzött és elfogyasztott ebéd lehetőséget ad az önkormányzatoknak arra, hogy a gyermekek számára felügyeletet és szabadidős foglalkozásokat biztosítsanak. Az idei évben 322 önkormányzat jelezte támogatási kérelmében, hogy az étkeztetés mellett ilyen szolgáltatással is tartalmasabbá teszik a gyermekek szünidejét.
Az államtitkár a szabályozás másik jelentős változását is ismertette: míg tavaly a támogatási kérelem elbírálásánál mindössze előnyt jelentett a 30%-ban kistermelő vagy mezőgazdasági vállalkozó által megtermelt vagy előállított alapanyagból készített étel biztosítása, addig idén ezt kötelező jelleggel írták elő. A szigorúbb feltétel hátterében a helyi kezdeményezések és a helyi kistermelők támogatásának, továbbá a gyermekek helyben megtermelt, egészséges ételekkel való ellátásának szándéka áll. Az intézkedés e mellett elősegítheti a foglalkoztatás növekedését is. Az államtitkár véleménye szerint a kistermelőkön és a mezőgazdasági vállalkozókon kívül az alapanyagot őstermelőktől is be lehet szerezni, amellyel számtalan önkormányzat biztosítja a gyermekek ebédjét. Utalt arra is, hogy a Rendeletben meghatározott mértékű alapanyagokat nem kizárólag a települési önkormányzat területéről, hanem annak 40 km-es körzetéből lehet beszerezni. Ekkora körzetben már valószínűsíthetően vásárolható a támogatás 30%-ának erejéig kistermelőtől, mezőgazdasági vállalkozótól vagy őstermelőtől alapanyag.
Az államtitkár jelezte, hogy nőtt az egy rászoruló gyermekre jutó támogatás napi összege, amely legfeljebb 440 forint lehet, ez 19%-os növekedést jelent a 2009 óta változatlan 370 forinthoz képest. Az összeg megemelését indokolta, hogy jobb minőségű és bőségesebb ebédet lehessen nyújtani a gyermekek számára. Ugyanakkor felhívta a figyelmet arra is, hogy amennyiben ekkora összegből egynél több ételadag főzését tudja biztosítani az önkormányzat, úgy még több gyermeket lehet bevonni a programba. 
A rendelkezésre álló költségvetési forrásokkal összefüggésben tájékoztatott arról, hogy 2012. évben — a Költségvetési törvény 5. melléklet 12. pontja alapján — 2,4 milliárd forint összegű előirányzat áll rendelkezésre a rászoruló gyermekek nyári étkeztetését biztosító települési önkormányzatok feladatellátásának támogatására. A rászoruló, azaz rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermekek száma jelenleg mintegy 550 ezer. Idén összesen 2 376 589 160 forintra érkezett be támogatási igény, ami 1%-os emelkedést mutat a tavalyi 2 350 994 800 forintos igényhez képest. 
A következő táblázat mutatja az elmúlt évek országos adatait a támogatás mértékéről és az étkeztetésben részesült gyermekek számáról, valamint a Magyar Államkincstártól kapott összesített adatok és előzetes számítások alapján – a 2012-ben benyújtott támogatási kérelmekről: 
Év	Költségvetési forrás	Étkeztetett
gyermekek (fő)	Igénylő települési önkormányzatok száma	Étkeztetés időtartama
(nap)	
2002	200 millió Ft	30 ezer	700	30	
2005	300 millió Ft	70 ezer	1437	30	
2006	1,2 milliárd Ft	120 ezer	2477	30	
2007	1,2 milliárd Ft 	120 ezer	2477	30	
2008	1,2 milliárd Ft 	109 ezer	2084	30	
2009	2,4 milliárd Ft 	131 ezer	2221	44-54	
2010	2,4 milliárd Ft 	131 484	2443	44-54	
2011	
2,4 milliárd Ft	119.739 állami támogatásból
  16.218 önerőből
135.957	1430	45-55	
2012	2,4 milliárd Ft 	107.937 állami támogatásból 
3.395 önerőből
111.332	1064	44-54	
A nyári gyermekétkeztetési program megszilárdítása érdekében a tárca elképzelései között szerepel, hogy a szociális nyári gyermekétkeztetés jogszabályi keretei ne csak az éves központi költségvetést megállapító törvényben, hanem a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvényben kerüljenek meghatározásra.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. A törvény 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján hatóság az a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – amely állami vagy önkormányzati feladatot lát el, illetve e feladat ellátásában közreműködik.
A helyi önkormányzatról szóló 1990. évi LXXIX. törvény (továbbiakban Ötv.) – a vizsgálat időpontjában hatályos – 8. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat kötelező feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen az óvodáról, az alapfokú nevelésről, az oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás. 
A fentiek alapján az ügy tekintetében az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen fennáll. 

II. Az érintett alapvető jogok és elvek tekintetében
1. Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése szerint Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti. A következő bekezdésben rögzíti, hogy Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket. Az Alaptörvény tehát a gyermekeket gondoskodásra szoruló és külön védelmet igénylő csoportként emeli ki. A Kommentár hangsúlyozza továbbá, hogy a megkülönböztetés általános tilalma alóli kivételt jelent az Alaptörvény azon rendelkezése, amely alapján Magyarország az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedéseket is tesz. E rendelkezés értelmében az egyenlőség tartalmi megvalósulását szolgáló, az esélyegyenlőtlenség felszámolása érdekében tett pozitív megkülönböztetés megengedett.
Az esélyegyenlőség elősegítése az állam részéről egy jogi lehetőséget biztosít, ugyanakkor bizonyos, valamely tulajdonságuk (pl. életkor, betegség, testi fogyatékosság) miatti sajátos, kiszolgáltatottabb helyzetük miatt objektíve hátrányba kerülő személyek csoportjainál az állami beavatkozás nem fakultatív feladat: az állam itt köteles hatékony lépéseket tenni az eredendően és súlyosan egyenlőtlen helyzet felszámolására. 
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az állam szabadságot élvez abban, hogy milyen módon, milyen jogi, normatív és anyagi eszközökkel teljesíti az esélyegyenlőség előmozdítására vonatkozó alkotmányos kötelezettségét, mint államcélt: figyelembe kell venni és mérlegelni lehet az eszközök megválasztásában az állam teherbíró képességét. Nem vitatható ugyanakkor, hogy az esélyegyenlőség megvalósításának – az Alaptörvény által is nyomatékosítva – a legmesszebbmenőkig eleget kell tenni a gyermekek, különösen a beteg gyermekek esetében.
2. A gyermekek jogairól szóló ENSZ egyezményt az ENSZ Közgyűlése 1989. november 20-án egyhangúan fogadta el és 1990. szeptember 2-án lépett hatályba. A következő évtizedben az ENSZ tagállamok – két ország kivételével – ratifikálták. Ezzel az Egyezmény a legszélesebb körben elismert nemzetközi emberi jogi szerződéssé vált. Magyarország, mint az Egyezményt ratifikáló országok egyike,3 nemzetközi kötelezettséget vállalt, hogy érvényesíti a gyermekek alapvető jogait és gyakorlatban alkalmazza az egyezmény előírásait. 
Az Egyezmény legjelentősebb előrelépése, hogy a gyermekeket személyeknek és állampolgároknak ismeri el, akik képesek arra, hogy aktív szerepet játsszanak emberi jogaik megélésében. A gyermek ily módon sokkal inkább társadalmi szereplő, semmint erőtlen és hangtalan gyámolítottja a családnak és a társadalomnak. Az Egyezmény a gyermek jogairól bevezette és hangsúlyozza azt a felfogást, miszerint a gyermekek jogokkal bíró személyek, átmenetet képezve a szükségletek kielégítésére alapozott politikától a jogok és az egyéni érdekek tiszteletén alapuló politika irányába. 
Az Egyezményben részes államok, a dokumentum 24. cikkében elismerték a gyermeknek a lehető legjobb egészségi állapothoz való jogát, valamint, hogy orvosi ellátásban és gyógyító-nevelésben részesülhessen, és erőfeszítéseket tesznek annak biztosítására, hogy egyetlen gyermek se legyen megfosztva az ezeknek a szolgáltatásoknak az igénybevételére irányuló jogától. 
A fenti jog teljes körű megvalósításának biztosítására, a részes államok vállalták, hogy alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy küzdjenek a betegség és az alultápláltság ellen, valamint tájékoztassák a társadalom valamennyi csoportját és különösen a szülőket és a gyermekeket a gyermek egészségére és táplálására.
3. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak legyenek a norma címzettjei számra4. Az irányadó alkotmánybírósági tézik szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket5.

III. Az ügy tekintetében
1/ Vizsgálatom kiinduló pontja a gyermekétkeztetésre vonatkozó szabályok összevetése volt. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 50. § (3) bekezdése, rendelkezik arról, hogy a közétkeztetésben – különös tekintettel az egészségügyi, szociális és gyermekintézményekben nyújtott közétkeztetésre – az élettani szükségletnek megfelelő minőségű és tápértékű étkezést kell biztosítani. 
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 41. § (1) bekezdésének értelmében a gyermekek napközbeni ellátásaként többek között a családban élő gyermekek életkorának megfelelő étkeztetését kell megszervezni. A törvény 151. § (1) bekezdés g) pontja rögzíti, hogy a gyermekek napközbeni ellátása keretében biztosított gyermekétkeztetés szabályait kell alkalmazni többek között a szociális nyári gyermekétkeztetés keretében.
A Költségvetési törvény 5. mellékletének 12. pontja a 2012. költségvetési évben 2.400 millió Ft-ban határozta meg a gyermekszegénység elleni program keretében biztosítandó nyári étkeztetés előirányzatát, amely „előirányzat a rászoruló gyermekek nyári étkeztetését biztosító települési önkormányzatok feladatellátásának támogatására szolgál. Az előirányzatból támogatást az a települési önkormányzat igényelhet, amely vállalja, hogy a nyári időszakban a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermekek számára étkeztetést biztosít.
A gyermek rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultsága a Gyvt. 19. § (2) bekezdése értelmében akkor áll fenn, ha a gyermeket gondozó családban az egy főre jutó havi jövedelem összege egyrészt nem haladja meg az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 130%-át, (2012-ben a 37.050 forintot), illetve az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a 140%-át, (2012-ben a 39.900 forintot), ha a gyermeket egyedülálló szülő, illetve más törvényes képviselő gondozza, a gyermek tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos, nagykorúvá vált; illetve nappali oktatás munkarendje szerint tanulmányokat folytat és 23. életévét még nem töltötte be, vagy felsőfokú oktatási intézmény nappali tagozatán tanul és a 25. életévét még nem töltötte be. 
A Költségvetési törvény fent hivatkozott rendelkezésében felhatalmazza a gyermekek és az ifjúság védelméért felelős minisztert, hogy a támogatás igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, felhasználásának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályait – az államháztartásért felelős miniszter, valamint a helyi önkormányzatokért felelős miniszter véleményének kikérésével – 2012. április 15-éig rendeletben állapítsa meg.” A nemzeti erőforrások minisztere e hatáskörére hivatkozva megalkotta a Rendeletet, amely a 2. §-ának (1) bekezdésében feltételként szerepel a támogatást igénylő önkormányzatok számára, hogy az vállalja
a) a 2012. június 18-tól 2012. augusztus 31-ig terjedő időszakban legalább 44, legfeljebb 54 munkanapon keresztül biztosítja a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő kiskorú gyermekek (a továbbiakban: rászoruló gyermekek) étkeztetését napi egyszeri melegétkeztetés formájában, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 151. § (1) bekezdés g) pontja alapján ingyenesen vagy kedvezményesen, és
b) az ételt a támogatás legalább harminc százalékának megfelelő értékben a kistermelői élelmiszer-termelés, -előállítás és -értékesítés feltételeiről szóló 52/2010. (IV. 30.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) 2. § 1. pontja szerinti kistermelő6 vagy az FVMr. 1. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott földrajzi térségen belül mezőgazdasági vállalkozó által megtermelt vagy előállított alapanyagokból biztosítja, amit az elszámolásnál számlával vagy a kistermelővel, vállalkozóval kötött szerződéssel kell igazolni.
Tekintettel voltam a közétkeztetés tárgykörében folytatott korábbi vizsgálataimra is, amelyek kapcsán közoktatási7, és a gyermekvédelmi8 intézményekben nyújtott közétkeztetéssel összefüggő tényeket ismertettem és körülményeket mutattam be. Az AJB-560/2011. számú jelentésemben megállapítottam, hogy a közétkeztetés átfogó szabályozásának hiányában nem megoldott a minőségi szolgáltatás, ezért szükségesnek tartottam egy egységes, a gyermekétkeztetésre vonatkozó jogszabály megalkotását, amely a közétkeztetést komplex módon, annak a jelentésben feltárt valamennyi területére (a közétkeztetés fogalmára, intézményi körére, forrásaira, költségeire, térítési díjak megállapítására, minőségi és mennyiségi követelmények meghatározására, a speciális igényű gyermekek étkezésének biztosítására, az iskolai büfék élelmiszer és ital kínálatára, a párhuzamos hatósági ellenőrzések megszüntetésére, az egészséges ivóvíz használatára, az iskola-egészségügy e téren való megerősítésére, a főzés és kulturált étkezés tárgyi és személyi feltételeire) egyaránt kiterjed. 
A fenti megállapításra figyelemmel kértem a Kormány intézkedését, kezdeményezze a közétkeztetésre vonatkozó szabályrendszer átfogó felülvizsgálatát és megfelelő szintű rekodifikációját.
Az Országgyűlés ezt követően módosította a Gyvt-t9, miszerint „felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg a gyermekétkeztetésre vonatkozó részletes szabályokat.”
Amint azt fent rögzítettem a költségvetési törvény a minisztert a támogatás igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának, felhasználásának, elszámolásának és ellenőrzésének részletes szabályait illetően – az államháztartásért felelős miniszter, valamint a helyi önkormányzatokért felelős miniszter véleményének kikérésével – rendeleti szintű normaalkotásra hatalmazza fel. 
Ugyanakkor a Gyvt. 2012. január elsején hatályba lépett módosítása a gyermekétkeztetés szabályainak megalkotására a Kormányt hatalmazta fel, amely jogszabály még nem született meg.
E két utóbbi jogszabályi rendelkezés értelmezéséből következően a gyermekétkeztetésre vonatkozó szabályokat, – ideértve a nyári szociális étkeztetést is – annak minőségi követelményeit (pl. melegétel, beszerzési forrás) a Kormány határozhatja meg. Az ágazati miniszter felhatalmazása ezzel szemben csupán a költségvetési törvény alapján a támogatással összefüggő igénylés, döntési rendszer, folyósítás, felhasználás, elszámolás és ellenőrzés részletes szabályainak megalkotására korlátozódik. 
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a törvények végrehajtására szolgáló rendeletalkotási joggal. Az Alkotmánybíróság már a működésének kezdetén kifejtette, hogy a „végrehajtás során hozott szabályok a fogalmakat kitölthetik, (...) de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik10”. „A végrehajtási jogszabályok – az alapszabály keretei között – elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez”11. A jogforrási szintek és a hierarchikus rend betartása garanciális jelentőségű, az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján a jogforrási hierarchia alkotmányosan védett rendjéből (a felhatalmazás kérdését követően) az is következik, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. 
Álláspontom szerint a miniszter jogalkotási felhatalmazása – a 2012. évben megváltozott Gyvt-re és a Költségvetési törvényben kapott felhatalmazásra tekintettel – nem terjed ki az étkeztetés minőségi és mennyiségi kérdéseire, tehát a gyermekek szociális nyári étkeztetésével kapcsolatos korlátozó szabályok megalkotásakor a miniszter túlterjeszkedett a Költségvetési törvényben kapott felhatalmazáson, amivel a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben okozott visszásságot.
2/ Vizsgálatom során figyelemmel voltam a szociális gyermekétkeztetésre vonatkozó szabályok elmúlt időszakban való alakulására.
2011-ben a nyári gyermekétkeztetésre vonatkozó feltételeket ugyancsak a nemzeti erőforrás minisztere határozta meg rendeletében12, amely értelmében a támogatás feltétele egyebek mellett, hogy a települési önkormányzat vállalja a rászoruló gyermekek étkeztetését napi egyszeri melegétkeztetés formájában. Továbbá kivételes esetben lehetővé tette, hogy ha a települési önkormányzat a melegétkeztetést – helyben működő melegkonyha, nyári tábor hiányában vagy más okból – nem tudja megszervezni, a támogatás – a rászoruló gyermek korának és szükségleteinek megfelelő – felmelegíthető készétel biztosítására is fordítható. 
Továbbá magasabb összegű támogatásban részesülhetett az a települési önkormányzat, amely további feltételek közül legalább még egyet teljesített: 
a) az ételt a támogatás legalább harminc százalékának megfelelő értékben a kistermelői élelmiszer-termelés, -előállítás és -értékesítés feltételeiről szóló 52/2010. (IV. 30.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) 2. § 1. pontja szerinti kistermelő vagy az FVMr. 1. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott földrajzi térségen belül mezőgazdasági vállalkozó által megtermelt vagy előállított alapanyagokból biztosítja, amit az elszámolásnál számlával vagy a kistermelővel, vállalkozóval kötött szerződéssel kell igazolni,
b) az étkeztetés idejére megszervezi a gyermekek felügyeletét, illetve szabadidős programot biztosít a gyermekek számára, amelyek megvalósulását az elszámolásnál a gyermekjóléti szolgálat igazolja,
c) rendeletben meghatározott keretek között nagyobb arányú önerő biztosítását vállalja.
A 2011 évi szabályokhoz hasonlóan a szociális nyári gyermekétkeztetés módját is meghatározó korábbi évek miniszteri rendeletei a melegétkeztetés mellett kivételes szabályként lehetővé tették a felmelegíthető étel biztosítását is, ez utóbbi felhasználásával kapcsolatos egyes garanciális szabályok meghatározása mellett, mint pl. 2009-től a felmelegíthető ételek felhasználását a gyermekjóléti szolgálat ellenőrzi, illetve 2010-től csak egy heti felmelegíthető ételt lehetett előre kiszállítani.
Az étkeztetés módjával összefüggő szabályok jelentős megváltoztatására 2012-ben került sor, ezért lehetőség van a változás eredményét a korábbi évek adataival összehasonlítani, vagyis hogyan alakult a támogatás igénybevételével biztosított étkeztetésben részt vevő gyermekek száma. A minisztérium által rendelkezésemre bocsátott adatok alapján megállapítható, hogy a korábbi években növekvő tendencia látható: 2009-ben 131 ezer, 2010-ben 131.484, 2011-ben 135.957 gyermek részesült étkeztetésben. Ugyanakkor 2012-ben ez a szám csupán 111.332 fő, tehát a szociális nyári gyermekétkeztetésből ez évben az előző évi igénybevételhez viszonyítva 24.625 fő, azaz megközelítőleg 20%-kal kevesebb gyermek részesült.
Az adatokat tovább vizsgálva feltártam azt is, hogy az előző évi adathoz viszonyítva mintegy 25%-kal csökkent a támogatást igénylő önkormányzatok száma, míg 2011-ben 1430 önkormányzat igényelt támogatást, addig 2012-ben 366-tal kevesebb, csupán 1064 önkormányzat élt e lehetőséggel. Annak ellenére is, hogy a támogatás napi összege növekedett 370 Ft-ról 440 Ft-ra, az önkormányzatok által igényelt támogatás összege az előző évihez képest csupán 1%-kal növekedett, illetve alatta maradt (23.410.840 Ft összegben) az ez évre tervezett költségvetési előirányzatnak.
Egyetértek a területért felelős államtitkárral abban, hogy a gyermekek táplálkozását egészséges ételekkel kell biztosítani és szükség van a nyári szünidőben a gyermekek számára szervezett szabadidős programokra. Ezzel összefüggésben azonban utalnom kell a Gyvt. 2012. év elején történt módosítására, amellyel a jogalkotó a törvény 41. § (3) bekezdéséből a gyermekjóléti alapellátás keretében korábban biztosított gyermekek napközbeni ellátásának formái közül kivette nyári napközis otthonban történő feladat ellátást. Továbbá, a jogalkotó hatályon kívül helyezte a (4) bekezdést, amely szerint a gyermekek napközbeni ellátásának minősült az iskolai napközis ellátásban nem részesülő, különösen a csellengő vagy egyéb okból veszélyeztetett tíz év feletti gyermekek számára nyújtott nappali felügyelet, foglalkoztatás – sport- és egyéb klubfoglalkozás, illetve játszótér, játéktár, játszóház keretében – és az étkeztetés biztosítása is.
Álláspontom szerint valamennyi (ide értve a Rendeletben kedvezményes támogatási formában részesülő meghatározott hátrányos, illetve leghátrányosabb településen élő) gyermek számára elengedhetetlen a napi fő étkezés biztosítása. Ennek érdekében fontos szempont a helyi kezdeményezések és a helyi kistermelők támogatásának szándéka, azonban ez utóbbi törekvés nem lehet feltétele a szigorúbb szabályozásnak. Különös tekintettel arra, hogy az étkeztetés adott településen más célcsoport (pl. idősotthon lakói, intézmények dolgozói) számára is minőségi javulást hozhat.
Álláspontom szerint a vizsgálatom által feltárt és bemutatott problémakör a hátrányos helyzetű településeken élő, és szociálisan rászoruló gyermekek tekintetében az étkeztetés ellehetetlenüléséhez vezethet, különös figyelemmel a jelzett adatokra, amelyek szerint a felhatalmazás hiányában hozott rendelet alapján – az előző évihez képest – mintegy 25 ezerrel kevesebb gyermekek jutott hozzá a nyári étkezéshez, a korlátozott körben beszerezhető élelmiszerekre vonatkozó szabály bevezetésével.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a jogalkotási felhatalmazás hiányában a hátrányos és a leghátrányosabb települések által a szociális nyári gyermek étkeztetésre igényelhető támogatás elnyerésével szemben állított két kötelező feltétel – a meleg étel biztosítása és a beszerzési forrás (kistermelő) meghatározott arányának előírása – a jogbiztonsághoz való jog, a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával és az esélyegyenlőség előmozdításának követelményével összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a Kormányt, hogy – a gyermekétkeztetésről szóló kormányrendelet részeként – alkossa meg a nyári szociális gyermek étkeztetés szabályait, továbbá fontolja meg a gyermekek oktatási szünetben történő szervezett foglalkoztatása kereteinek újraszabályozását.

Budapest, 2012. szeptember 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Új Ötv.)
2 Az AJBH-ba 2012. augusztus 13-án érkezett
3 a Magyar Köztársaság az 1991. LXIV. törvényben hirdette ki a gyermekek jogairól szóló ENSZ Egyezményt
4 9/1992. (I. 30.) AB határozat
5 56/1991. (XI. 21.) AB határozat
6 1. Kistermelő: az 1. § (1) bekezdésében meghatározott tevékenységet végző természetes személy; 1. § (1) E rendeletet azon tevékenységekre kell alkalmazni, amelynek során a kistermelő a) az 1. melléklet A. része szerinti kis mennyiségű, általa megtermelt alaptermékkel vagy általa betakarított, összegyűjtött vadon termő alaptermékkel közvetlenül a végső fogyasztót, illetve a régión belüli vagy a gazdaság helyétől légvonalban számítva Magyarország területén legfeljebb 40 km távolságon belüli kiskereskedelmi vagy vendéglátó, illetve közétkeztetési létesítményt (a továbbiakban együtt: vendéglátó létesítmény) látja el, b) az 1. melléklet A. része szerinti kis mennyiségű, általa megtermelt alaptermékből előállított élelmiszerrel közvetlenül a végső fogyasztót, illetve a régión belüli vagy a gazdaság helyétől légvonalban számítva Magyarország területén legfeljebb 40 km távolságon belüli kiskereskedelmi vagy vendéglátó létesítményt látja el, c) az 1. melléklet A. része szerinti kis mennyiségű, általa jogszerűen kifogott hallal, közvetlenül a végső fogyasztót, illetve a régión belüli vagy a gazdaság helyétől légvonalban számítva Magyarország területén legfeljebb 40 km távolságon belüli kiskereskedelmi vagy vendéglátó létesítményt látja el, d) falusi vendégasztalt üzemeltet, e) az 1. melléklet B. részében meghatározott szolgáltatásokat végez magánszemélyek és más kistermelők részére.
7 AJB 560/2011., AJB 1147/2012. sz. jelentések
8 AJB 797/2011. sz. jelentés
9 Gyvt. 162. § (1) bek. z) pont. Hatályba lépés időpontja: 2012. január 1.
10 17/1990. (VII. 31.) AB határozat
11 19/1993. (III. 27.) AB határozat, 47/2003. (X. 27.) AB határozat
12 A települési önkormányzatok részére szociális nyári gyermekétkeztetés céljából 2011. évben nyújtott támogatás igénylésének, folyósításának és elszámolásának részletes szabályairól szóló 16/2011. (IV. 29.) NEFMI rendelet 2 – 3 §-ai